外国记者在华采访的管理及其历史性进步

三、外国记者在华采访的管理及其历史性进步

新中国成立之初,“管理在中国的外国记者”是新闻总署国际新闻局的业务之一。50年代至80年代初,外国记者工作由外交部新闻司统一管理,地方只安排、接待由新闻司批准来访的外国记者和港澳地区记者。1981年3月9日,国务院发布《关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》,共十四条:

第一条　外国新闻机构请求派遣记者常驻中国进行采访报道,应当向中华人民共和国外交部提出申请,经批准后,向外交部新闻司办理登记手续。

第二条　常驻记者不得向其所代表的新闻机构以外的其他新闻机构发稿。两个以上新闻机构要求派出同一名常驻记者,各有关新闻机构都应当分别按照第一条规定履行申请和登记手续。

第三条　中华人民共和国外交部新闻司办理常驻记者登记时,发给为期一年的记者证。常驻记者及其家属应当持记者证向当地公安机关申请办理居留手续,领取居留证件。

第四条　外国新闻机构要求更换常驻记者,应当提前四十五天向中华人民共和国外交部提出申请,经批准后,自新记者开始工作,原记者停止采访报道活动。常驻记者及其家属,人员变动,住址变动,都应当申请办理居留证件的相应的变更手续。

第五条　常驻记者所持记者证期满,需要继续其采访报道活动的,应当在期满前十天向中华人民共和国外交部新闻司申请办理延期手续。常驻记者停止在中国的业务活动,应当提前三十天书面通知中华人民共和国外交部新闻司,并于税务和其他有关事宜清理完毕后,办理注销登记手续。

第六条　中华人民共和国政府依法保护常驻记者的正当权益,并对其采访报道活动提供方便。

第七条　常驻记者租用房屋、聘请工作人员,应当委托当地外事服务单位办理。

第八条　常驻记者不得在中国境内架设电台。对于业务需要的新闻电信线路、通信设备等,应当向当地电信、电视等单位申请租用。

第九条　常驻记者采访机关、团体、企业、事业和其他单位,都应当按照中华人民共和国外交部新闻司的要求,事先向有关当局提出申请,经同意后始能进行。

第十条　常驻记者应当遵照中国税法规定,向当地税务机关办理纳税登记手续,照章纳税。

第十一条　常驻记者进口办公、生活用品和交通工具,应当向中国海关申报,办理纳税等有关手续。上述进口物品,非经海关批准,不得私自出售或转让。

第十二条　常驻记者的业务活动不得超出正常的采访报道范围。常驻记者及其家属在中国的一切活动以及出入中国国境,都应当遵守中国的法律、法令和有关规定。违法的,由中国有关主管机关依法处理。

第十三条　本规定未尽事宜,应当根据中国有关法律、法令和规定办理。

第十四条　本规定自发布之日起施行。

1982年12月外交部决定,自1983年2月1日起,外国驻京记者去“甲类地区”采访,可提前10天直接向有关省、市、自治区外事办书面提出采访的具体要求,由省、市、自治区外事办决定,直接答复记者。

1983年12月,外交部确定各地外国记者工作统一归口到有关省、市、自治区外事办,由外事办统一规划、协调和指导。接待中如发生问题,应及时报外事办解决,有关情况要及时向当地外事办通报,各省、市、自治区所属单位邀请外国记者来访,须请示外事办并报省、市、自治区人民政府领导批准;国家各部委及在京各新闻单位安排接待的外国记者去外地采访,应事先同有关省、市、自治区外事办商妥,再向当地有关接待单位和外事办发送接待计划。^[15]

由于1989年六四风波后中国特殊的国际国内形势,中国对外国记者的管理方式进行了调整。1990年1月11日,经国务院第53次常务会议通过,国务院总理李鹏签署了中华人民共和国国务院第47号令,19日颁布《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》。条例自发布之日起施行,1981年3月9日国务院发布的《中华人民共和国国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》同时废止。条例的主要内容有:

第二条　本条例适用于外国常驻记者、外国短期采访记者(外国常驻记者和外国短期采访记者统称外国记者)和外国常驻新闻机构。

外国常驻记者,是指依照本条例由外国新闻机构派遣常驻中国六个月以上、从事新闻采访报道业务的职业记者。

外国短期采访记者,是指依照本条例来中国六个月以内、从事新闻采访报道业务的职业记者。

外国常驻新闻机构,是指依照本条例由外国新闻机构在中国境内设立,从事新闻采访报道业务并有一名或者一名以上人员的分支机构。

第四条　中华人民共和国外交部(以下简称外交部)是外国记者和外国常驻新闻机构的主管部门。

第五条　外国新闻机构派遣常驻记者,应当向外交部新闻司(以下简称新闻司)提出申请。申请书应当由该机构总部负责人签署,并包括以下内容和文件:

