学校经费的自给和半自给_中国教育财政史论

学校经费的自给和半自给_中国教育财政史论

第四节　学校经费的自给和半自给

教育事业的举办需要有资金维持学生和教师生活,需要有校舍和课桌,需要有教科书和作业本。为快速达成普及教育的目标,政府动员学校师生勤工俭学和勤俭办学,通过劳动使学校经费能自给或半自给。在基层组织办学校的同时,学校也在一定程度上成为生产单位,学校师生成为生产者。政府借助政治组织的力量和思想意识的力量维持这种办学方法,以降低教育成本。这也是中国共产党在根据地办理成人教育和干部教育的主要方法,新中国成立后在一定程度移植到普通教育领域。新中国成立十七年中,学校经费自给和学校师生勤工俭学的高潮出现1958年和1965年。

一、学校经费自给和半自给政策的出台

1958年1月,共青团中央提倡学生勤工俭学,认为在节约国家财政开支的情况下,有利于更多的工农子弟入学。1958年1月,毛泽东在《工作方法六十条（草案）》一文中提出:一切中等技术学校和技工学校,凡是可能的,一律试办工厂或者农场,进行生产,做到自给或者半自给。1958年2月,教育部也发布大力支持共青团中央《关于在学生中提倡工俭学的决定》的通知。

教育部官员董纯才明确将学生办学视为第三条办学途径。他指出:“现在我国除了国家办学、群众办学两条途径外,又出现了学生办学（即勤工俭学、半工半读）的第三条途径。”配合着国家办学、群众办学,大力提倡勤工俭学,逐步实行半工半读的教育制度,就能够做到“省”,能省就能做到“多”办学校,多办学校就能加“快”学校的发展；如果学校发展得又“多”又“快”,就必然会出现许多“好”的学校。这样就能促进我国教育事业大发展。但是他也指出:就全国总的情况来看,在实行勤工俭学、半工半读方面,民办学校比公办学校好,农村学校比城市学校好,山区学校比平原的学校好,新建学校比老学校好,初中比高中好。这个情况说明,越是有钱的学校,他们的勤工俭学、半工半读越做得糟糕。[77]从他的判断中可知,在教育资源充分的地区,人们并不热衷半工半读的办学方式。(www.guayunfan.com)

1958年,虽然中共中央提倡勤工俭学,但是对于勤工俭学的作用,中央高层认为不同学校应有差别。

1958年邓小平对勤工俭学的提法很慎重,认为开展勤工俭学是有范围的,并不是不加区别地一律都搞。除了对中等技术学校和技工学校提出要做到自给或者半自给、学生实行半工半读以外,对其他学校都没有提出这样的要求,只要求学生参加劳动。职业中学搞半工半读是肯定的,城市中还应该发展一批职业中学,这类学校很多可以做到半自给或者自给。一般学校要给学生参加劳动的机会。劳动也是教学,是政治思想课。学生参加劳动,一是必须,二要适当,三看可能。普通中学可以根据现有的条件搞一些小农场、小作坊,学生轮流参加生产,或者到农村参加义务劳动。学校要把劳动定到课程中,每周规定半天,主要是使娃娃们养成劳动习惯,加强集体观念。劳动有了收入,也可以拿来帮助贫苦学生,但是不能把劳动搞成社会职业,不要以赚钱为目的,一提倡赚钱,就容易计较个人利益。城市中学的学生年龄小,又没有好多门路,不可能实行半工半读。个别中学如果有条件能够做到半自给或者自给的,也可以搞,但是不要影响学生的学习。总之,学校要保证提高教学质量,否则就不能说是成功的。

刘少奇清醒地意识到勤工俭学的局限。1958年6月,陆定一传达刘少奇的意见:你去养鸡、剃头、卖票、卖报,马上就会有收入,但搞工业生产,必须要用一定时间学习技术,有时还会弄坏机器,制造废品,一时不会有什么收入。现在所以能赚钱,是因为搞了些比较简单的可以赚钱的事情。真正要以学到技术为目的,短期是赚不到什么钱的。因为第一类学校收不了这么多的学生,同时家庭也供不起,自己又考不取,因此就要不靠家庭,不靠国家,靠自己做工读书。这样第二条腿越走越大,凡是舍得干的,又想读书的就收,国家给他们创造条件,使他们都有地方工作,有地方上课,不愿干就算了。[78]可见,刘少奇从负担和经费问题考虑勤工俭学的作用。

