论新闻舆论监督与行政公权力的正确行使

论新闻舆论监督与行政公权力的正确行使

王静，女，汉族，1983年生。2006年毕业于北京第二外国语学院市场营销专业，毕业后一直在北京科学技术出版社从事图书发行工作。现于中国人民大学新闻学院攻读新闻学专业在职硕士研究生。

摘　要：党的十七大指出，舆论监督是对党政、司法等权力进行有效监督的方式。新闻舆论又是社会舆论的发起者和表现者，它表达了民意，体现了社会民主，是建设和谐社会的重要手段。舆论越开放，监督程度越高，越能体现社会的政治文明。然而当下一些政府官员和国家权力部门却利用其手中人民赋予的神圣权力，拒绝和抵制新闻舆论的监督，对记者的人身自由和生命安全产生巨大威胁。本文从新闻舆论监督的意义和公权力的特征入手，对两者在实际行使过程中存在的问题作一阐释，进而提出正确行使舆论监督和公权力的建议。

关键词：新闻舆论监督　公权力　行使

一、新闻舆论监督的意义

新闻舆论是社会舆论的表现者，组织者，引导者。它既是国家利益的捍卫者，也是传递民生民意的使者。这种“上情下达，下情上传”的中介特质，赋予了它引导和监督的双重职能。新闻舆论监督制度是我国现行监督体系中的一种特殊监督形式。指公民享有依法运用新闻传媒充分发表意见、建议和呼声，表达自己意志的权利和自由；享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。我国的新闻舆论监督实质上是人民的监督，是党和人民群众通过新闻舆论对各级党政机关的工作及其他工作人员以及对社会事务实行监督。它是发展社会主义民主政治、国家健全发展、社会文明进步的重要标志。从广义上说，它可以包括对党务、政务的公开，对国家机关各级公务人员施政活动的监督，以及对坏人坏事，特别是各种腐败现象、腐败行为、腐败分子的揭露和批评。

在现代社会，大众传播是舆论形成的重要途径，居于舆论先导地位的新闻舆论，对于社会舆论既是新闻传媒的一种导向，又是受众心声的一种回应。因而舆论监督是保障公民基本权利的重要途径。它为人民搭建知情权的信息平台，打开监督权的透明渠道，打通申诉权的传递路径。具体而言，它的意义在于：第一，新闻舆论能有效揭露和减少由市场经济引发的利益导向下所产生的贪污、受贿和以权谋私、徇私枉法等腐败现象。第二，舆论监督在我国现行政治体制下，是我们对付权力腐败的主要办法。第三，新闻舆论自由度的提高能有效推动社会主义精神文明建设，构建和谐社会。

同时新闻媒介的运作特点，使它适宜于担当监督重任。第一，新闻媒介运作的及时性。传媒抓到“蛛丝马迹”，就可以及时爆出，深入探测。日本的很多贪污、受贿案就是由传媒发现线索及时报道而暴露出来的。第二，新闻媒介监督的公开性。这常使搞腐败者来不及遮掩，就被暴露于天下，引起全社会的注意，使得知情人可能更有勇气地向新闻媒介和司法机关披露内情，提供证据，也使得腐败者的幕后疏通打点活动容易被阻断。

二、行政公权力的特征

公权力就是通过世界、国家、企业、家庭等各层级组织体所制定的国际法、宪法、法律法规政策、规章制度和公共道德等进行规范和界定，并由国家、政府、企业、家庭等各层级组织体为其各层级组织成员进行“组织管理、规划计划、调节调控、监督约束”的合情合理合法行使的职能和权力。

公权力作为一种能动力量，它只是担当一定公共职务的人，在作出会影响同一社会制度内其他人的行为的决定时，所具有的能力或者潜力。它有如下几个方面的特征：首先，权力是一种能动的支配的力量；其次，权力是一种公职行为（即公权力并不具有私属性）；第三，权力具有双重性，即权力既有其组织性、建设性和创造性的一面，又有其破坏性、侵犯性和腐蚀性的一面。

公权力是为维护和增进公益而设的权力。它来源于私权力，是私权力实现的手段与保障。它有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步。由此看出，宪法、法律授予国家机关管理社会的职权是公权力，它包含了义务和责任。公权力必须行使，不可以放弃。国家机关必须要尽一切的力量保证完成，若不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应追究相应的法律责任。公权力可成为职权，相应的其与职责相连。因公权力具有强烈的扩张性，公权力必须收到法律的严格控制，即法无明文皆禁止。

但是由于“公权力”的执行者可能会存在法律意识的淡漠和根深蒂固“权力至上”的观念，存在执政意识的淡漠和“权力私有”的错位观念，同时我们又缺乏对权力有力的制约和对权利可靠的保障。所以在资源配置的两大领域中，即人力资源配置领域和物质资源配置领域，（包括组织、人事部门和经济主管部门）如果不能加以有效的约束与监督，往往容易产生腐败。

