学校布局的现状及存在的问题_福建教育发展研究

学校布局的现状及存在的问题_福建教育发展研究

一、学校布局的现状及存在的问题

长期以来，由于福建省农村义务教育实行“以乡为主”的管理体制，农村义务教育阶段学校的布局调整还属于乡镇行政事务，加上经济发展水平、社会基础设施、人民生活水平和人口增长等因素的限制，为了加快实现福建省农村义务教育普及的目标，学校的布局基本上是采取依人口的分布状况简单建校或设点的办法。如为了解决山区、偏远地区和人口稀少地区儿童的入学问题，福建省各地建立了大量的教学点，有很多都是单、双人校。这种方法，对于提高福建省农村、偏远地区人口的文化科学素质起到了一定的作用。然而，调查显示，福建闽北某县19个乡镇仅1个乡镇不靠山，深山区就有11个。为了保证人人享有受教育的权利，20世纪80年代初，全县几乎是村村建学校，结果造成单人岗位多，复式班多，致使学校的入学率难以保证，辍学率难以控制；课程开不齐，课时开不足；教学条件差，教师难以分派；学校难以管理，办学效益难以体现，最终结果是教育质量难以保证。改革开放以后，福建经济和社会各方面的发展出现了新的变化。作为基本国策的计划生育政策实施多年后，近几年开始初见成效，在农村也开始出现人口出生率逐年下降的现象。学龄儿童锐减严重威胁着许多原先规模不大的学校，不少地方的学校生源严重匮乏，这对原有一村一校的办学格局提出了严峻的挑战。于是，福建省教育部门制定布局调整政策，进行了大规模的调整，以解决现有布局所带来的问题。

（一）福建省农村义务教育阶段学校布局的现状

近些年来，随着计划生育政策的不断深入人心和农村城镇化进程中人口向城镇集中的速度加快，福建省农村义务教育阶段学龄人口已连续多年呈下降趋势。“村村有学校，小学不出村”的农村义务教育阶段的学校布局越来越显露出种种弊端，严重影响着学校办学效益和教育质量的提高。虽然从20世纪90年代以来，福建省农村小学学龄人口减少，许多村完小、教学点生源不足，学校布局散、规模小、质量低的矛盾日益突出，福建省开始陆续对规模过小的小学教学点进行了撤并，但这种调整还是局部的。直至福建省正式开始较大规模的、有目标、有规划、有步骤的农村义务教育阶段布局调整政策以后各农村地区才都加快了调整的步伐。

福建省农村义务教育阶段学校在经历大规模布局调整以后，教学点逐渐减少、教学布局也趋于合理；学校布局进一步优化，学校数目不断减少（见图1），小学学校数从2007年的8017所减少到2010年的4257所，初中数则从774所减少到538所（见表1）；教学条件得以改善，优质教育资源得到共享。在很多发达地区，布局的调整也确实取得了很好的效果，使资源得到了充分的利用和整合，力度大的地区还实行了跨乡镇调整，两个或三个乡镇合作办一所初中或几所完小；有的偏远山区乡镇把其他学校全部撤并，全乡只办一所九年一贯制义务教育学校，学生全部寄宿。这些措施有效地整合了教育资源，有力地改善了办学条件，使义务教育阶段学校布局日趋合理。(www.guayunfan.com)

图1　2007—2010年福建省农村义务教育阶段学校数（单位：所）[2]

表1　2007—2010年福建省农村义务教育阶段学校数目、在校生数及招生人数统计表[3]

（二）福建省农村义务教育阶段学校布局存在的问题

随着福建省农村学校布局调整力度的加大，在初见成效的同时，也必须清醒地看到，在一些贫困山区，布局调整政策一刀切的执行造成了一些负面影响：教育资源多集中在两基攻坚的主战场，惠及不到边远地区；加剧了学生辍学现象；这种影响又被普遍意义上的办学规模和效率所淹没，被两基攻坚的成果所掩盖，并且没有引起当地政府尤其是基层政府的足够重视。[4]据调查，福建省某县现辖17个乡镇、1个街道办事处、5个管委会，326个村（居）委会，全县总人口106万人，县域面积1815平方公里。2009年全县财政总收入80028万元，其中地方级财政收入56666万元，城镇居民人均可支配收入13285元，农民人均纯收入5863元。全县基础教育基本实现了“两基”，当时为了“普九”，按照“就近入学”的原则，形成了“乡乡有初中，村村有小学”的办学格局。“十一五”期间，按照有关要求，对全县中小学实施了布局调整。至2010年，全县小学在校生69483人，小学234所，其中村小163所，小学平均规模为297人。初中在校生50301人，初中校45所，初中平均规模为1118人。这种“家门口办学”的格局，造成了“大摊子、高成本、低效益”的办学现象。造成当前福建省农村义务教育阶段学校布局的核心问题即学校规模、学校数量以及学校选址等方面都存在问题，具体如下：