教育界也赞同对于普通中学与民办中学、职业中学差别对待的意见。1958年有教育界人士指出:普通中学,勤工俭学,对经济意义,只能作为副产品,不能有过份要求。如果没有保证教学质量,也只能认为是工作的失败。职业中学和民办中学又是另一种情况。[79]在《关于在中学实行勤工俭学的教育意义和经济意义问题》一文中,有教育界人士指出:由于公立中学和民办中学、职业中学的经济收益要求不同,对提高教学质量的程度的要求不同,学生参加劳动的办法、劳动时间也应该有所不同。[80]

1958年5月,中共中央副主席刘少奇在中共中央政治局扩大会议上提出,我们国家应该有两种主要的教育制度和劳动制度同时并行,一种是全日制学校制度,一种是半工半读学校制度。1958年8月,毛泽东视察天津大学和南开大学,对半工半读给予支持,他指出:以后要学校办工厂,工厂办学校。学生要勤工俭学,教师也要搞。

中共中央政治局扩大会议号召全党全民为生产1070万吨钢铁而奋斗。炎热的8月显然是一个勤工俭学的分水岭,之前,一般中小学勤工俭学以服务性劳动为主；之后,中小学生以各种形式普遍参加大炼钢铁的活动。《人民教育》在1958年9月号设置“体脑并用,又红又专的新型大学”专栏,提倡:“自己办学自己学,自己劳动自己吃,不要国家一个钱。”[81]《跃进歌选》提倡:“毛泽东出了好主张,农村处处办学堂,男女老少上民校,睁眼瞎子见天光。”“打破常规办学堂,子孙不再做文盲,教师边教边劳动,学生边读边生产。”[82]1958年10月,康生对河南省教育厅同志说:学校是整个劳动大军的一个组成部分,要与社会大生产结合。可以六小时劳动,两小时上课。可见,当时学校与生产劳动的区别模糊,并且师生参加的炼钢活动事实上没有产生任何经济价值。

经费自给学校的原型实际上早就潜藏在新政府的教育理念中。1950年6月,毛泽东为黑龙江省克山县的“萌芽学校”题写校名,并赞扬该校办学方向。1950年12月,《人民教育》刊发中篇报告文学《萌芽》,编者按写道:这篇文章是描述在祖国的边疆上,一所学校在极艰苦环境中的建校过程。他们——一群可爱的青年,在旧社会的鞭笞、迫害、饥饿中成长起来的,因为在毛泽东太阳的照耀下,充分发挥了爱祖国、爱劳动的热情,用自己的手和脑战胜了一切难以想象的困难,这种不怕困难、艰苦奋斗的精神是值得学习的。这是一所黑龙江省的乡师,学校创办人确定从劳动中建校的方针,“这样做不仅可以减少人民与国家的负担,同时可以解决一部分儿童失学问题,虽然这样做还不能使所有失学儿童全部就学。”同学们用唱歌方式描述这所学校:“天将破晓起,日落方才归；自己劳动自己吃,不用老百姓一粒米才是光荣的。”虽然当时编者按明确指出:“这所学校是在一种特殊条件下产生的,一般的学校不能机械地摹仿它”。[83]但是,榜样已经树立,在国家至上的价值观念下,人民自动减少国家负担的意识在一个个先进事例中培育和酝酿,1958年后学校经费自给和半自给政策才能破土而出。新中国成立以后,中共中央教育决策仍继承在战争年代共产党根据地的教育特点,其精神一脉相承。

二、第一波地方学校经费自给和半自给浪潮

中央提倡学校有区别的实行经费自给和半自给,但是地方政府显然有自己的立场,地方普遍把勤工俭学做为缓解学校经费困难的方法。1958年4月,《河南小学教育大跃进》一文指出:普及小学教育,在河南来说,就是要在1957年的基础上再多吸收400多万儿童入学的问题,这就需要一大笔经费。当前国家正集中力量从事工农业经济建设,一时还拿不出这样多经费,出路何在？出路在于走群众路线,发动群众办学。小学高年级开展勤工俭学活动是完全可能的,如果勤工俭学活动开展的好,不仅学生学费可以自己解决,学校的经费也可以解决一部分,这对减轻群众的负担有好处。[84]

