政府信息公开与大众传媒

第二节　政府信息公开与大众传媒

一、大众传媒对政府信息公开制度建立的贡献

(一)新闻界率先提出“知情权”概念

“二战”后，在反思法西斯主义何以猖獗时，理论界普遍认为是由于政府的权力过于强大，政府秘密主义横行。尤其是在冷战思维笼罩下，丘吉尔主张的强行隔离东西方的铁幕政策进一步演变为控制信息思想文化交流的“纸幕”政策。在和原苏联为首的社会主义国家对抗、防止泄密的借口下，诸多有关国计民生的科学技术和政治、经济及文化信息均视为与制造原子弹及国家安全相关的情报，纳入“国家安全保障体制”，由政府监控管制。联邦政府各部门动辄以国家安全、政务机密等含糊、笼统的理由对本应公开的信息资料进行扣压，极大地阻碍了行政情报的公开，严重妨碍了信息自由。虽然当时美国《联邦登记法》(1935年)早已出台，美国政府信息公开的主要途径之一——政府机关主动公布已经成形，但是离国会和民众要求的行政程序规范化还有相当大的差距。针对当时美国联邦政府机构这种内部蔓延的消极对待政府信息公开、任意扩大保密权限的官僚主义倾向，民众和新闻界迫切希望政府能够解除保密措施和新闻审查制度。尤其是新闻界为了保证消息来源和报道自由，最先并最为积极地扛起了反对秘密主义的大旗，站在了反对秘密主义、要求行政情报公开的中心位置。

在此背景之下，1945年美国AP通讯社专务理事肯特·库珀(Kent Cooper)在一次演讲中率先提出了“知情权”这个概念。库珀认为，美国报纸拥有宪法保障的印刷权，这一权利被称为新闻自由。但是如果政府压制了新闻，报纸就不能适当地为公众服务。他把人民拥有的这一权利定义为“知情权”。“这是对老自由的新称呼。”^[61]库珀指出，政府在“二战”中和“二战”之后实施新闻检查制度造成了公众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，政府若不尊重公民的知情权，就不会有政治的自由，因此作为新型权利的知情权应该取代宪法中的“新闻自由”规定。^[62]库珀还强调，爱国主义源于人民自己的信服，它是建立在对政府所处理问题信息详细、完整的基础上的，而不是产生于政府的自身宣传基础上。建立在尊重公民知情权基础上的政府只有通过为民众提供详细、完整的信息，并在政府与个人之间建立平等的合作伙伴关系，政府的权力才能得到知晓信息公众的支持。

库珀对“知情权”的定义与“新闻自由”密切相关。但它有着更为广泛的含义。它不仅要求给予美国公众信息自由，还包括对世界民主的支持。在国内战线，库珀坚持要维护美国的民主，就必须保障新闻自由，保障向公众提供完整的信息。他说:“除了战时需要外，不应该设立新闻检查制度，所有的新闻渠道必须是公开的，并保证均等地获取信息源”，“我恳求让美国的报纸为全世界所有的国家树立一个祈佑知情权的纪念碑”^[63]。

(二)新闻界是发起“知情权”运动的主导性力量

1946年7月11日，杜鲁门总统签署了“行政程序法”。该法的本来目的是“尽可能地公开官僚的事务，促进多数市民参加政策制订过程”^[64]。然而，具有讽刺意味的是，这样一个以保障情报公开为目的的法律，由于其本身对情报公开所规定的种种限制，反而成为各级行政机构抵制情报公开的依据。该法所规定的情报公开的例外情况有:(1)基于公共利益的秘密;(2)仅涉及机构内部管理的情报;(3)有正当理由可以不予公开的情报。这三种可以不予公开的情报，在该法律中并未做出具体说明，而给行政机构留下了随意解释，并任意扩大不予公开情报范围的余地。加之，该法中规定，那些可以公开的情报，只向具有“正当理由并且具有直接利害关系的人提供”。这样，能够获得行政情报的人的范围又大大缩小了。^[65]

从1948年开始，美国新闻界就对政府官员日益增强的抑制公众信息的趋向深表忧虑。1950年，美国报纸主编人协会成立了信息自由委员会，向抑制新闻自由的非民主行径发起进攻。从此，美国报纸主编人协会和协会下属的信息自由委员会就成为推动知情权运动的主要组织。运动过程大致可分为三个阶段^[66]:

第一个阶段:唤醒公众认识。巴兹尔·L.沃尔特斯在就任第一届信息自由委员会主席之前就指出，美国政府对国内信息自由的控制使得美国新闻界在国内担负的责任与在国外担负的责任同样重要。^[67]就任信息自由委员会主席后，根据该委员会接收到的关于新闻采访受阻的大量投诉，他进一步认识到信息不自由对国家的危害:信息不能自由流动，不能自由地获取信息，就没有民众的自由权利，美国引以为豪的所谓民主、自治就面临严重的挑战。^[68]巴兹尔的呼吁不仅唤起人们对这一问题的重视，也激发了新闻界为争取“知情权”而斗争的责任感。在他的号召下，新闻界开始向压制信息自由的政策发起进攻。信息自由委员会开始接受为解决这一问题而提出的咨询，同时向新闻工作者们提供建议和帮助。

第二个阶段:明确目标，扩大影响。巴兹尔的继任者詹姆斯·S.波普对“知情权”运动的贡献是:明确了维护公众知情权要解决的具体问题，例如如何认定政府官员的行为是掩盖信息?怎样才能依法证实这些官员的做法是错误的?改革应从何处入手?如何将采访报道中新闻界与政府之间的冲突，凝合扩大为强有力的社会运动，等等。记者或媒体在采访报道中碰到的问题，单个看各有不同的情形和特点，但综合整体来看，就成了能否维护、确保新闻界采访权、报道权的原则问题。透过记者、媒体的个别遭遇来分析新闻界的整体境遇;将分别的、不同类型的个案归纳总结，上升到维护整个新闻界正当的采访权、报道权的高度，这就是信息自由委员会专心致志的工作，因为他们十分清楚，及时向公众传递真实全面准确的公共信息，是实现公众“知情权”的前提，为此新闻界的采访权和信息处理权就必须得到保障。正是由于这些卓有成效的工作，信息自由委员会成为具有全国影响的呼吁维护公众“知情权”的机构。