(一)该新闻机构基本情况;

(二)派遣记者的姓名、性别、年龄、国籍、职别、履历、常驻地区;

(三)派遣记者的职业记者证明文件。

两个或两个以上外国新闻机构派遣同一名常驻记者的,应当依照前款规定分别履行申请手续,并在各自申请书中注明该记者所兼任的记者身份。

第六条　派遣常驻记者的申请经批准后,该记者应当在抵达中国后七天内,持该机构总部负责人签署的委任书和本人护照,到新闻司办理注册手续,领取《外国记者证》。

驻北京以外地区的外国常驻记者,应当在抵达中国后七天内,到新闻司委托的地方人民政府外事办公室(以下简称新闻司委托的机关)办理前款规定的手续。

第七条　外国新闻机构设立常驻新闻机构,应当向新闻司提出申请。申请书应当由该机构法定代表人签署,并包括以下内容和文件:

(一)该新闻机构基本情况;

(二)在中国境内设立机构的名称、常驻地区、业务范围、人数、负责人及其他人员的姓名、性别、年龄、国籍、职别、履历;

(三)该新闻机构本国注册证书副本。

第八条　设立常驻新闻机构的申请经批准后,该常驻新闻机构负责人应当在抵达中国后七天内,持外国新闻机构法定代表人签署的委任书和本人及其他人员的护照到新闻司办理注册手续,领取《外国常驻新闻机构证》。

驻北京以外地区的外国常驻新闻机构,其负责人应当在抵达中国后七天内,到新闻司委托的机关办理前款规定的手续。

第九条　外国常驻记者离开中国一个月以上六个月以内,其派遣机构要求派遣代任记者的,应当由该机构总部负责人事先向新闻司委托的机关提出书面申请,并附具代任记者的姓名、性别、年龄、国籍、职别、履历和职业记者的证明文件。代任记者经批准并办理证件后,方可从事业务活动。

第十条　外国常驻记者应当每满一年到新闻司或者新闻司委托的机关办理一次《外国记者证》送验、延期手续。无正当理由逾期三十天不办理送验、延期手续的,自行丧失外国常驻记者资格。

外国常驻新闻机构更换负责人、增减人员或者作其他重大变更,应当向新闻司提出申请,经批准并办理变更注册手续。

第十一条　外国记者随国家元首、政府首脑或者外交部长来中国访问,应当由该国外交部事先统一向中国外交部申请并经批准。

第十二条　外国短期采访记者、记者团组到中国采访报道,应当向中国驻外使领馆或者中国国内有关部门提出申请,经批准后,到中国驻外使领馆或者外交部授权的签证机关办理签证。

应中国国内单位邀请的外国短期采访记者、记者团组,应当持邀请函电到中国驻外使领馆或者外交部授权的签证机关办理签证。

第十三条　外国短期采访记者在中国境内的采访活动由接待单位负责安排、提供协助。

外国短期采访记者因正当理由需要延长采访时间的,须经接待单位同意并按规定办理延长签证手续。

第十四条　外国记者和外国常驻新闻机构应当在注册的业务范围或者商定的采访计划内进行业务活动。

外国记者和外国常驻新闻机构应当遵守新闻职业道德,不得歪曲事实、制造谣言或者以不正当手段采访报道。

外国记者和外国常驻新闻机构不得进行与其身份和性质不符或者危害中国国家安全、统一、社会公共利益的活动。

第十五条　外国记者采访中国的主要领导人,应当通过新闻司提出申请,并经同意;外国记者采访中国的政府部门或者其他单位,应当通过有关外事部门申请,并经同意。

外国记者赴中国开放地区采访,应当事先征得有关省、自治区、直辖市人民政府外事办公室同意;赴中国非开放地区采访,应当向新闻司提出书面申请,经批准并到公安机关办理旅行证件。

第十六条　外国常驻记者和外国常驻新闻机构应当依照中国的有关规定,租用房屋设立办公场所。

外国记者和外国常驻新闻机构通过当地外事服务单位可以聘用中国公民担任工作人员或者服务人员;聘用本国或者第三国公民担任工作人员或者服务人员,须经新闻司同意。

第十七条　外国记者和外国常驻新闻机构不得在中国境内架设无线电收发信机和安装卫星通信设备;在中国境内使用对讲机及类似通信设备,须向中国政府通信主管部门提出申请,并经批准。

