研究的现状与不足_县域教育均衡发展

研究的现状与不足_县域教育均衡发展

二、研究的现状与不足

(一)研究的现状

为了了解近年来关于县域教育发展与服务的研究情况与进展，笔者于2009年7月31日，在中国学术期刊网络出版总库以“县域教育”为检索词，以1999年到2009年为时间段，选择主题、题名和关键词进行精确检索，分别检索到相关论文600篇、27篇和3篇。同时，在中国期刊网中国优秀博士、硕士学位论文全文数据库以“县域教育”为检索词进行主题精确检索，共查到相关硕士论文12篇、博士论文0篇。对博士学位论文，我们特别进行了主题词模糊检索，经过人工甄别后，得到9篇相关文章。在此，我们以上述主题检索项查到的全部相关文章作为主要文献来源，分别从时间分布、研究的广度与深度三个方面进行整理和分析。

1．关注程度

我们主要通过所检索到的相关论文在发表时间上的分布来反映学界对该领域的关注程度。我们对以“县域教育”为检索词进行主题精检得到的600篇文章进行发表时间的统计，得到的结果如下图:(www.guayunfan.com)

图1　中国学术期刊网1999～2009年县域教育研究学术论文数量变化趋势图

在中国优秀硕士学位论文全文数据库以“县域教育”为检索词进行主题精确检索，共检索到相关论文12篇。其中2004年1篇，2005年4篇，2007年4篇，2008年3篇。博士论文精确检索没有记录。

从以上统计可以看出，1999～2001年共发表相关学术文章104篇，不及2004年及以后各年一个年度所发表的论文多。近10年里，相关优秀硕士论文自2004年才开始出现，且总共才有12篇。博士论文无。这说明，在2001年国家实行农村义务教育“以县为主”的体制以前，学界对县域教育关注得很少。同时，从中国学术期刊网1999～2009年县域教育研究学术论文检索数量变化趋势图中可以清楚看到，图中的趋势线是明显上升的，这说明学界对县域教育的关注程度在不断增加，特别是2004年以来，这种关注程度增加得比较明显。

2．关注广度

我们通过中国学术期刊网的一般学术论文的关注点来考察该领域研究的关注广度。通过对以“县域教育”+“限定检索词”进行主题精检得到如下15个方面的频数:农村教育(223)，基础教育(169)，高等教育(169)，职业教育(82)，教育投资(55)，远程教育(43)，均衡发展(42)，教育公平(20)，教育布局(19)，师资(18)，成人教育(12)，高中教育(11)，民办教育(9)，体制机制(6)，幼儿教育(4)。用图表示为:

图2　中国期刊网1999～2009年县域教育相关论文关注点及其频数情况图

从上图可以看出，近十年来，我国县域教育相关学术论文关注面较广，其关注点又主要集中在农村教育、基础教育、高等教育、职业教育、教育投资、远程教育、教育均衡与教育公平等方面。对幼儿教育、民办教育、成人教育等有所关注，但关注得相对较少。

3．关注深度

我们通过对优秀硕士、博士学位论文来考察该领域的研究深度。

在中国优秀硕士学位论文全文数据库中，以“县域教育”为检索词进行主题精确检索，共检索到相关论文12篇。在中国优秀博士学位论文全文数据库以“县域教育”为检索词进行主题精确检索，未检索到相关论文，模糊检索得71篇，经人工筛选，实际相关文章9篇。这说明，对县域教育发展领域的研究深度还远远不够，特别是还没有很好地进入到博士学位论文的研究范围。

(二)研究综述

1．国内对县域教育均衡发展相关问题的研究

下面分别对县域教育均衡发展相关的县域义务教育均衡及统筹城乡教育发展、教育服务、教育公平与政府责任、县域教育投入体制与教育有效供给、县域教育管理体制等几个主要方面的研究情况进行综合概述。