为使上述具体问题得到一个系统、完整的解决，1951年，报纸主编人协会委托克罗斯就美国各级政府(联邦、州、市镇)的信息政策和具体实施情况准备一份综合报告。通过全国范围的调查，1953年克罗斯以《人民的知情权:获取公共档案的法律途径和程序》为名出版了调查报告。克罗斯认为“公共事务是公众的事务”，“自由地获得公共档案和公共事务程序信息是他们的天赋权力。人民必须具有调查检查事关他们事务行为的权利。获取信息的方法必须是简便的。人民所享有的这些权利必须上升到用法律的形式加以维护”^[69]。在这里，克罗斯高瞻远瞩地提出了通过立法的形式，使“知情权”得到确认。至此，“知情权”由一个概念、宣传口号，发展到要求以法律形式加以确认的权利。克罗斯深知，以法律的形式确认“知情权”是一条漫长的路，他说“宪法第一修正案为此指明了道路，新闻界的任务是举起这一火炬”^[70]，再次强调了新闻界所担负的历史责任。

第三阶段:建立政治同盟，推动立法确认。在组织方面，除了报纸主编人协会外，美国还有几家报纸也成立了信息自由委员会或是类似的组织，对州政府和地方政府的保密行为进行了斗争。在新闻报道方面，新闻界整合力量，改变各自为政的分散局面，使“知情权”问题成为社会关注的焦点。在思想舆论准备方面，关于“知情权”和“信息自由”的论著不断涌现，主要的代表作有肯特·库珀的《知情权:一项对新闻压制和宣传恶行的阐释》、詹姆斯·拉赛尔·威金斯的《自由还是保密》。这些论著使“知情权”、“信息自由”的概念广为传播，形成一种社会思潮，越来越多的人认识到政府信息公开的必要性和紧迫性。在推动立法战略方面，第三任信息自由委员会主席威金斯与国会议员组成了重要的政治联盟。

在以新闻界为主导的持续压力和国会的推动下，1958年8月12日，艾森豪威尔总统签署了“内务条例”修正案，说明“内务条例”并没有被授予向公众保密信息的权力。这个修正案虽然只有19个字即“本节的规定不是授权对公众拒绝提供或者限制适用政府信息”^[71]，但却是美国国会通过的第一个专门有关信息自由的法案，美国知情权的法律确认走出了第一步。

(三)政府信息公开制度的确立及其完善

20世纪50年代美国的秘密主义极大地阻碍了美国行政情报的公开，新闻界、法学界、律师界、在野党以及其他民众广泛呼吁消除秘密主义，积极要求行政情报的公开。尤其是1954年3月1日美国政府在南太平洋进行核试验导致了严重的核污染，但记者的报道遭到了政府的强烈抵制。于是，媒体发起了各界广泛参与的“知情权”的大谈论。在此背景下，1955年，美国国会设立了以莫斯众议员为首的“关于政府情报的众议院特别委员会”，对美国的行政情报公开状况进行调查。经过11年的准备、争论、妥协，终于在1966年美国国会参众两院通过了《情报自由法》(Freedom of Information Act)，次年7月4日正式生效。

《情报自由法》一改美国传统上将政府文件视为行政机关的财产、行政机关有特权决定其公开还是不公开的旧观念，确立“政府文件具有公共财产的性质”^[72]。《情报自由法》解决了1946年《行政程序法》中存在的三大缺陷:第一，关于情报公开的申请人，《情报自由法》废除了1946年《行政程序法》中关于必须是“适当且有直接利害关系的人”的规定，而代之以“任何人(any person)”，即无论何人(不管是否是美国人、是否在美国居住)均有权向行政机构申请查阅、复制行政情报;第二，关于除外情况，废除了1946年《行政程序法》中含糊不清的关于情报公开适用除外(即不予公开)的事项的规定，而代之以含义清楚、定义相当狭窄的9种适用除外事项规定;第三，对于行政机构拒绝公开行政情报，该法明确规定申请人有权向联邦地方法院提起诉讼。^[73]总之，通过这一法律，“行政情报公开”成为了一般原则，而不是例外;“行政情报公开”成为最高目标。《情报自由法》所确立的这些原则“在美国历史上是一次革命，在世界行政的发展上也是一个重要的里程碑”^[74]。

虽然《情报自由法》正像上述所言，在保护公民取得政府信息方面获得了极大的进步，但由于当时的环境及人们的认识水平所限，仍存有很大的不足。不过，几年后由美国主流媒体引发的两件大事使公民的知情权保障有了实质性的突破，在一定程度上弥补了些许不足。

20世纪60年代中期，深陷越南战争的美国遭受重大损失，于是，引起人们对美国政府的战争决策正当性的极大怀疑，并提出严厉批评。《纽约时报》从1971年6月13日起连续刊登被美国国防部列为绝密文件的《美国的越南战争政策制定过程史》，对美国卷入该战争的始末进行了详细追述，并发表相关评论。美国政府以违反反间谍法为由，要求法院制止该报继续刊登。同年6月15日，纽约市联邦地方法院裁决该报暂时中止刊登有关报告和评论。这一事件在美国社会引起极大反响，新闻媒体和社会各界纷纷对法院的判决提出批评。15天后，美国最高法院最后判决:政府无法证明这种报道会给国家安全造成重大的、直接的损害，因此，宪法规定的言论和报道自由优先，判决美国政府败诉，《纽约时报》胜诉。1972年又暴露出尼克松总统在竞选中窃听竞选对手情况的“水门事件”，事件发生以后，行政当局以种种借口，向新闻界和公众封锁有关的情报。人们对行政当局的不信任达到了顶点。在这种情况下，1974年，美国国会上下两院通过了对1966年《情报自由法》的修正案。1974年10月17日，当时的福特总统以该修正案违背宪法，并且实施的可能性并不存在为由，否决了这一修正案。然而，美国众议院于1974年10月20日以371票对31票，美国参议院于1974年11月21日以65票对27票均超过法律所需要的2/3多数票，再次通过了这一法案。这样，该修正案自1975年2月19日起开始生效。^[75]

1974年的修正案，有两点重要的修正:第一，该法规定:联邦各行政机关，应将民众关于情报公开的申请情况及行政机关的处理情况，每年向国会提交一份详细的报告;第二，为彻底实现所有行政机关的行政情报向民众公开的目的，该法修正案对联邦“行政机关”(agency)的定义加以扩大。修改后的“情报自由法”明确规定:“行政机关”一词，指各个行政机关、军事机关、联邦政府所属各独立法人、受联邦政府规范制约的法人;就是说也包括了构成联邦政府行政机关的其他机关(比如总统府、各独立委员会等)^[76]，这样负有公开行政情报义务的行政机关的范围，就大大地扩大了。