三、新闻舆论监督与行政公权力行使过程中存在的问题

新闻舆论监督是我国现行监督体系中的一种特殊监督形式，是人民群众通过媒体对公权力、公共政策以及社会事态进行评说、披露乃至批评的一种倾向性传播活动。新闻媒体的职责在于报道真相并进行舆论监督，采访权和监督权也是媒体的两项基本权力。媒介的舆论监督是对党政、司法等权力进行有效监督的方式，是社会公众知情权、参与权、表达权和监督权的自然法理延伸，从政治上来说是在行使社会公权力，这种权力的行使在于保护和捍卫包括所有公民在内的公众利益，是公权益。但是在现实舆论监督实践中，媒介行使公权益常常受到阻遏，封口、恐吓、抓捕，软硬兼施的胡萝卜加大棒，且似乎成了负面揭黑报道的必经之路，是目前新闻媒体舆论监督面临的常态化问题。甚至在某些地方，舆论监督还被异化成“监督舆论”，所谓“防火防盗防记者”。“封杀”媒体，限制记者正常采访的事情，更是多有发生。近几年来发生的一些案例，更充分说明行政公权力遇到正常的新闻舆论监督后变得张牙舞爪，这些问题不得不引起我们的关注。

案例1：2010年6月5日《经济观察报》发表记者仇子明的署名文章《凯恩股份改制偷天换日证监局已展开调查》。文章报道了“当年凯恩集团改制时，致使国有资产被严重贱卖。而上市公司的资产也有被侵吞的嫌疑，其实际控制人王白浪，自2010年1月开始大幅减持凯恩股份股票，截止报道日，套取现金近2亿元”等大量内幕消息。半月后，仇子明再次对凯恩股份采写了调查性报道《凯恩股份再调查：隐瞒的关联交易》《凯恩股份电池业务前景不明巨额关联交易价值几何》。报道称，凯恩股份涉及到的凯丰纸业收购，以及另外两宗对浙江亨宝德纸业的收购行为中，均可能存在关联关系的嫌疑。正式由于这三篇调查性报道，7月23日仇子明遭到凯恩公司所在地浙江丽水遂昌县公安局网上通缉，称：“2008年以来，该犯罪嫌疑人利用网络散布虚假信息及公开散发传单，诋毁某公司，严重影响该公司生产经营，其行为涉嫌损害商业信誉罪名。”

案例2：2008年1月1日出版的《法人》杂志（法制日报社主办）刊发了记者朱文娜采写的《辽宁西丰：一场官商较量》，报道了西丰县女企业家赵俊华因拆迁补偿纠葛引起的所谓赵俊华偷漏税案和“诽谤案”，触犯县委书记张志国。不料，西丰县公检法方面于1月4日就已经办好了对朱文娜控以“诽谤罪”的手续，并派警察带齐《立案通知》和《拘传证》进京抓捕记者。

类似这样的案例还很多，这都充分说明记者和媒介在行使舆论监督权力时，遭受的暴力程度在升级。记者除了有可能要遭受零星的暴徒暴力，更有可能遭遇企业、公权力这样的强大势力的阻挠，严重危害了记者的人身安全和自由。仇子明因撰写舆论监督报道而遭公安机关通缉，突出反映了一些地方“反舆论监督”的手段正在“升级换代”。20世纪90年代和本世纪初，一些被媒体批评的个人和组织进行“报复式打击”，主要是以隐私权、名誉权受损为由，与媒体打民事官司，索取高额的民事赔偿。近几年来，一些个人和组织被媒体批评之后，如果他们不是公权机关，就与公权机关相勾连，由公权机关出面，如果他们是公权机关，就直接动用公权力，以所谓“诽谤”“受贿”“泄密”“敲诈勒索”“损害公司商业信誉”等罪名，对媒体记者采取拘传、刑拘、通缉、逮捕等刑事措施，使有的记者被判处徒刑，身陷囹圄。可见新闻机构和新闻记者为履行舆论监督职能面临的风险，正在从民事诉讼上升为刑事处罚。

四、完善新闻舆论监督与正确行使公权力的建议

（一）完善新闻舆论监督

媒体的新闻报道权在西方被称为“第四种权力”。媒体要对人民负责，对社会负责，积极履行舆论监督义务，大力强化舆论监督功能，深入开展舆论监督活动，不断完善新闻舆论监督的质量。这就要求媒体自身做到以下几个方面：（1）严格遵循舆论监督工作的原则。正确开展舆论监督，做到科学监督，坚持依法监督。（2）切实加强新闻职业道德建设，从根本上保障舆论监督工作的正常开展，规范运行。（3）努力建立多方位媒体监督制度。作为党管理的媒体，首先要强化党内监督，一级抓一级，层层抓落实，在内部形成健全的责任制。其次要加强内部监管，媒体内部要设立检查把关制度，哪些需要曝光批评、哪些需要进一步核实、哪些需要预先评估效果，都要制订预案，逐级审查把关。（4）牢固树立自觉接受监督的意识。媒体反映的是党的意志和人民的心声，舆论监督实质上就是大众监督，新闻工作者要消除高高在上的特权思想，牢固树立“监督者也是被监督者”的观念，强化社会责任感，不断提高公信力，使人民的媒体更好地服务人民。同时，加强新闻舆论监督，除了要求媒体自身严格履行职责，还必须有一个宽松的政治环境和法治氛围作保证。现实中，众多的公权力机构、企业敢于公开叫板媒体，敢于对媒体的舆论监督进行反制，主要原因是舆论监督权尽管有政策规定，但并无司法依据。目前没有一条法律是直接接针对记者的，这是新闻立法领域存在的盲区。