(1)关于县域义务教育均衡与教育公平

1)义务教育均衡。关于义务教育均衡发展的含义，于发友(2005年)认为，县域义务教育均衡发展是指县(市、区)根据当地经济社会发展实际因地制宜、实事求是地调整义务教育发展思路，实现城乡之间不同义务教育学校在办学条件和师资建设上的相对均衡，确保区域内的义务教育均衡、协调、高质量发展，确保不同的受教育群体在受教育权利、条件以及成功机会等方面达到相对的平等。县域义务教育均衡发展的最基本表现是:城乡中小学校的经费投入、校舍建设、设施配备以及师资队伍建设均按照统一标准进行，在同一县域内实现学校建设的标准化、师资配备的均衡化以及教育质量的优质化。县域义务教育发展包括三个层面:县域义务教育与县域经济的协调发展;城乡之间教育以及学校发展的均衡协调;教育活动中对待学生的公平和平等。[9]翟博(2006年)认为，教育均衡发展的内涵包括:①政府承担教育发展的首要责任;②教育均衡发展是一种发展目标，更是一种教育发展过程;教育均衡发展是教育发展的目的，更是一种促进教育发展的途径;③教育均衡发展的目标是教育需求与教育供给的相对均衡，教育资源配置的均衡是教育均衡的基础;④教育均衡发展是经济均衡和社会均衡发展的基础;⑤教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程;⑥教育均衡发展是一个“平衡—不平衡—平衡”不断地螺旋式上升的循环发展的动态过程;⑦教育均衡是教育发展的必然价值取向;⑧教育均衡发展必须树立全面、协调、可持续的科学教育发展观，促进各级各类教育持续健康协调发展;⑨实现教育均衡发展，提高义务教育的整体水平，就是要为所有就学儿童提供平等而高质量的教育条件。[10]

关于教育均衡发展的原则，康开洁(2008年)认为，均衡发展需要发展性和补偿性相结合、均衡与优质相结合，其实质是一个动态的原则，均衡是为了大面积提高教育质量，不是“一刀切”，而是鼓励办出特色;“均衡教育”也不是限制发展，而是要鼓励发展快的地区提高质量和水平，在发展过程中逐步把水平不高的提上来;“均衡发展”不是低水平、停滞不前静态的教育，而是不断发展、与时俱进的教育。[11]

关于教育均衡发展的新走向，范国睿、李书峰(2007年)认为，教育均衡发展目前成为我国教育改革的焦点问题，而随着教育改革的不断深入，教育均衡发展正从外延式发展逐步走向内涵式发展。相对于依靠追加资源投入的外延式发展而言，内涵式发展依靠的是现有潜力的充分挖掘与教育教学过程的改进，使受教育者在投入总量既定的前提下，获得最大限度的公平、民主与平等。[12]

2)教育公平。很多学者认为教育公平的最终目标是促使人的全面发展。[13]追求正义的教育公平，是教育中的精英主义与平等主义之间实行博弈，在社会和谐中实现自由和平等的统一。[14]也有人认为，一个系统追求公平，其目的只能落在系统自身，教育公平是教育系统的和谐发展，其在个体层次的表现，需要以系统的和谐发展为标准。[15]刘欣(2008年)认为，综合国内学者的论点，比较趋同的观点是:教育公平是指全体社会成员可以自由、平等地选择和分配各层次的公共教育资源。在现实社会条件下，教育公平应包含教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平，而且应是三者的统一体。[16]有人认为，教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。[17]冯建军(2008年)认为，作为追求正义的教育公平不能仅从资源上来理解，至少包括以下原则:基本受教育权利的保障原则、教育机会平等的原则、程序公正原则、才能匹配原则、补偿原则。具体而言，以平等为取向的义务教育应注重均衡发展，以才能为取向的非义务教育应注重差别公正，以选拔精英为目的的制度化教育应注重程序公正，以满足每一个人的教育需要为目的的终身教育应该注重实质公正[18]。有人认为，随着知识经济和全球化时代的到来，各国都已经不再满足于一般意义上的教育公平和教育质量，公平而卓越应该成为当今世界教育新的发展趋势和追求。[19]