该法后来经1976年、1986年、1996年修改，编入美国法典第552条。为了适应大量使用电子数据的情况，20世纪90年代克林顿政府上台后，于1995年制定削减公文法，并于1996年通过《电子情报自由法》，解决了因政府记录电子化带来的电子情报公开问题及对公众关于情报公开的申请答复迟缓的问题，是对《情报自由法》的补充和修改。

综上所述，自《情报自由法》制定以来，在多方民主人士和团体的推动下，尤其是新闻界的努力，经过多年的实践和完善，美国已在保障公民知情权方面形成了较为完备的法律体系和制度。但遗憾的是，2001年发生的“9·11”事件对美国的信息公开制度造成了消极影响，时任司法部长的阿司克罗夫特于2001年10月12日发布了实施《信息自由法》新的备忘录，将前任部长“可预见的危险”的标准改变成为“合理的法律根据”标准，即只要行政机关有合理的法律根据，就可以对九类例外信息予以保密处理。^[77]但是，根据上述大众传媒在美国政府信息公开制度确立及其完善过程中所发挥的不可替代的、非常重要的作用，我们可以预知，在未来推动各国信息公开制度进步与完善的历史性的责任必然还要由大众传媒来担当!

(四)大众传媒是落实政府信息公开制度的最关键因素

政府信息公开制度的落实情况，虽不能说是由大众传媒来决定，但是缺乏大众传媒的积极参与，政府信息公开的效果肯定非常有限。因为，若政府传播信息仅凭体制内的组织传播及其口耳相传的人际传播，信息传播的时效性、广度和深度、保真性都会受到质疑。况且，当今风靡各民主国家的政府新闻发言人制度，直接针对的对象就是大众传媒，换言之，大众传媒是政府新闻发言人与民众之间传递信息的最重要、最主要通道。所以，大众传媒之于政府信息公开制度就同物质基础之于上层建筑一样，在一定程度上是决定与被决定的关系。杰斐逊曾说过:“离开了对新闻自由的保护，就无其他自由的保障可言，没有监察官就没有政府，但是哪里有新闻出版自由，哪里就可以不需要监察官。”^[78]国内学者李良荣、张春华指出:“新闻本质上是民主的事情。知情权和表达权是人民民主的核心和基础，也是新闻媒体赖以生存的根基。大众传媒是公民表达权与知情权得以实现的重要载体，没有媒体的参与，公众的知情权、表达权，乃至参与权、监督权都无法落实，所谓的民主权利也就失去了保障。”^[79]

首先，政府利用大众传播媒介发布和分配重要信息，一方面向公众传递政府信息或公布政府决策以期得到公众参与和支持，另一方面也是在做宣传和引导舆论。例如，在德国大众传播媒介中，广播电视成为政府机构向公众提供信息的重要手段。联邦宪法法院曾先后于1961年、1971年和1981年作出过3个关于电视的裁决，都明确指出:无论是公共的还是私营的广播电视事业，都必须保障“形成自由、全面而真实的舆论”。联邦宪法法院于1981年6月16日公布的《关于电视的第三个裁决》中指出，法律“必须保障广播电视事业不能为个别社会集团所控制，保障各有关社会势力均拥有对节目总体的发言权，保障报道自由不受伤害”。联邦各州于1987年制定并于1991年8月又重新制定颁布的《联邦德国广播电视国家协议》，以及联邦宪法法院于1991年作出的关于电视的第6个裁决都明确规定，广播电视必须独立于政府，广播电视公司应拥有决定播出他们认为合适的任何节目的自由，政府的职能是提供一个保障广播电视言论的多元性的组合框架。在联邦各州的新闻法中，还要求行政权力当局履行提供信息的法定义务。在当今德国，新闻自由和广播电视自由及其言论的多元性要求，与信息自由结为一体，成为保障公民知情权的重要准则^[80]。瑞典法律赋予新闻媒体以充分的知情权和报道权，法律规定政府不准干预新闻报道。奥地利人民监察院每周召开一次新闻发布会，向全国新闻界通报情况，散发材料，利用新闻传媒揭露官员的腐败行为，推动政府改进工作。^[81]“在美国，记者不但通过参与政府举办的记者会获取政府信息，而且还可以根据《情报自由法》、《会议公开法》等法律查阅政府记录、旁听政府会议，从而扮演政府公开信息和公众知情的桥梁。”^[82]我国早已生效的《政府信息公开条例》(2008年5月1日实施)明确规定了政府信息公开的方式和程序:“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”由此可以看出，大众传媒作为政府报道与信息披露的最主要的通道第一次获得了法规的确认。

其次，大众传媒具有深入调查获得第一手材料和从事深度报道的能力。大众传媒在面对政府及其相关部门采取各种阻拦手段欲盖弥彰时，往往是愈挫愈勇，秉承“铁肩担道义，妙手著报道”的新闻专业主义理想，排除万难，有时还要冒着生命危险，搜集、采访到被掩盖、被粉饰的信息，并及时全面地向全社会披露。人民群众获取被报道、披露的信息后，依据法律、法规、道德、习惯等价值标准，做出自己的评价。各种评价信息汇集到一起就会形成无比强大的舆论。舆论是人们对社会生活本身诸多方面的综合性看法，它体现了公众的意志，反映了人心的向背，因而可以对被评价对象的言行产生诱导和规范的作用。英国著名学者边沁曾经对公众舆论在政治生活中的作用做过精辟论述。他认为:公共权力的行使容易受到诱惑，公共舆论的监控作用是必不可少的。由全体公众构成的法庭是不会受到腐蚀的，与其他的法庭相比更加开明、更加权威、更加重要、更能够凝聚民族的智慧和体现社会正义。它决定着公民的命运，所做出的处罚任何人无法逃避。^[83]所以，大众传媒在主动去挖掘政府及其相关组织本想隐藏的信息方面具有强大的“舆论”后盾支撑，所披露出来的一个个震撼全社会的新闻事件及其政府的妥善处理(参见在后面的“工具性价值:防止腐败”部分列举了一些近几年所发生的典型新闻事件)，都显示出了在推动我国民主法治进程方面所具有的不可替代的、效果明显的强大能力。