外国短期记者因特殊情况,需要携带和安装卫星通信设备,须向外交部提出申请,并经批准。

第十八条　外国常驻记者应当于离任前30天书面通知新闻司,并在离境前到新闻司或者新闻司委托的机关注销《外国记者证》。外国常驻新闻机构应当于关闭前30天通知新闻司,并在关闭后到新闻司或者新闻司委托的机关缴销《外国常驻新闻机构证》。

第十九条　外国记者和外国常驻新闻机构违反本条例规定的,新闻司可以视情节,予以警告、暂停或者停止其业务活动、吊销《外国记者证》或者《外国常驻新闻机构证》。

违反《中华人民共和国外国人入境出境管理法》或者其他法律、法规的,由中国有关主管机关依法处理。

第二十条　除本条例规定的外国记者和外国常驻新闻机构外,其他外国人和机构不得在中国境内从事新闻业务活动,违者由中国公安机关视情节予以处罚。

根据条例精神,各地也相继制定了详细的外国记者采访管理规定。它们共同构成了我国18年间(1990-2007)对外国记者的管理方式。但随着社会进步,特别是中国政治、经济、文化的巨大变化,条例中的许多内容与国际惯例有相当大的差距,难以适应中国改革开放的需要。具体表现如下:1.采访区域较狭窄。2.采访审批手续繁琐。3.采访活动限制严格。4.中国雇员的违规采访。5.出入境及采访设备受限制。^[16]

为了使中国的外国记者管理方式与国际接轨,在北京奥运会筹备期间,中国顺应国际潮流,遵循奥运会惯例,出台了新的外国记者管理制度。因为,奥运会是一次体育盛会,更是空前的传媒盛会。如果对媒体限制过严,北京2008年奥运会的成功度将大打折扣,不利于中国国家形象的对外传播。

2006年11月1日,国务院总理温家宝签署中华人民共和国第477号国务院令,公布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》,于2007年1月1日起正式实施。《规定》遵循奥林匹克运动会惯例,为外国记者在华采访提供了相应的便利。1.外国记者来华采访不再必须由中国国内单位接待并陪同;2.记者赴地方采访,无需向地方外事部门申请,只需征得被采访单位和个人同意;3.外国记者可以通过被授权的外事服务公司聘用中国公民协助采访报道工作;4.简化器材入关手续。外国记者可凭中国驻外使领馆或北京奥组委出具的“器材确认函”和J-2签证或有效的“奥林匹克身份注册卡”自行办理器材入、出境手续,取消了此前必须由中国接待单位为外国记者出具保函或保证金的做法。《规定》实施后,1990年颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》依然有效。《规定》与《条例》不一致之处,以《规定》为准;《规定》未涉及的内容,仍按《条例》执行。

参照《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》,国务院台湾事务办公室、国务院港澳事务办公室分别于2006年12月27日、30日,发布《北京奥运会及其筹备期间台湾记者在祖国大陆采访规定》、《北京奥运会及其筹备期间港澳记者在内地采访办法》,放松港澳台地区记者到大陆采访的限制。

上述两个《规定》、一个《办法》都从2007年1月1日起实施,2008年10月17日自行废止。外国媒体和记者是中国对外报道的重要而特殊的方式与通道,是国际社会了解中国各方面发展情况的重要瞭望口,调整现行外国记者管理法规,积极引导并提供良好服务,有利于促使外国新闻媒体全面、客观、真实地报道中国,有利于塑造中国负责任的大国形象。

在为这一“具有里程碑式的意义”的《规定》出台而举办的新闻发布会上,就有记者担心,奥运会与残奥会以后,即2008年10月17日以后,中国对外国记者的管理方式是否会收紧和反弹。而《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》的发布,证明这种担心是多余的。2008年10月17日,国务院总理签署中华人民共和国国务院令第537号,宣告《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》,已经2008年10月17日国务院第31次常务会议通过,现予公布,自2008年10月17日起施行。全文如下:

第一条　为了便于外国常驻新闻机构和外国记者在中华人民共和国境内依法采访报道,促进国际交往和信息传播,制定本条例。

第二条　本条例所称外国常驻新闻机构,是指外国新闻机构在中国境内设立、从事新闻采访报道业务的分支机构。

本条例所称外国记者包括外国常驻记者和外国短期采访记者。外国常驻记者是指由外国新闻机构派遣,在中国境内常驻6个月以上、从事新闻采访报道业务的职业记者;外国短期采访记者是指在中国境内停留期不超过6个月、从事新闻采访报道业务的职业记者。