3)教育公平与教育均衡发展之间的关系。很多人都认为，教育均衡只是教育公平的一种特殊的表现形式。教育公平的含义极其复杂，它除了包括均衡意义上的教育公平即教育均衡，还包括非均衡意义上的教育公平。教育均衡发展的本质是一种手段，它追求平等，力图实现教育公平。有人认为教育公平实际上是一种主观的价值判断。但就其反映的内容而言，却具有客观性，是一种教育公平形态，具体表现之一即为教育的均衡发展。[20]就促进教育公平和均衡发展而言，需要在全面落实教育的政府责任的基础上，着重做好以上几点:①使整体协调，使教育公平与社会经济发展、社会政治制度建设、文化发展相协调;②普及义务教育，加强农村教育，发展幼儿教育，重视少数民族教育，关注特殊儿童教育，保障女性受教育权利;③重视社会参与;④法制保障;⑤实行教育经费倾斜政策，完善招生就业政策，规范教育收费;⑥提倡参与式的课程开发与实施模式，采取对待公平的教学交往和理解性的评价取向等。[21]

(2)关于统筹县域城乡教育发展

陈伍、刘纯阳(2008年)认为，一直以来，我国经济社会的发展呈现出典型的城乡二元分割的特征。随着经济的快速发展，城乡差距出现拉大的趋势，城市与农村之间的教育发展充满了不和谐。县域城乡教育差距表现在:①教育投入的差距。长期以来，我国的教育体制与政策都带有很强的偏向性，在以城市教育为支持和建设重点的同时，却严重忽略了农村教育事业的发展。②教育机会获得上的差距。目前，享受教育所要承担的费用还比较高，对农民而言，教育相关支出仍是一项沉重的负担。农村学生接受城区教育、高中教育和高等教育的难度较大，机会偏少。③教育结果的差距。城市教育的发展先于且优于农村，城乡教育发展呈现出“马太效应”——城区在资源配置、资金投入、办学条件、教师待遇等方面越来越好，农村则越来越差。教育机会、教育过程的极大差异，造成了城乡教育输出结果的明显区别。[22]陈敬朴(2004年)认为，严重的城乡教育差距是多因素、多层次、多类型矛盾长期未能解决形成的，将城乡教育差距归因于:①工业化、城市化过程中城乡二元结构的伴生产物;②政府对农村教育的投入未达到“下限”指标;③农村教育未能享有法律上的公平;④农村教育始终未解决谁负责、应该负什么责的问题;⑤农村教育缺乏关注而难以按教育规律办学[23]。

李涛(2008年)认为，统筹城乡教育的落脚点在于:从整体上提升教育对于社会经济发展的贡献值，促进人的自由、全面发展，重点在于形成城乡二元教育协调、开放的治理型体制机制。教育统筹的关键是要增强城乡各教育单元自身的发展力，核心是要确保城乡教育的整体性和互动性，目的是要提升城乡教育的公共服务层次和可持续性能力，实质是拓宽城市教育的辐射度，发挥集聚优势，加大农村优质教育资源的扩容量和竞争力，实现区域教育动态发展一体化。在具体措施上，李涛认为，统筹城乡教育，必须要在政府的科学主导下综合社会参与教育主体的力量，从教育自身以及影响教育发展的各种制约“瓶颈”出发，从微观上重点做好包括教育管理体制、学校办学体制、教育投融资体制、教育帮扶制度、教育教学制度、考试评价制度等方面的统筹改革，积极发展学前教育和特殊教育，全面提升城乡基础教育公共服务水平，加快普及城乡高中阶段教育。统筹城乡教育改革还应该从提高农村教育的保障水平和缩小城乡教育差距出发，通过统筹规划城乡学校布局、统筹配置城乡教育经费、统筹改善城乡学校办学条件、统筹提升城乡师资水平等方面，为保障城乡居民平等享受公平教育提供坚实的基础;应该以促进农村劳动力转移培训为重点，加快建立遍布城乡的教育培训体系，加强职业教育基础能力建设，促进内涵式发展，增强职业教育适应行业需求、服务产业发展的能力;应当以提高人才培养质量、推进科技创新和成果转化为重点，创新人才培养模式，提高人才培养层次，加强产、学、研和农、科、教结合，强化高等教育服务经济建设、促进社会发展的功能，努力探索和建立城乡教育统筹发展互动型格局。围绕当前经济社会发展的微观要求，城乡教育统筹改革还必须从配套统筹城乡发展全局出发，在城乡人力资源开发，流动人口子女就学，农民工和新型农民培训，产、学、研一体化发展等方面，强化教育服务城乡经济社会发展的职能，促进新型工业化和城镇化建设，加快社会主义新农村建设和我国社会经济的转轨转型，尽快使我国从人口资源大国迈向人力资源强国。[24]