再次，我国《政府信息公开条例》的真正落实离不开大众传媒。美国立宪先驱麦迪逊曾说:“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧，或者两者兼而有之。”公开信息的传递通道依赖什么?毫无疑问，大众传媒责无旁贷。因此，在政府信息公开的实践中尊重媒体、信赖媒体、利用媒体而不是一味简单指责或者压制媒体至关重要。一言以蔽之:信息公开要先开传媒通道。这实际上也是我国《政府信息公开条例》第15条采取“便于公众知晓的方式公开”规定的应有之义。

二、政府公开信息对大众传媒的作用

(一)制度层面:政府信息公开制度是新闻立法的一部分

由于关涉意识形态密切，所以国内任何一个其他领域都没有像新闻业立法这么难。新闻立法的呼声最早出现刚刚拨乱反正、改革开放的1980年，1980年全国五届人大会议、五届政协会议期，就有代表和委员提交新闻立法的提案。随后，中国社会科学院新闻法研究室的《中华人民共和国新闻法(试拟稿)》于1985年拟出;上海的新闻法起草小组于1986年11月拿出《上海市关于新闻工作的若干规定》(征求意见稿);新闻出版署于1989年将《中华人民共和国新闻法》(送审稿)送到国务院请求审查。至此，作为20世纪80年代中国新闻立法活动高潮的结晶，著名的三个新闻法草案面世。1989年2月，国家新闻出版署署长杜导正宣布:新闻法草案将于年底提交全国人大常委会讨论审议。然而，1989年“政治风波”之后，新闻立法工作就完全停滞。不过，人大代表关于新闻立法的呼声，到今天为止，从未间断。

有很多人在论证中国应当有新闻法的时候，提到大陆法系国家有成文的新闻法，法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》。但是，应当明确的是这些法律是以限制新闻自由为主的法律。或者说是通过界定新闻自由权与国家权力、新闻自由权与其他公民权利、新闻媒体经营者权利与新闻记者个人权利的界限来保障合理限度之内的新闻自由。基于此，得出“正因为新闻立法的调整对象广泛，不是一定要有一部叫做‘新闻法’的法律才是新闻立法的唯一做法，通过分散在各种法规和法条中进行新闻立法的方法，可以回避意识形态问题的争论，从而规避政治风险”^[84]。

虽然新闻立法会给传媒带来“条条框框”，但立法后传媒毕竟可以在有序、保障的氛围下运转，而不像现在，侵害新闻自由的事件屡屡发生却得不到应有的惩罚。因此，我们始终认为中国要走向法治社会，新闻立法肯定必不可少。不过，对于上述结论我们倒是比较赞同。因为，由于新闻业涉及的领域实在是太广泛了，若仅靠一部新闻法就想毕其功于一役是很不现实的。所以，广义上的新闻法要涉及法律体系中几乎所有门类，如宪法、民法、刑法、行政法、经济法及《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等各项法律。正基于此，有学者指出，在实行制定法或成文法的大陆法系国家，新闻法主要表现为各种法律文件，而在英美法系国家，习惯、判例等在新闻法中有重要地位。这些法律文件可以粗略地分为三大类:1)宪法和专门的新闻(大众传播)法;2)信息自由法;3)诽谤法和隐私法。^[85]但也有学者对上述分类不满意，指出广义的新闻法(大众传播法)包括的实质内容应当包括:1)宪法中的保障新闻自由条款;2)国家安全法与刑法中的危害国家安全罪条款;3)各种新闻出版、广播电视行政管理法;4)信息自由法、保守国家秘密法;5)诽谤与隐私法。^[86]

对此我们不难看出，不管上述分类哪个更完善，广义上新闻立法无不包括“信息自由法”。其实，从渊源来说，历史最为悠久的新闻法——瑞典1766年的《新闻自由法》，至今还作为世界上第一部信息自由法而独享盛誉。这种信息自由法与新闻法相伴而生的肇始及其发展，说明了也奠定了信息自由法是作为新闻立法的一部分而存在的事实。^[87]例如，德国、西班牙等宪法性文件都一并确认了新闻自由和“媒体不受阻碍和歧视地获得信息的权利”。尤其在德国，主要是通过全国新闻立法和地方有关新闻立法来规范政府信息的公开。在德国联邦和州的新闻传播法都规定国家和政府一切从业人员有义务向新闻记者等媒体代表提供有关信息。柏林《新闻法》第4条规定:“当新闻界能够表明自己是在履行公共职责的时候，官方有义务向新闻界的代表提供信息。”除非:(1)涉及按保密条例规定必须保密的事务;(2)有关信息公布或者过早公布会损害或危及公众利益的事项;(3)因信息传播使合法机构的正当活动受到妨碍、延误或危害;(4)触及应该受到保护的个人利益。基于此，国家和政府有关机构一般情况下不得禁止和阻挠其从业人员向新闻媒介提供信息。一些世界性或者地区性的国际条约也采取这种规范方式，如联合国大会通过的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》都在同一个条文中一并规定，“人人有权享有主张和发表意见的自由”以及“寻求、接受和传递消息和思想的自由”。

当然，我们还可以从西方学者的理论分析中获得这种认识。有西方学者认为，新闻法要解决五个问题:第一，从哪里争取自由，如何保障新闻不受国家权力和社会势力的干涉。第二，为谁的自由，即为媒体自身还是受众。第三，新闻自由是给媒体经营者还是记者个人。第四，多大程度的自由，即新闻自由与其他权利发生冲突时如何调整不同利益。第五，以何种方式保护新闻自由。如新闻自由是一种制度性权力还是普通的公民权利。^[88]马萨诸塞大学的媒体与社会中心的主任埃伦·休姆从另一个角度进行了概括，认为自由媒体在民主政体中发挥四个重要作用。第一，自由媒体对当权者发挥监督作用，要他们向人民负责(向政府问责)。第二，自由媒体将需要得到关注的问题公布于众(公布问题)。第三，自由媒体使公民知情，进而让他们能够作出政治抉择(教育引导民众)。第四，自由媒体增进人与人之间的联系，给公民社会带来凝聚力(联系民众)。^[89]从上述新闻法要解决的第一个问题和媒体发挥的前三个作用来看，新闻立法重点要处理的是政府与新闻自由的关系，即政府权力与新闻监督的关系。而新闻监督的本质意义在于人民监督，所以大众传媒必须向民众提供足够的资讯，提供并促进公正讨论的机会，促使舆论的生成，对政府构成强大的监督压力，使其远离腐败。但是，大众传媒如何才能获得满足大众需求的足够的资讯呢?为政府设定公开信息义务，为大众传媒获得政府信息提供权利保障的立法遵循国际惯例就是《信息自由法》或者《政府信息公开法》。如美国、法国、日本等主要西方国家基本完成了信息自由的立法。其中美国的《信息自由法》修正案于1975年生效后，援引该法要求联邦政府部门提供情报服务的人数不断增加。据统计，到当年8月，司法部平均每月收到2000起信息索取、查询的申请，其中1/4来自大众传播媒介。^[90]澳大利亚的《信息自由法》通过以后，对于非隐私信息的申请方面，来自媒体的信息索取、查询申请虽然不是最多的，但是也达到了20%的比例。^[91]由此可见政府信息公开对于媒体采访权实现的意义。