从黑龙江省区在1958年的开展半工（农）半读活动可见全国之一斑。虽则普通学校与半工半读学校区别对待,但是黑龙江省的各级普通学校并没有获得尚方宝剑,也卷入到半工半读、学校经费自给和半自给的潮流中；当然,新设的半工（农）半读中学在办学筹资上依赖勤工俭学的程度更高。

省教育厅厅长梁志超安排黑龙江省1958年的教育界工作任务:第一,要大力发动群众办中、小学,尤其要更多的办小学。我们知道目前我国正处在社会主义各项建设事业大跃进的风暴中,不可能,也不应该再投更多的钱去办学校,再加上中小学是群众性的事业,为了加速建设社会性主义事业,早日实现普及义务教育,这就必须大力提倡与依靠群众办学,今后国家举办的小学只在工矿、城市、老区、山区、林区。今后农村不仅新发展要依靠民办,就是原有公办的也准备根据农业生产合作社的巩固和生产发展情况逐渐交给群众接办。群众办学可采取多种多样的形式,教师由合作社、群众自聘,按社员待遇挣劳动日或由群众集资、学校通过勤工俭学活动自筹经费,谁上学谁拿钱等一切均可。第二,普遍地推行勤工俭学活动,积极地有步骤地试办半工半读中学。推行勤工俭学,这是贯彻勤俭建国方针。为国家积累社会主义建设资金以及使更多的儿童入学加速普及义务教育进度的一个重要措施。另外要大力提倡师生劳动建校,凡是自己能办到的事,完全通过劳动解决,以便给国家节省经费和培养教师与学生劳动观点、劳动习惯。具体要求学校经费通过勤工俭学筹集,普通中学两年内有40%达到半自给,10%的完全自给,有70%的中学通过劳动增加收入,自己解决几项主要开支。小学高年级通过课余劳动,解决文体费、学杂费。第三、进一步贯彻勤俭建国、勤俭办学校的方针,在各级学校要掀起一个反浪费运动。学校的编制还要精减,非教学人员要减到最低限度,教学人员要适当提高工作量,学校经费的使用,要尽量节省一些非教学开支,今年经费一律缩减10%～15%。[85]

《黑龙江省教育厅关于全面彻勤工俭学和积极推进半工半继续教育制度的方案（一九五八年）》,文中较为全面反映一个省区半工半读的情况。[86]

首先,黑龙江省对于一般学校提出半工半读要求。一,对于高等学校与中等专业学校要求:工科学校要求学校经费在3年内达到半自给或部分自给,5年内达到全部自给。农林科学校要求学校经费,5年至10年内,达到半自给,争取全部自给。医科学校争取五年后在学校经费上达到部分自给。二,对于普通中小学要求:普通中学通过组织学生参加各种劳动,要求学生在58—59年度内减少助学金30%～50%,争取于1960年暑期开学后,取消助学金的设置。学校的设备费及办公费,争取于5年内达到自给或半自给。小学一方面能用劳动收益,增添添学校设备,改造学习条件,补助学校经费开支,并争取有一部分学生能自己解决学杂费,书籍费、文具费以减轻国家教育经费开支和家庭经济生活负担。三,对于高等和中等师范学校要求:高师与中师的助学金争取于3年内达到减少一部分。师范学校的设备费及办公费,争取5年内达到自给半自给。

其次,黑龙江省要求积极地有步骤地试办半工半读的中学。半工半读的中学是在组织学生集体参加工农业劳动生产自给的基础上,同时在3～4年内学好普通中学的课程,完成普通中学的教育任务。此类学校除春节可有十天左右假期外,一般不放寒暑假。要求各市、县要本市内,选择一所条件适合的中学,改建为半工半读的学校,争取要3年内达到经费的半自给,5年内达到经费的全部自给。