(3)关于教育服务与政府责任

石绍宾(2008年)分析指出，公共服务不是一个纯粹的经济学概念，而是一个社会概念，是根据一定的社会共同价值信念，出于公共利益考量，主要由政府(也可能是非政府组织)向全体或部分居民提供的共同消费的服务。公共服务具有公共性、平等性和差异性的特征。所谓基本公共服务主要是指在社会共同价值信念指导下全体居民共同消费的最基本层次的公共服务，它具有最基本层次性、同质性和动态性的特征。[25]赵成福(2008年)认为，所谓公共服务就是提供公共产品和服务。公共产品包括纯公共物品和准公共物品两类。准公共物品是指介于纯公共物品和私人物品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。分为三种:第一种是在性质上接近纯公共物品的准公共物品，如义务教育;第二种是一般的准公共物品，如道路、文化建设;第三种是在性质上接近私人产品的准公共物品，如成人教育等。[26]李瑞锋、郭大、辛贤(2009年)认为，国际上普遍认定教育同时具有公共产品和私人产品的特性，教育属于准公共产品属性。义务教育虽不是纯粹的公共产品，但却具有极强的公共产品属性。从理论和实验上分析，我国农村义务教育可以确定为纯公共产品。黄君洁(2003年)等许多学者都赞同这一观点[27]。王磊(2004年)认为，如果将义务教育看成是赋予个人的一项基本权利并通过政府的制度安排予以保障，则义务教育可以看成是公共产品;而非义务教育则不具有这种特征，仍然属于准公共产品。王磊认为，政府应当参与教育服务的提供，以纠正市场失灵和分配不公，但政府参与的方式可以有多种。一般而言有以下三种:公共提供、市场提供和混合提供。[28]

教育服务是公共服务的重要内容。各级政府在提供教育服务特别是义务教育服务中承担着重要责任。陈兰枝(2004年)认为，义务教育具有公共产品的特性，义务教育理应由政府提供，政府行为(表现为教育政策、方针等)直接决定教育的发展，尤其是教育公平的实现程度。[29]林少峰(2006年)分析了我国义务教育发展存在着极不平衡的现象，认为实现义务教育阶段教育公平的主要责任应在政府，并提出政府在实现义务教育中所应负有的责任:一是加大义务教育阶段政府财政承担力度，确保国民尤其是农民的子女享有一定年限的免费义务教育;二是加大政府教育投入，缩小义务教育资源的地区差距;三是政府应承担更多责任，使义务教育实现全额免费。[30]杨国勇、汪雷(2007年)认为，无论从增进教育资源的配置效率角度，还是从实现社会公平目标角度来看，政府都应承担农村义务教育投入的主要责任。[31]