(二)价值层面:政府信息公开能够保障采访权实现与媒体舆论监督权的实现

价值本质不在于真实的事实性，而是它们的有效性。这种有效性表现在:首先，价值附着在对象之上，并且由于价值的附着对象变成有价值的;其次，价值与行动主体相联系，并且由于这种联系，主体的行动变成评价即价值判断。^[92]因此，从价值层面来看，政府承担公开信息责任所从事的公开信息的行为对大众传媒的新闻自由实现具有极大的作用，而这种作用就是“有效性”。

1.政府信息公开能够保障采访权实现

2006年4月，上海《解放日报》记者马骋为了对某一新闻事件进行深入采访，向上海市城市规划管理局传真了采访提纲，该局没有予以答复。随后，他又以挂号信的形式向该局寄送了书面采访提纲，再次遭到拒绝。无奈之下，马骋向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，要求法院判决上海市城市规划管理局按照《上海市政府信息公开规定》，向其提供由自己申请应当公开的政府信息。上海市黄浦区法院于6月1日正式受理此案。一周后，马骋突然以“放弃对被申请人的采访申请”为由，撤回了诉状。^[93]作为国内首例新闻记者起诉政府部门信息不公开的案件，引起了社会各界的广泛关注，所产生的积极意义是显而易见的。^[94]但由于原告的撤诉而使该案没能促成保护记者采访权、促进政府信息公开的有标杆意义的司法范本的出笼。

从政府角度来看，政府信息公开是对社会各主体的平等公开，换言之，政府信息公开的权利主体基本上是没有限制的。应当说，一切机关、团体、组织和公民个人，即“任何人”都有权请求负有公开义务的主体(政府机关)履行其公开义务。^[95]由此可知，政府信息公开权利主体并不排除作为现代社会最重要的信息传播中介的媒体。从大众传媒角度来看，采访权本身就是一种知情权，在很多情况下是一种消极权利，国家、社会和他人只是承担不予任意妨碍、干涉、阻挠记者正常采访的义务，普通公民并没有必须承担接受记者采访的法定义务，有权拒绝;当采访政府所掌握的政务公共信息时，采访权就成为一种积极权利。政府机构作为采访权的特殊义务主体，有责任向记者提供除国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律保护之外的各种信息，无权拒绝记者正当的采访要求。这一论断的法理依据在于:政府受民众委托、经民众选举而产生，是服务民众的公共机构;政府机构所生产、掌握的信息绝大多数属于公共信息而非私人信息，与公众利益密切相关，应该让公众知悉和使用;政府机构生产、掌握的信息成本来自税收，政府信息本质上是一种“公共财产”和“公共资源”，其所有权人为社会公众，政府机构有责任、义务向公众开放信息;政府机构是公民知情权的义务主体，而公民的知情权主要依靠记者的采访权来实现，因此政府机构负有向记者提供信息的特定义务。^[96]因此可以说，正因为政府信息公开的制度构建，才使采访权在法律上找到了最直接依据，为采访权“应然权利”属性转化为“实然权利”提供了司法可能。

另外，信息公开对媒体来说还有着特别的意义。因为对媒体而言，信息不公开，就意味着无法表达;“假如没有什么可以表达的，那么宪法所确认的言论和表达自由将失去意义。”^[97]国际交流问题研究委员会也认为，“新闻人员有要求不受妨碍地搜集消息情报并安全、有效地予以传送的权利”;虽然“人人都应享有搜集和传播消息情报的权利以及发表意见的权利，但是新闻人员需要行使这些权利作为他们有效地进行工作的基本条件”^[98]。因此，接近政府信息、要求政府信息公开的权利并非针对媒体而设计，而是媒体权利的应有之义。媒体的采访权行使已内含了接近信息和信息公开的要求。同时，我们还必须正视“据有关方面统计，我国约80%的社会信息资源掌握在政府部门手中”这个现实，作为天生就是传递信息的大众传媒，若在政府信息公开的前提下，会获得怎样的蓬勃发展，实现公民知情权会是怎样的高效，这些都是不言而喻的。

2.媒体舆论监督权的实现有赖于政府的信息公开

正如本书第二章所做的分析，舆论监督是指公民利用大众传媒对国家机关及其工作人员所从事的职权行为和能够对他们公正行使职权产生影响的社会行为进行揭露、批评和提出建议的行为。它是公民依法管理国家事务的民主权利的体现，是人民参政议政的一种形式，是现代宪政制度的一个组成部分，是现代政治文明建设须臾不可缺少的。

基于舆论监督的含义，我们可推知舆论监督权应包含以下意思:公民有权利用大众传媒披露与公共利益相关的事务并对政府、社会公共事务及社会现象进行批评和建议。舆论监督权最主要的指向就是国家权力机关，包括依法行政、日常工作和运行信息，其是由公民的言论自由、批评建议权延伸出的具有独立价值的权利，是宪政制度所保障的一项制度性权利。