1．学校规模问题

学校规模的大小不仅涉及学校中教师、学生人数，班级的数量和教学设备的配置情况，还涉及教育资源利用的效率和教育效益等问题。进行学校布局就要确定学校的规模，也就是要办成多大规模的学校。因而，学校规模是学校布局的核心问题之一。然而，目前福建省农村义务教育阶段学校布局存在的一个突出问题就是学校规模不适度，影响了农村义务教育的整体推进。

由于受过去“村村有学校，小学不出村”的影响，造成了一村一所小学，一个乡镇一所初中的局面，导致很多学校规模过小，出现了大量的“微型学校”。学校规模过小，很难使教职工与学生之比、师生之比趋于合理，会造成人力资源上的浪费。另外，规模过小的学校，物力资源配置也很难合理，设备利用率低。据调查，贫困地区尤其是山区，地域面积大，人口稀少，居住分散，义务教育阶段学校规模小且分散。不少山区村庄的小学几个年级只有十几个学生，有的小学甚至只有四五个学生在一个教室里复式教学，一个教师承担所有课程的教学，加上教师素质参差不齐，校舍简陋，很难提高教学质量。近几年来，由于受计划生育政策以及人口流动和城镇化进程的影响，福建省一些农村义务教育阶段学校学生数逐年减少，学校规模越来越小，许多村完小及教学点远远达不到教育部的成班标准，有些农村小学生源日减，以致自然关闭。有些地方校舍建设好没几年，却因为生源不足成为了“微型学校”。学校虽小，但五脏俱全，建设、维修、设备配套等都需要投入资金，有限的资金撒了“芝麻盐”，带来的是人、财、物的浪费，难以取得规模效益。可见，尽管福建全省各地都进行了布局调整，学校进行了撤并，但在贫困地区还是存在学校规模过小、教学点甚多的问题。

同是村村办学，其发展情况也呈现出不同程度的不平衡，有的学校在校生人数在逐渐增长，至今已达到上千人，造成了学校规模过大的局面。学生规模过大，学生总人数过多，也会影响教育质量。因为学生人数过多，在不增加新投入的情况下，势必使学生与教师的比例过大，不利于师生感情交流和信息的反馈，不利于因材施教的实施。学生人数过多，则他们参与集体的决策与管理的机会减少，参加课外活动的比率也会下降。此外，福建省农村义务教育阶段学校在进行布局调整时，一般采用就近合并的原则，即把几所分散的学校的学生合并到一所条件比较好的学校里去。调整后的学校布局学校规模得以扩大，也带来了教师、学生人数的增加，但由于教育经费短缺，教学条件并没有相应改善。因此，很多学校的班额都在50人以上，甚者高达70人。如果按标准班编班的话，85%的学校都将面临校舍紧缺。另外，合班并校后，部分学校出现了教室危机，学校的特种教室被占用，班额也急剧增加，这是单纯追求办学集中造成的。随着班额的增大，也加重了教师的工作量及工作负担。过重的负担，使得教师失去自我，缺乏应有的激情和乐趣，不同程度地产生了职业倦怠，这不利于教育教学质量的提高。[5]可见，学校规模过大也是当前福建省农村地区义务教育阶段学校布局存在的一个问题。

2．学校数量问题

由于受过去农村义务教育阶段学校布局的影响，几乎每村都有一所村办小学。此外，一些村还存在着尚未得到教育行政部门批准设立的私立小学。这些情况导致福建省农村小学学校数量过多，布局分散。近年来，生源又在逐渐减少，使得很多学校由于没有学生而关闭，出现了大量的教学点。为此，福建省农村义务教育阶段学校布局调整的重点是：减少小学数量，初中相对集中。