(4)关于县域教育财政投入体制与教育供给

1)关于政府教育投入。李瑞锋等(2009年)指出，我国农村义务教育存在的各种问题，其根源主要在于我国的义务教育财政体制不合理。[32]许多学者对我国农村义务教育财政体制进行了分析，尤其是对“以县为主”的农村义务教育财政体制进行了分析。刘泽云、胡延品(2003年)指出，随着分税制改革的深入和农村税费改革的推行，中央决定实施“以县为主”的农村义务教育财政体制。然而由于一些深层次的体制问题没有得到有效解决，义务教育经费新旧问题相互交织，使得义务教育经费负担主体不明确、来源渠道不规范、调节机制不健全等问题变得更加尖锐。构建适应市场经济和公共财政要求的农村义务教育财政体制成为当务之急。为解决这些问题，国家自2006年春季学期开始了农村义务教育经费保障机制改革。对该项改革的基本措施学界进行了热烈的讨论并提出了各自的见解:一是建立稳定运转的政府财政分担机制(栗玉香，2006年;郭平，2007年)。二是建立切实可行的财政转移支付制度(褚萍、梁万泉，2006年)。三是加大对民办义务教育的支持力度(田金志、李少民、刘玉霞，2006年;翟卫苹，2007年;张梅良，2007年)。四是分级负责、多渠道筹集资金解决学校债务(王善迈，2006年;张克海，2007年;陈静漪，2008年)。五是实现教师资源的优化配置(袁桂林，2006年;吴铭，2007年)。六是提高农村教师待遇(张治国，2006年;张克海，2007年)。七是提高学校硬件水平，改善办学条件(周学鸿，2006年;王振东，2007年)。八是日益关注后续教育及未来就业(袁桂林，2006年;郝淑华，2007年)。同时，学者也注意到当前农村义务教育经济保障机制改革存在的局限和不足:一是农村学校公用经费依然短缺(袁桂林，2006年;陈静漪，2008年)。二是预算编制困难，资金落实不到位问题仍然存在(王阿莉，2006年;袁方成，2007年;常锡光，2008年)。三是对贫困生保障力度不够(赵丹，2006年;唐玉凤，2007年)。四是部分地区中小学布局调整不合理(庞丽娟，2006年;孙颖，2007年)。

关于农村义务教育有效供给，史宏协(2005年)认为，经济学中的有效供给理论同样可以用在教育上。教育有效供给包括两个方面，即:教育产品在供给总量上与总需求的均衡，即总量均衡;各类别产品的供给与各类别的市场需要相均衡，即供求结构均衡。[33]马晓燕(2002年)认为，教育有效供给是指与经济社会发展相适应，在最大限度地满足、适应与引导各种教育需求的基础上，不断提高供给效率的教育供给。[34]吴宏超(2008年)认为，衡量供给是否有效的标准应从需求角度出发考虑，以需求者利益为准则。满足了需求的现实供给可称为有效供给，反之则称为有效供给不足。义务教育供给应具备数量充足、质量均衡、促进公平和提高效率等四个主要特征。我国义务教育供给存在着供给数量不足、供给质量差异明显、供给的公平状况堪忧、供给效率低下的现状。造成这种有效供给不足的原因主要有义务教育供给的城乡二元分割、义务教育供给主体责任错位、义务教育资源配置失衡等。[35]周义生(2008年)认为，改善我国教育有效供给不足的状况可以从教育结构完善、教育体制改革、教育供给方式变化等几个方面着手。教育结构的合理化能满足经济社会发展对不同层次、等级、类别劳动力的需求，有助于劳动力的合理流动和配置，从而形成教育的有效供给。国家应更重视对社会教育需求状况及其发展趋势的预测。在招生就业体制方面，国家招生计划的制订更加注重以社会对教育需求的预测结果为依据。在学校内部管理体制方面，学校要更好地发挥本校优势，办出特色，促使教育有效供给的形成。[36]金蕾(2006年)认为，农村教育作为一种公共产品，必须由政府来实现它的有效供给。它需要政府通过法律手段保障教育权利;通过统筹教育投入合理配置教育资源;通过师资队伍建设提高教育质量;通过体制创新使农村教育面向农村发展提供多样化的教育产品。[37]