不过，如果政府机关不公开信息，或者法律不明确界定其信息的披露或豁免范围，或者政府机关在披露什么、披露多少信息方面并没完全依照法律规定操作，那么，大众传媒的舆论监督权也就无法得到落实或者无法得到全面落实。因为，一方面，作为最主要的信息生产者和持有者，政府掌握了全社会80%以上的信息资源，理应通过大众传媒的信息公开促进信息资源更快更好地开发利用;另一方面，本质上舆论监督权的实施也要求作为被监督者的政府部门的信息透明化，大众传媒只有在搜集到信息的基础上才可以进行分析论证最终形成信息产品并借此达到监督政府部门的目的。在封闭的环境下，或者在采集、接近信息时，频频遭政府机关自由裁量的拒绝的前提下，媒体就无法了解相关的国家事务和社会公共事务，相对应也就不可能进行表达或者即使是表达也是无的放矢，切中不了要害而显得毫无价值。因此，可以这么说，政府信息公开就是舆论监督权实现的前提，是大众传媒形成思想、观点和意见的关键条件。不承认政府具有信息公开的法定义务，或者不允许大众传媒利用政府机关掌握的信息，就无法发挥或者无法充分发挥媒体传播中介、舆论监督的功能。

全国人大常委会2007年8月30日通过了《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年11月1日施行)。这部专门法律删除了2006年草案中对媒体报道的限制性规定，即:“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，将由所在地履行统一领导职责的人民政府处以5万元以上10万元以下罚款。”“突发事件的相关信息由该地人民政府统一发布，新闻媒体的相关报道也归其统一管理。”这一删除行为表明，最大程度地发挥大众传媒的传播信息功能，确保信息发布畅通、透明的宗旨已在法律上得到了充分确立。

(三)实践层面:政府信息公开制度的贯彻执行对新闻媒体的实践会产生极大的促进作用

政府信息公开制度的贯彻执行对新闻媒体的实践会产生很大的促进作用，为了说明这种作用，我们选择已生效的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)为例来加以分析。

首先，确定了媒体的权利与政府的义务。

《条例》第一条指出:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”这说明该条例把保障包括大众传媒在内的所有行政相对人依法获得政府信息作为首要的立法目的，体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神，完全实现了信息公开由政府机关的自愿的、非义务性配合转化为法定必须履行的义务。更为直接的是，《条例》不但在第六条规定了“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，在第四条^[99]要求相关政府及其部门指定专门机构负责政府信息公开的事宜，而且首次在行政法规层级的法律文件中确定了公民、法人或者其他组织的信息请求权。尽管该条例并没有明确规定各级政府组织必须承担接受大众传媒采访的义务，但是大众传媒作为“法人”中的一员，理应享有第13条规定^[100]的权利，要求政府部门配合采访，政府部门也应承担提供相应信息的义务。

其次，媒体获取政府信息的方式和程序的规范化。

为了便于包括媒体在内的信息索取者获取政府信息，同时也为了防止行政机关寻找借口拒绝信息公开，《条例》对政府信息公开的方式和程序作了规范性的要求。第一，在方式方面，该条例第十五条规定:行政机关应当将需要主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。对于该条款的解读，我们不能将认识止于政府部门可以选择报刊、广播、电视等大众传媒作为公开传播信息的通道，我们还应从大众传媒作为信息公开的法定途径这个层面，反向引申出大众传媒必然具有从政府部门获得信息的权利。第二，在程序方面，该条例第二十条明确指出:公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。如此一来，大众传媒想要通过采访政府部门取得“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的信息，也必须填写书面申请。当然，对于大众传媒来说，一般情况下并不存在填写书面申请困难的情况，所以不可以采用口头形式提出。而针对传媒申请，该《条例》第二十一条设立了信息持有人的答复机制，即对信息公开的申请人，无论信息公开、提供与否，必须要分别情况进行答复:如为应当公开的信息，告知其获取该政府信息的方式和途径;如属不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由;如依法不属本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式等。第三，对于两种特殊情况，该条例分别作出了规定:其一，对于申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，第二十二条指出，若能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容，即遵循分割原则;其二，对于申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，第二十三条指出，应当书面征求第三方的意见，若第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。另外，对于行政机关答复的时效，该条例第二十四条也进行了约束:“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”

上述这些规定，一方面奠定了政府由管理角色到服务角色转型的基础;另一个方面也为媒体索取、查阅有关政府信息提供了可遵循的规范化的程序，并在此基础上更好地实现舆论监督和公民的知情权。

再次，为媒体开展舆论监督指明了方向正如前述，政府信息公开制度的确立，使得舆论监督能够师出有名、有法可依，便于从源头上遏制和预防腐败。各级政府组织依法行政的过程公开透明，并不代表能够完全杜绝政府官员的徇私舞弊、贪赃枉法、假公济私等违法乱纪行为，但是大众传媒的有效介入无疑会大大降低腐败发生的几率。对此不再赘述。

《条例》第九条^[101]以非常宽泛的用语概括了政府承担主动公开的信息范围，极大地保障了公民知情权的实现。同时，该条例又通过第十、十一、十二条的重点列举，将人们最关心、行政人员最容易违法乱纪的领域指出来，包括重大建设项目的批准和实施情况，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况等，使公民的合法权益获得最大的保障。尤其是，《条例》第十一条中列举的政府信息公开重点，有针对性地划出了最容易被做手脚、颇受民众非议的项目:“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(一)城乡建设和管理的重大事项;(二)社会公益事业建设情况;(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;(四)抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”

该条例之所以在通过概括的方式规定政府信息公开范围后还要通过分别列举的形式将重点区域以法规的方式规定，是因为立法者与民众都有一个共识:这些都是腐败的重灾区域，也是现实生活中一些政府官员利用权力谋取私利的要害所在。因此，对这些领域的信息强制公开，实际上是为了杜绝某些不法行政人员的违法可能，至少是增加了其操作难度。对于担负舆论监督职责的大众传媒来讲，该条例对信息公开范围的确定无疑是为大众传媒下一阶段集中报道或曝光的重点选定了范围、指明了方向。

最后，媒体信息索取、查询受阻后的救济司法化

“权利依赖于救济(Rights depends upon remedies)。”^[102]“一项不能被主张、被要求、或请求享有行使的权利，不仅是‘有缺陷的’，而且是一个空洞的规定。”^[103]救济是防止对权利的侵害，以及当权利受到侵害时矫正和补救受到的侵害的手段。^[104]这些片言碎语都在说明一个耳熟能详的古老法律格言:有权利必有救济。换言之，想使法律所确定的权利成为现实的、可靠的权利，必须以有效的救济手段尤其是诉讼方式作为有关主体的权利救济的依托，即一旦主体依法享有的权利受到侵害，该权利主体可以通过有效的救济途径特别是通过向法院提起诉讼的方式获得救济，否则法律所规定的权利只能成为文明社会中的一个美丽的装饰。政府信息公开制度中也存在同样问题，正因为知情权的存在，公开信息就成为政府部门的一项责任和义务，对于政府部门不依法履行自己的信息公开义务，法律上应该有救济途径来对公民的获取信息的权利加以保护。否则，就会出现无论获得政府信息的权利设计得如何严密，在很大程度上这个权利只是一个立法者许给公民的空头支票。因而救济原则是政府信息公开法律制度的基本原则之一。