在实行大规模布局调整后，许多村小被撤并，近年来，福建省撤并农村中小学校点4000多个。但是部分农村地区，不依据当地实际情况，快速撤减了大量的学校和教学点，盲目将学生集中到乡镇中心学校。随着学校数量的减少，学校覆盖的教育区域也随之增加，最显著的变化就是服务半径的扩大。服务半径越大，服务人口越多，学校的办学规模就越大，办学效益则越高。但到达一定程度，则会违背就近入学的原则，给学生上学造成不便。福建闽东、闽西、闽北抽样调查的三县1200名小学生中，服务半径超过2.5公里的占40%左右，超过5公里的占10%左右。家庭和学校之间的距离大大增加了，有相当一部分学龄儿童上学的路途遥远，造成有的初中生一天往返的路程多达十里甚至二三十里；偏远山区的学生，上学更为艰难，登石梯，爬陡坡，学生每天在路上消耗的时间过长，影响学生的精力，进而影响学习效果。由于学生上学距离过长，容易产生安全隐患，学校安全事故时有发生。这个就学条件的变化，无疑增加了学生上学的困难，特别是小学低年级学生，生活自理能力差，安全防范意识差，不可预料的安全隐患随处存在，导致部分学生放弃上学，辍学在家。

可见，福建省部分农村地区没有根据当地的实际情况确定学校数量，只是盲目的撤减，以至于造成学校布局不合理，引发了诸多问题，比如服务半径扩大，学生上学不便等。

3．学校选址问题

进行学校校址选择时，为了确保有限的教育资源的辐射范围，学校必须处于一个政治、经济、文化相对集中的地方。然而，当前福建省农村义务教育阶段学校中有很多校址的选择是极其不合理的。

首先，位置不适中，交通不便利。部分地区由于盲目推行布局调整政策，导致其违背了学生上学距离要近、方便学生上学的原则，使得校址选择位置不当，就学路线不便捷，就学距离不合理，导致一部分学生出现上学远、上学难的问题。更有甚者，校址脱离了交通干道和自然村，独处远郊旷野。例如，泉州洛江罗溪镇钟山小学，从洛江区政府开车要一个小时的路程，学校因地处边远、大量村民外出务工以及新生幼儿剧降，今年学校仅剩下4名教师和29名学生。由于生源不足，学校被迫隔年招生，2010年秋季一年级没再开班，导致2011年没有二年级，这样顺推，今年秋季将没有三年级。而从四年级开始，学生就得去十几公里外的罗溪中心小学念书。

其次，不具有良好的自然条件和周边环境。由于福建特有的气候特征，许多农村地处雷电、洪水、台风灾害频发地域。例如，福建宁德地区丘陵山地多，地形复杂，雷暴活动频繁，有8个县（市）的年雷暴日在50天以上，最多的达到100天，是雷电高发区。从2000年到2005年的6年间，据不完全统计，雷击灾害有329起，死亡11人，伤4人，每年因雷击造成的直接经济损失都在百万元以上，并时有人员伤亡事故发生。2007—2009年共发生221起雷灾，造成13人死亡，6人受伤，引起火灾或爆炸7起，直接经济损失593万元。然而，宁德各中小学防雷装置安装情况不容乐观，特别是乡村中小学建筑物缺乏防雷设施的情况比较普遍，在个别处于雷电高发区的县，学校没有任何防雷设施，对防御雷电的基本知识知之甚少，防雷安全工作令人担忧。以寿宁县为例，全县共有学校197所，无一所合格防雷装置学校，全县学校建筑物总量为395幢，其中合格防雷装置校舍建筑数量为2幢，不合格防雷装置校舍建筑数量为393幢，全县构筑物总量为174处，无一处是合格防雷装置构筑物。再如，福建建阳市将口镇芹口村许多学校地处山丘地区，地理地貌复杂，山高坡陡，河道纵横，遇上刮风下雨则更是山路泥泞难走，山洪、泥石流等自然灾害时有爆发，阻碍学生上学。还有的学校距离铁路线较近，使得校园内充斥着噪音。当然，处在空气污染源附近和邻近医院等的学校的校址更是不合理。

此外，学校选址也引发了一些问题，比如在学校的选址上存在村与村之间的利益冲突，还夹杂着地方官员的政绩等因素，使得一些学校覆盖范围太大，致使周围交通不便利等，或是选址不合理，增加了教育成本，与整合教育资源、提升教育质量的初衷相背离。由此，作为学校布局重要一环的学校校址的选择应引起高度重视。