第三条　中国实行对外开放的基本国策,依法保障外国常驻新闻机构和外国记者的合法权益,并为其依法从事新闻采访报道业务提供便利。

第四条　外国常驻新闻机构和外国记者应当遵守中国法律、法规和规章,遵守新闻职业道德,客观、公正地进行采访报道,不得进行与其机构性质或者记者身份不符的活动。

第五条　中华人民共和国外交部(以下简称外交部)主管外国常驻新闻机构和外国记者事务。国务院新闻办公室和其他部门在各自职责范围内负责外国常驻新闻机构和外国记者有关事务。

地方人民政府外事部门受外交部委托,办理本行政区域内外国常驻新闻机构和外国记者事务。地方人民政府新闻办公室和其他部门在各自职责范围内负责本行政区域内外国常驻新闻机构和外国记者有关事务。

第六条　外国新闻机构在中国境内设立常驻新闻机构、向中国派遣常驻记者,应当经外交部批准。

第七条　外国新闻机构申请在中国境内设立常驻新闻机构,应当直接或者通过中国驻外使领馆向外交部提交以下材料:

(一)由该新闻机构总部主要负责人签署的书面申请;

(二)该新闻机构情况介绍;

(三)拟设立机构的负责人、拟派遣的常驻记者以及工作人员情况介绍;

(四)该新闻机构在所在国设立的证明文件副本。

第八条　在中国境内设立常驻新闻机构的申请经批准后,该常驻新闻机构负责人应当自抵达中国之日起7个工作日内,持本人护照到外交部办理外国常驻新闻机构证;其中,驻北京市以外地区的常驻新闻机构,其负责人应当自抵达中国之日起7个工作日内,持本人护照到外交部委托的地方人民政府外事部门办理外国常驻新闻机构证。

第九条　外国新闻机构申请向中国派遣常驻记者,应当直接或者通过中国驻外使领馆向外交部提交以下材料:

(一)由该新闻机构总部负责人签署的书面申请;

(二)拟派遣记者情况介绍;

(三)拟派遣记者在所在国从事职业活动的证明文件副本。

两个以上外国新闻机构派遣同一名常驻记者的,应当依照前款规定分别办理申请手续,并在各自的书面申请中注明该记者所兼职的外国新闻机构。

第十条　向中国派遣常驻记者的申请经批准后,被派遣的外国记者应当自抵达中国之日起7个工作日内,持本人护照到外交部办理外国常驻记者证;其中,驻北京市以外地区的常驻记者,应当自抵达中国之日起7个工作日内,持本人护照到外交部委托的地方人民政府外事部门办理外国常驻记者证。

外国记者办理外国常驻记者证后,应当到居住地公安机关办理居留证。

第十一条　外国常驻新闻机构变更机构名称、常驻地区等事项,应当向外交部提交书面申请,经批准后办理变更手续。

外国常驻新闻机构变更负责人、办公地址等事项,应当在变更后7个工作日内书面告知外交部;其中,驻北京市以外地区的常驻新闻机构变更负责人、办公地址等事项,应当在变更后7个工作日内书面告知外交部委托的地方人民政府外事部门。

第十二条　外国常驻记者证有效期届满需要延期的,外国常驻记者应当提前向外交部或者外交部委托的地方人民政府外事部门提出申请,办理延期手续;逾期不办理的,视为自动放弃外国常驻记者资格,其外国常驻记者证将被注销。

第十三条　外国常驻新闻机构拟终止业务的,应当在终止业务30日前告知外交部,并自终止业务之日起7个工作日内到外交部或者外交部委托的地方人民政府外事部门办理外国常驻新闻机构证及其常驻记者的外国常驻记者证注销手续。

外国常驻新闻机构连续10个月以上无常驻记者,视为该机构已经自动终止业务,其外国常驻新闻机构证将被注销。

外国常驻记者在中国境内居留时间每年累计少于6个月的,其外国常驻记者证将被注销。

外国常驻新闻机构应当在其常驻记者离任前到外交部或者外交部委托的地方人民政府外事部门办理该记者外国常驻记者证注销手续。

第十四条　外国常驻新闻机构证、外国常驻记者证被注销后,应当向社会公布。

外国常驻记者证被注销的记者,其记者签证自注销之日起10日后自动失效。

外国常驻记者证被注销的记者,应当自外国常驻记者证被注销之日起10日内持相关证明,到居住地公安机关申请办理签证或者居留证变更登记。

第十五条　外国记者常驻或者短期采访,应当向中国驻外使领馆或者外交部授权的签证机构申请办理记者签证。

第十六条　外国记者随国家元首、政府首脑、议长、王室成员或者高级政府官员来中国访问,应当由该国外交部或者相关部门向中国驻外使领馆或者外交部授权的签证机构统一申请办理记者签证。