纵观世界各国信息立法和司法实践，大多数国家在信息公开的执行上都设置了救济手段，以修正行政机关的不公开、怠于公开和不正确公开信息的行为。我国也不例外，我国《条例》第三十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”第二款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。据此我们以为，该条款比较系统地规定了包括媒体在内的信息权利主体在信息索取、查询受阻后的救济途径，即申诉、申请行政复议和提起行政诉讼。如此一来，对于大众传媒而言，如果认为政府部门在执行信息公开上有不作为时，或者在执行信息公开行政行为时不当阻碍了正常的采访权时，可以通过向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，也可采取行政复议或者提起行政诉讼等多种途径来维护采访的权利。需要强调的是，在大众传媒自认为合法权利受到侵害后，是提起行政复议还是提起行政诉讼，完全由媒体自己来决定，可以直接提起行政诉讼，也可以在提起行政复议后不服复议决定再提起行政诉讼，但是不可同时提起行政复议和行政诉讼。对法院判决不服可以上诉，但不可再提起行政复议。如此看来，该条例对救济途径的具体设置使媒体接近政府信息的有了切实的保障，强化了媒体对行政机关的监督，在一定程度上也强化了媒体舆论监督权。

三、大众传媒法治化与政府信息公开制度共同的价值追求

(一)终极追求:实现公民的权利

一般而言，任何一部出台的法律，都会不同程度地受到立法价值的影响。不同的立法价值，不仅影响到对特定立法之必要性的认识，而且对特定立法的宗旨及其终极关怀都将产生非常重要的影响。

大众传媒法治化的本质意义在于真正实现新闻自由，而新闻自由的最终目的就是实现公民的知情权。可能有人会说，新闻自由的实现并不是为了保护公民的知情权而是为了保护公民的表达权。其实，对于这个问题的认识就跟“先有鸡还是先有蛋”一样，不是很容易能够厘清这两者间的关系，比如有人认为知情权实现不了，表达权就不可能真正实现，即一个人对某事务不了解的情况下不可能说出什么有价值的话来;也有人认为表达权实现不了，知情权就不可能实现，即不让人，尤其是有思想的人，自由地说话，人民大众就不可能获得新思想、新观点。但是，我们以为，从传播规律来看，大众传媒业之所以产生目前如此蓬勃发展的势头，就是因为适应并满足了广大民众获取信息的迫切需要;从人类史发展来看，历代专制王朝对媒介传播信息严酷控制的真正的用意在于，通过钳制人们的口和笔来达到信息流动的断裂，最终实现愚民政策;从大众传媒的社会功能来看，之所以能够产生各种各样的社会功能的前提就是民众通过大众传媒获得了各种各样的信息，不同内容的信息对于不同接受者就会产生不同的反应，呈现出来的行为被归纳后就是不同的社会功能。由此，我们可以说，大众传媒法治化下的采访和报道自由，最终目的并不是为了实现表达权，而是通过保护表达权将终极关怀落在公民知情权的实现。当然，至于公民在获得充分的信息后，利用这些信息去提高自己的学术素养或处事能力，还是去经商、工作，还是娱乐自己的身心或陶冶自己的情操，还是去参政议政或揭发腐败等等，法律对此就不会再做详细调整。

通过考察世界各国信息公开制度的立法情况，我们可以发现，很多国家立法机关制定信息公开法都是基于人们获知政府信息的需要，直接或间接地强调“以保障公民知情权”为立法目的。换言之，很多国家以自由为政府信息公开的立法价值，以最大限度地保障与实现公民的自由和权利免受不必要的侵害和威胁，在立法必要性认识上，以公民自由为最高利益。因为，“信息公开法律制度的建立，是公民知政、参政、议政和督政权落实的前提和保障。在整个信息公开制度中，只有在知政权、参政权保障的基础上才有督政权保障;只有保障了督政权，知政权、参政权保障才能是有效的;只有知政权、参政权和督政权都得到保障，信息公开才是完整的，也才能真正体现民主政治、法治行政的本质和价值”^[105]。

韩国《信息公开法》第一条明确规定:“本法目的，在于规定拥有、管理信息的公共机关的公开义务以及国民要求公开信息的有关事项，以保障国民的知情权，保障国民参与国家事务的权利和国家政策执行的透明性。”南非《信息公开促进法》序言明确了两个“立法目的”:“1.通过行使获取信息的权利，在公共和私立机构中培养一种透明的和负责任的文化氛围;2.积极推进社会进步，使南非人民能够有效地获取信息，以帮助他们更充分地行使和保障自身权利。”

美国《信息自由法》虽然没有明确立法目的，但我们可以从该法实施前的有关声明中探知其内涵，约翰逊总统在签署该法时发表的声明中含有以下内容:“今天我所签署的……这个法律发源于我们所信仰的一个重要原则:在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益。我们怀着这样一个深刻的自豪感而签署了这样一个法律。美国是一个公开的社会，在这个社会里，人民知道的权利受到重视和保护。”^[106]美国司法部部长克拉克则在美国《信息自由法》即将实施时发表的声明中提出:“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何比秘密更能损害民主，如果公众不了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务，只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢……当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”^[107]从美国总统和司法部部长的声明可以看出，《信息自由法》的立法目的是保障民主政治，保障人民“知道的权利”。

尽管大多数国家的信息公开法都明确以保障公民的知情权为立法目的，但由于不同的文化、经济和社会背景也有少数国家因为对“知情权”的权利属性认识比较模糊，在具体立法中采取比较拘谨的态度，并不将知情权保障作为首要目的。如，日本的《行政机关拥有信息公开法》第一条规定:“本法的目的是，根据国民主权理论，就行政文书开示的请求权^[108]作出规定，依此规定谋求行政机关保有的信息更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”该条文没有将“知的权利”写入。对此，《信息公开法纲要案的思考》的解释是:该法以国民主权理念为基础，以公示和请求权为核心，而“知的权利”用在法律条文中是否适当，作为法律问题有必要另外讨论;“知的权利”基本上是抽象的权利，有待于以法律规定为具体的权利，“知的权利”用在信息公开法中会引起各种理解，不适宜写入条文。^[109]可见，日本政府对“知的权利”，是作为抽象的理论问题对待的，在具体立法中采取了比较拘谨的态度。