我国宪法里除了第27条明文规定了“一切国家机关和国家工作人员”必须“接受人民监督”；第41条是公民作为监督者应该拥有的权利；第35条所述的六大自由可以认为是允许公民自由运用的监督形式外，没有更详细的适用法条用以保证人民对国家机关和工作人员有效地行使监督权。媒体的舆论监督权不过是一种“人民的监督”权的引申，这种引申的法律背景无法让媒体摆脱面对客观现实的无奈与尴尬。

从与法律配套的相关法规来看，问题亦很严重。现行的《广播电视管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等这些法规的指导思想都不在如何为媒体的舆论监督工作提供规范与保障，而在强化对媒体的管制。近年来，地方出台了一些明示新闻媒体的舆论监督或与舆论监督关系密切的法规，如河北省1996年出台，2002年修订的第一个地方新闻工作管理条例，就把“发挥新闻舆论的监督作用”写进了条例；深圳市2005年1月率先出台《深圳市预防职务犯罪条例》之后，不少省市也都制定了本地的预防职务犯罪条例，把“新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”列进了专门的条款。尽管这样，也没有一个法规是把媒体的舆论监督问题作为立法的主体对象的，更没有系统的条规与完整的体系。当然，这与媒介报道范围的不确定性及新闻传播行为的特殊性有关，但是最高人民法院应采用司法解释的方式来对某些当下问题比较突出、界限比较含糊的事情做出司法解释。如对于损害企业信誉罪，应明确界定出媒体及媒体从业人员在何时属触犯法律，何时属非触犯法律。由于知情权不等于言论自由，它属于公共领域的范畴，不具有国家强制力，在一些复杂的报道上应当允许有一些疏漏。在保障企业权益和公众知情权之间做出平衡，也有利于企业维权。因此，我们呼吁在加快《新闻法》的立法工作，建立健全新闻监督的制度，规范新闻监督的管理，出台一系列规范媒介和记者行为，保障媒介和记者法定权力的法律法规，以保证舆论监督的有效实施。

（二）行政公权力的正确行使

“通缉记者”事件，显示出了个别拥有公权力的官员滥用公权力的蛮横。他们利用自己手中人民赋予其为人民服务的权力，做有损于人民利益的事，还企图瞒天过海，恶意公开抵制舆论监督。其实，政府官员和权力机关应将接受舆论监督视为一种常态，这也是其应具备的一项基本素质。党的十七大以来，我们已经明确了舆论监督是对党政、司法等权力进行有效监督的方式，健康的社会是一个权利和义务平衡的社会。政府官员掌握国家资源，依法享有更多人民赋予的权力，所以，他们必须牺牲自己的隐私权，接受媒体和群众的监督。同时公权力机关应推行阳光政务。向媒体开放，向百姓开放，接受舆论监督。近年来所发生的典型案例，如黑砖窑事件、施工安全问题、食品安全事件、华南虎事件、拖欠农民工工资问题等，使我们认识到，舆论监督不仅是新闻媒体的职责，更是民主政治的利器。

一个开放的、诚信的社会，必须是一个透明度很高的社会，尤其是政府部门和关乎公众利益的公民、法人和其他社会组织的行为，都必须在公众面前尽可能保持公开透明的状态，尽可能坦然地面对公众。政府部门，还有那些向公众提供产品的大公司，尤其是其中的上市公司，由于其自身已实现了公众化，就更应该公开透明地运行，勇于面对公众和舆论种种可能的质疑。这对公众而言是保障知情权，对政府而言是树立诚信，对公司而言则是保全其形象和开拓成长空间。

由于媒体进行舆论监督时没有超越一般公民权利的调查权，因此媒体的报道可能会存在某些瑕疵，很难保证每个细节都是绝对准确——如果这样要求媒体，等于没有舆论监督。媒体固然要强化责任感和提升职业化程度，但媒体报道的瑕疵，绝不能成为公权力拒绝舆论监督的理由，更不该成为动不动起诉媒体、追捕记者的理由。关于这点，我们可以仿效一下美国的立法法则：除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使有不准确的地方，也免受司法追究。

总之，既然我们已经明确了舆论监督是对党政、司法等权力进行有效监督的方式，那么我们就应该加快《新闻法》的立法工作，给新闻界充分的自由，让新闻工作者在履行记者职责时有法可依，让法律不受公权力的制约而独立存在，从根本上保障媒介的监督职能的发挥，从而更有效的保障这种监督机制的有效运行，建立一个更加民主、法制、和谐的社会。

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