第十七条　外国记者在中国境内采访,需征得被采访单位和个人的同意。

外国记者采访时应当携带并出示外国常驻记者证或者短期采访记者签证。

第十八条　外国常驻新闻机构和外国记者可以通过外事服务单位聘用中国公民从事辅助工作。外事服务单位由外交部或者外交部委托的地方人民政府外事部门指定。

第十九条　外国常驻新闻机构和外国记者因采访报道需要,在依法履行报批手续后,可以临时进口、设置和使用无线电通信设备。

第二十条　外国人未取得或者未持有有效的外国常驻记者证或者短期采访记者签证,在中国境内从事新闻采访报道活动的,由公安机关责令其停止新闻采访报道活动,并依照有关法律予以处理。

第二十一条　外国常驻新闻机构和外国记者违反本条例规定的,由外交部予以警告,责令暂停或者终止其业务活动;情节严重的,吊销其外国常驻新闻机构证、外国常驻记者证或者记者签证。

第二十二条　外国常驻新闻机构和外国记者违反中国其他法律、法规和规章规定的,依法处理;情节严重的,由外交部吊销其外国常驻新闻机构证、外国常驻记者证或者记者签证。

第二十三条　本条例自2008年10月17日起施行。1990年1月19日国务院公布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》同时废止。

2008年10月17日实施的《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》与2008年10月17日自行废止的《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》的无缝连接,表明中国对外国记者来华采访活动放松管制、为他们提供采访便利成为制度性常态。这是中国政府对来华记者开展对外报道的组织与管理方式在制度层面的根本改革,标志着开放的中国进一步融入世界潮流,势必为改善与提升中国在国际社会的国家形象带来深远影响。

【注释】

[1]《新闻总署三个月工作》(摘录),周东元、亓文公编:《中国外文局五十年史料选编》第1册,新星出版社1999年版,第2页。

[2]《胡耀邦同志谈新时期的新闻工作》,广播电影电视部政策研究室、《当代中国的广播电视》编辑部编选:《广播电视工作文件选编(1978—1980)》上册,中国广播电视出版社1988年版,第10页。

[3]《胡耀邦同志谈新时期的新闻工作》,广播电影电视部政策研究室、《当代中国的广播电视》编辑部编选:《广播电视工作文件选编(1978—1980)》上册,中国广播电视出版社1988年版,第16页。

[4]曾建徽:《融冰·搭桥·突围——曾建徽论对外宣传》(上),五洲传播出版社2006年版,“作者答编者问”第8页。

[5]《新闻办介绍》,中华人民共和国国务院新闻办公室网站:http://www.scio.gov.cn/jbqk/xwbjs/200603/t95734.htm。

[6]CCTV.com消息,新闻联播2008年4月5日播出。

[7]杨京德:《瑞士一家电视台就错误报道西藏问题道歉》,新华社日内瓦4月27日电。

[8]新华社“对外宣传有效性调研”课题组:《进一步提高我国媒体对外宣传的有效性之二:对外宣传报道存在的主要问题及其成因》,《中国记者》2004年第2期。

[9]新华社“对外宣传有效性调研”课题组:《进一步提高我国媒体对外宣传的有效性之二:对外宣传报道存在的主要问题及其成因》,《中国记者》2004年第2期。

[10]《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1502页。

[11]《周恩来总理“文革”期间指导办〈参考消息〉》,《纵横》2000年第9期。

[12]《美国友好人士斯诺访华文章》,三联书店1971年版,第16页。

[13]马昌博、柳天伟、蔡木子:《胡锦涛@网》,《南方周末》2008年6月26日。

[14]《新京报》2007年1月20日。

[15]《四川外事志·外国记者管理》,http://www.scfao.gov.cn/info/detail.jsp?infoId=B000000658。

[16]孟建、陶建杰:《中国新闻管理制度的历史性进步——我国实施“北京奥运会外国记者采访规定”的理论阐释》,《新闻记者》2007年第5期。