(5)关于县域教育管理体制

王文峰(2005年)通过对新中国成立以来我国农村教育管理体制的历史考察，概括三个不同阶段中县域教育管理的特点及存在的问题，由此提出了“县域教育管理”这一新概念，并将它置于我国政治经济体制改革和农村社会综合改革的现实背景中，运用现代区域发展理论加以分析，探寻该体制所具有的管理自主化、区域化、整合化的新内涵。王文峰认为，“县”是我国农村行政区域划分的一种基本形式。“县域”是我国行政管理体系中的一级基层组织，但对于广大农村地区来说，它又是农村管理的“高层”权力机构。“县域教育管理”是指县一级政府及其职能部门以行政手段对本县范围内各级各类学校实施管理的一种社会活动，是我国农村教育管理的一种重要组织形式，其体制的完善与否、职能的发挥程度对农村教育事业的发展起着至关重要的作用。新中国成立以来，我国农村教育管理体制改革的整体走向是从中央集权向地方分权逐步过渡，管理的重心随权力的下放不断下移，基本呈现出三大阶段:县域教育管理的从属阶段(1949—1985年)、县域教育管理的“集权”阶段(1985年至20世纪90年代初)和“县级”教育管理的“边缘”阶段(20世纪90年代初至本世纪初)。王文峰认为，县域教育管理的出现是我国政治经济体制改革的必然结果，是农村改革走区域化、综合化、内涵式发展之路的需要。县域教育管理较以往的旧体制具备了管理区域化、自主化、整合化的新内涵。主要表现在三个方面:①县域教育管理目标的转向;②县域教育管理范围的扩展;③县域教育管理职能的分化整合。[38]沈培新、孙成城(1989年)认为，在接下来的改革实践中，农村教育管理体制改革必将面临着从高度集权、直接管理为主到分级负责、间接管理为主，由为升学而办学到为当地经济和社会发展而办学的两个转变。[39]袁桂林(2004年)认为，应重新认识我国各地发展的不均衡性，建立符合不同类型地区的农村义务教育财政分担体制，多种思路、多种模式推进“以县为主”的教育管理体制。具体措施如下:①加快政府决策向立法程序推进的步伐;②建立教育经费使用管理的监督机制;③取消对农村教育“零账户管理”和报刊摊派;④核定农村教师编制应该有别于城市;⑤进一步明确乡镇和村的办学义务与责任。[40]

2．对国外义务教育均衡发展的研究

对国外教育均衡发展的实践经验研究，对我国义务教育均衡发展有一定的借鉴意义。为此学者对国外教育主要是义务教育均衡情况进行了研究。北京一位知名教育学者在一次研讨会上曾说:世界很多国家和地区，义务教育不论是在农村还是在城市都是一个标准。[41]国外教育能够如此均衡的发展，主要有以下几个方面的原因[42]:

(1)均衡教育发展的社会理念深厚。国外追求公平、平等的社会理念是其能够推动城乡教育统筹发展的社会基础。这主要表现在以下几个方面:①国外学者的研究推动了社会对教育公平理念的认可和支持。第一次世界大战前在西方占主导地位的起点均等论，关注贫困地区(家庭)儿童以及女童的入学机会公平问题。盛行于20世纪50～60年代的西欧和北欧地区的过程均等论，更重视让每个儿童有机会享受同样的教育。60年代中后期以科尔曼为代表并推行至今的结果均等论则更强调学业成功机会均等。[43]这样，学者们的积极探索有力地推动了各国城乡教育的均衡发展。②国际社会对弱势群体教育公平问题的关注。如2000年联合国教科文组织通过的《全民教育行动纲领》，在具体目标第二条中还明确指出:确保所有儿童，特别是女童、处境困难儿童、少数民族儿童，到2015年都能接受并完成免费的高质量的初等义务教育。[44]③政治的需要推动了城乡教育统筹政策的实施。许多国家的政党为了在选举中获胜，纷纷顺应民意，着力推动教育公平政策的实施。如美国总统布什曾表示要当“教育总统”，优先投入教育。所以，国外统筹教育发展的社会理念是推动各国政府保障教育公平的社会基础。