但是不管怎样，没有政府信息公开，就不会有政府和公众的真正沟通，也就不会存在政府与公众之间的真正信任。如果仅仅规定政府信息公开的义务，而不直接赋予公众要求行政机关提供信息服务的知情权，即使公众能够通过行政机关的尽职尽责满足信息要求，法律所直接保护的也只是公众的信息利益而非信息权利，一旦信息要求不能得到满足，公众也无法以政府侵权为由提起权利请求诉讼。所以，政府信息公开不仅仅是一种办事或管理制度、办事工具，如可以提高行政效率、维护政府形象等，而且还是、也必须是一种知情权的保障机制，即公民除了可以主动向政府申请获得相关政府信息外，政府如果出现侵犯公民知情权的情况，公民还可以申请行政复议或者提起行政诉讼。当然，也只有以公众知情权为基础，政府信息公开制度才会具有广泛的社会学、经济学、法学基础，闪烁着现代法制文明的光芒，并保持旺盛的生命力。

(二)工具性价值:防止腐败

一般认为，现代社会对国家权威性构成最严重挑战的，当属腐败现象的存在和蔓延。因为腐败会损害政府的形象和声誉，使人民对政府失去信心，使执政党失去民众的支持。对于腐败的成因，Vito Tanzi认为:1)管制和授权……不透明的管制，导致市民与政府官僚主义之间打交道要付出过多的交易成本和时间;2)税收……包括管理程序缺乏透明度……其同时认为，腐败的间接原因是……规章、法律和管理过程缺乏透明度，内容含糊不清，相关文件不能向公众公开，公共建设项目缺乏公开竞争。世界银行报告(1997)认为，腐败的大部分活动基本上是各类交易活动，这些交易不是公开交易而是私下交易。Sachs，Woo和Yang认为，在中国对制度进行安排的政府官员同时也是规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者。游戏规则的特征是不透明、不公正、不稳定，造成制度化的国家机会主义和猖獗的腐败。^[110]由此可知，秘密性是腐败最主要的成因。“公共事务缺乏透明度，为腐败提供了极佳的机会，使腐败行为秘而不宣。无法揭露真正的腐败，同时也使腐败被泛化。”不公开可以玩权术，不公开可以徇私舞弊，不公开可以将权力演变为资本，进行权钱交易，是通向腐败的黑通道。

列宁早就对政治活动的神秘、保密与政府腐败的关系进行过精辟的论述，他指出，官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源;只有在实现了真正的公民参政，实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”^[111]韦伯也认为:“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。”^[112]

因此，基于“阳光是最好的防腐剂”的理念，公开公共事务，确保权力在阳光下运行就成为从根本上治理腐败的唯一选择。政府信息公开的法治化能够规范行政行为，最大限度地防止腐败;大众传媒的法治化能够保障舆论监督行为，最大限度地揭发腐败。

首先，政府信息公开制度完善了权力制衡机制。政府信息公开制度要求政府各部门将其职能、办事程序、办事结果等行政内容公布于众，将权力运行的界限告诉民众，从而减少行政越权行为。同时，政府信息公开制度要求行政机关公开“自由裁量权”的资讯，细化“自由裁量权”，从而减少权力运行的随意性。在这方面，上海市的一些做法为我们提供了成功的经验。例如，2004年上海市工商局在梳理涉及工商处罚权的法规条例时，将1270条拥有行政自由裁量权的条款化解成3900条细则，使工商执法人员在一根根明晰的准线上执法。^[113]从而保证了行政权力运行的公开透明，减少了腐败行为的发生。国外以政府信息公开促进廉政建设的例子很多。近二十年来，日本地方政府颁布了400多条有关政府信息公开的法令。信息公开的请求者揭露了某地方政府的六位官员曾经用纳税人的钱大肆吃喝，一次性喝光三十多瓶啤酒、三十多瓶日本米酒的丑闻;出于公众和社会各界的压力，日本的地方政府将食品和饮料预算削减一半以上;仅1995年到1997年，就节省开支10亿美元。^[114]

其次，利用大众传媒监督政府，也是实现公民的知情权的重要方面。德国媒体专家赫尔曼·迈恩指出:“如果说在议会制政府中设置的其他组织不能或不能充分地履行批评和监督的职能，那么大众传播媒介的批评与监督便具有重要意义;如果没有报刊、广播电台和电视台发现弊端，并通过报道引起议会的质询和派出调查委员会，民主社会就会处于屈服于腐败或官僚主义专横的危险之中。”^[115]梁启超也曾指出:“舆论操之，舆论无形，而发挥代表者，莫若报馆，虽谓报馆为人道之总监督可以也。”^[116]虽然梁氏未免夸大了新闻监督的作用，因为除了新闻监督还有更有效的司法监督，显然新闻监督称不上总监督，但是我们并不能否认新闻舆论监督所具有的不可替代的、影响深远的作用。美国的卡特教授曾经列举了美国实施《信息自由法》之后新闻记者依法揭露的政府权力滥用的几个著名事件:①揭露有关核弹试验以及给犹他州的居民带来辐射危险的信息;②联邦调查局和中央情报局在20世纪60年代和70年代的过度作为(如对美国人民的非法监视);③舰队司令们在他们的驱逐舰上享用着价值1.7万美元的沙发和4.1万美元的地毯;^[117]五角大楼允许武器承包商向司法部索取因游说国会为他们的武器系统拨款而支付的费用，等等。④在国内，近些年我国新闻媒体掀起了此前少有的舆论监督浪潮，如2007年的“重庆钉子户”、“厦门PX项目”、“无锡太湖蓝藻”、“山西黑奴工”、“陕西华南虎”; 2008年的“温州赴美考察团”、“南京天价烟房产局长事件”、“张家港官太太团出国事件”、“贫困县县委书记戴52万元名表事件”、“云南躲猫猫事件”、“瓮安事件”、“林嘉祥事件”;2009年的“灵宝事件”、“七十码事件”、“邓玉娇案”，等等。

总之，不管是政府信息公开还是舆论监督，它们的诉求都在于实现人民的知情权。因为，只有发挥人民的监督作用、健全权力监督机制，才能从根本上解决腐败问题。正如毛泽东所指出的:“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[118]