(2)建立充分的教育经费保障机制。当今世界各国无不重视教育事业，主要表现在以下几个方面:①坚持教育的公益性和公共性，实行免费的义务教育制度。如在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的170多个国家中免交杂费的有160多个国家;免书本费的有40～50个国家;有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费等。不仅发达国家实行免费义务教育，而且一些发展中国家(如印度、墨西哥、越南、古巴、朝鲜等)也已实行免费义务教育。[45]②建立“基于需求”的经费投入机制。为保证义务教育的均衡发展，许多国家都制定了“基于需求”的资源投入原则与方法，充分保障义务教育的经费需求。③优先投资于教育事业。如美国、苏联、日本等国随着经济发展而逐步提高教育经费占国民生产总值(或国民所得)的比例。一般都从战后的2%～3%，上升为7%～8%，甚至有的国家增长比例更高。[46]印度政府宣布，财政性教育支出要逐步实现6%的目标[47]。对教育投资的重视，为提高各国政府统筹城乡教育发展的能力奠定了坚实的物质保障。

(3)保证农村及弱势群体义务教育机会均等。国外重视农村及偏远地区学生尤其是义务教育学生的教育问题。主要采取以下措施:①以立法的形式予以保证。如日本的《教育基本法》第3条规定:“国家及地方公共团体，对虽有能力但因经济原因而上学困难者，必须采取奖学金的办法给予帮助。”[48]韩国于1967年专门制定《岛屿、偏地教育振兴法》，明确规定了国家优先保证岛屿、渔村、山区、矿区等艰苦地区实施义务教育的经费。这些规定为实现教育的均衡化发展提供了有力的法律依据和保障。②采取扶持贫困学生入学的措施。如巴西于1995年在基础教育阶段启动了一项“助学补助金计划”，政府向贫困儿童的母亲发放一定数额的现金补助，条件是她们得让孩子在学校保持就学，不得辍学。[49]法国通过设立助学金、开学补贴、交通补贴、免费教科书、午餐补贴等，解决贫困家庭子女接受义务教育中的实际问题。[50]③保障偏远山区贫困子女入学。埃及在边远农村地区开设乡村学校、单班学校，对在这类学校读书的学生实行全部免费。古巴为保障居住及其分散的山区少数农户子女能够接受教育，即使那里只有一个学生，也设立“学校”，以保障学生能接受正常的小学教育。[51]这些制度和措施的实施，有力推动了城乡教育均衡发展。

(4)统筹城乡软硬件教学条件措施得力。国外重视城乡办学条件的均衡，突出表现在基础设施及师资水平的均衡。①城乡基础设施水平均衡化。如韩国从1970年开始推行“教育贫穷化”政策，撤销一批名门学校，推行“教育均衡化”，对小学、初中、高中的“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件[52];日本在改善教育资源分配不均方面，财政拨款一视同仁，中央根据各地不同的经济发展水平确定不同的转移支付比例，从而确保义务教育对于贫富地区的儿童一视同仁。[53]为弥补各学区公立中小学的财产价值差异带来的教育经费差异，美国州政府对下辖学区实行财政补助，也称转移支付制度。美国州政府通过州全额负担的方式和等额补助的方式以实现教育经费的公平分配。通过基数补助方式、税基补助方式和学区财力均等化补助方式等财政转移支付手段实现对经济落后学区的财政倾斜。[54]②重视师资水平的均衡。有些国家如日本、韩国等采用校长和教师定期流动的措施促进城乡间、校际间师资力量的均衡。如韩国规定小学、初中、高中的教师每四年流动一次，也就是说，一位教师在一所学校只能工作四年。通过教师的流动，使各个学校的师资力量平衡。在日本，即使在边远落后的乡村，中小学的师资条件和硬件设施都能达到规范化;有些仅有几个学生的学校，也建有体育馆、游泳池，音乐、美术、劳动技术课的老师和设备一应俱全。教学设施和师资力量的无差别化，有力促进了城乡教育的均衡发展。

(5)统筹城乡教师待遇工作到位。教师是教育发展的关键因素。要统筹城乡师资水平，必须首先统筹城乡教师待遇。在这方面，世界各国采取了以下措施:①统一城乡教师待遇。日本实行公立学校教师定期调换制度，但教师作为国家公务员其工资待遇不因调换学校而有所改变。[55]因为日本中央政府直接负担教职人员的人头费，消除不同学校教师待遇的差异。法国和日本一样，在教师工资的发放上，是通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户上。德国通过一般性转移支付实现州际财政能力的平衡，再由州政府直接把教师工资拨入教师个人账户。[56]②给农村教师优厚待遇。为了鼓励教师到农村任教，俄罗斯对农村教师的工资待遇一直比城市教师高25%。在美国，各州为了使农村教师职业更具吸引力，普遍提高了农村教师的工资起点，建立中小学教师职称晋升制度，使中小学高级教师都能获得和大学教授一样的报酬。[57]越南1993年的法律不仅确认农村复式教学的合法性，还规定了复式教师工资两倍于单式教师。[58]③给农村教师额外补贴。如印度尼西亚制订了农村教师晋升的专门规定，并为参与农村学校活动的教师给予额外补贴。[59]菲律宾实施艰苦工作津贴以鼓励农村教师，农村教师除享有基本工资之外，还享有各种福利补贴。所以，国外重视农村教师待遇并由国家或州一级政府统一教师工资发放的方法为城乡师资力量的平衡起到了关键作用。

(6)重视农村学生学习知识的实用性。国外重视农村学生的农业技术培训工作，往往在普通中小学内开设农业技术课程，对少年儿童进行农业知识普及教育，这种教育被称之为“培养未来农民”的教育。如在美国的普通中学中，约有1万多所开设了农业技术课程，参加该类课程学习的中学生约50万人。[60]在发展中国家，农村普通教育也引入职业教育。如智利在初等教育中实施了“菜园计划”，到1985年就将农业科学入门、林业科学入门、渔业和水产养殖入门、营养、卫生、食品储存和民间工艺等列入3～8年级的技术教育课程。津巴布韦的“生产技能教育”贯穿于每门课程中，它包括各类实际劳动，例如改良土壤、喂养家禽等，也包括雕刻、绘画、木工、草编、金属加工等，同时还包括为社会服务。[61]这些学生学习的农业技术知识，为他们日后寻找工作开辟了更宽阔的前景。

(三)当前县域教育均衡发展研究的不足

通过对县域教育发展相关文献的考察，我们对当前县域教育均衡发展研究的不足得出以下结论:

(1)真正以有层级、区域特征的“县域教育发展”为明确关注点的研究还明显偏少。在搜集到的相关文献中，“县域教育发展”大多是在讨论与城市教育相对的农村教育时，以县域教育为考察点才提及，或在县级教育行政部门的相关文章中才较多提及。而专门以“县域教育发展”为题的研究还比较少。

(2)对县域教育均衡发展综合性研究还十分欠缺。目前，对县域教育的研究主要还是集中在对义务教育的研究特别是对义务教育均衡发展方面的研究，而对县域教育综合性发展的研究还比较薄弱，研究成果难得一见。

(3)对县域教育发展的研究深度还远远不够。从所得的文献资料来看，有关县域教育的研究文章大多刊发于学术期刊，篇幅有限，讨论不深。标志着研究深度的学位论文特别是专门或直接相关的博士学位论文还几乎为空白，相关的学术专著也不多见。

(4)对县域教育发展微观层面的实证性研究不足。前期的相关研究多从宏观上、理论上进行探讨，而在中观、微观层面的实证性研究相对较少。

(5)对县域教育发展研究缺乏超前性和创新性。一些学者对县域教育的相关研究大都跟随国家教育政策的变化而改变，自身缺乏超前创新的思想和理论体系，有的研究甚至落后于国家机关发布的教育政策。

(6)以均衡为视角，对县域教育事业发展进行综合考察与研究还远远不够，开展县域教育均衡发展综合研究确有必要。