再次,黑龙江省在劳动收入的分配上提出:凡实行半工半读的学校,劳动收入归集体所有。应视条件为学生解决伙食费、书籍费,以及其他必要的学习用费等。凡学校组织的勤工俭学,其收入分配,学校与学生可按4:6或5:5或者6:4或7:3等比例进行,开始时学生可分得多一些,逐步使学校收入增大,作为学校公共积累,以便扩大再生产或解决集体福利等问题（学生所得应提倡用于伙食、书籍等学习费用）。

1958年黑龙江省半工半读成效明显,省教育财政经费急剧减少；1952年全省教育经费占全省财政总支出的16.2%,到1958年下降到4.8%。[87]

1959年,教育界对于勤工俭学有短暂的反省。1959年3月,陆定一同志给中共江苏省委宣传部的复信中指出:13～16岁的孩子,在农村中可以做些辅助劳动,但他们还没有成年。我们做父兄的,应该让他们多读点书。[88]1959年7月,中央宣传部转发广东省委、省人委关于教育工作的两个文件,文件指出:全日制学校的中小学生的生活供给,应按上级党委有关学生生活供给的指示切实执行。不得规定学校上缴利润和要求学校自供自给。学校生产收入,应归学校所有。[89]

1959年11月,中共中央批转《江苏省委批转省教育厅党组、共青团江苏省委关于赣榆县夹山农业中学的情况的调查报告》,文中要求大力发展农业中学,改善农业中学的办学条件。首先,文中披露以吴瑕为假名写给《中国青年》社的一封信,反映农业中学的问题:（1）没有足够的校舍（只有3间破屋）,而且迁移的次数过多,校址不稳定。（2）没有土地和经常的劳动场所。（3）教学不正常；（4）教师的思想情绪极不稳定,消极苦闷,等待学校垮台,个别的开小差逃跑回家。（5）学生流动很大,学校几乎处于垮台状态。群众和学生都极为不满,说:“这像什么学校。”有的家长说:“上农中有啥用,不如回来多做些工分。”学生反映:“各方面根本不把我们学校当学校看待。”夹山人民公社党委加强对农中工作的领导,决定采取这样几条措施:（1）花200元在公社的中心地区租用了19间房子,将校舍固定下来；（2）计划由各生产队负责为农中盖一间房子；（3）组织学生至附近林场劳动,并计划拨出土地30亩；（4）将部分离校5里以外的学生集中在校食宿,准备明春以前达到伙食自给。[90]

勤工俭学和学校经费自给的方法仍受到鼓励。富庶的江苏省大规模开展勤工俭学活动,省教育厅厅长吴天石指出:目前在我省农业中学的发展中出现了一种新情况,据37个市县统计,全省已有468所学校达到经费部分自给或全部自给。可以预期,在人民公社党委的领导和群众的支持下,经过全体师生的共同努力,我省农业中学都将通过生产,逐步地由经费部分自给,大部分自给达到全部自给。这将更有利于农业中学的发展和巩固,更有力地促进农村经济和文化的高涨。[91]

1960年,中共中央转发《江苏省委关于农业中学先进单位和先进工作者代表会议的情况报告》,报告指出:1863所农业中学统计,已经实现全部自给（包括教师工资、学校办公费、学生书籍簿本费和伙食费）的有315所,占16.9%,实现大部自给或部分自给的819所,占43.9%。个别学校不仅全部自给,而且还有盈余,开始用于建设学校的校舍。据盐城专区计算,培养一个全日制中学学生,去年一年国家支出187.64元,而培养一个农业中学学生,去年一年国家只支出补助费（指教师工资和教学设备的补助）18.2元,与全日制学校学生相比,每人每年为国家节省经费169.44元,全区29578个农业中学学生,一年共为国家节省经费5011696元。又据该专区调查,每个全日制中学学生,去年一年学生家庭要化108元,而农业中学去年实现半自给的,学生家庭只要负担38元,实现全部自给的,负担更少。

报告宣称:现在看来,要求农业中学实行生产自给,是可能的。学校经费在没有达到自给以前,仍应征收学费,人民公社应列入预算,统筹解决,确有困难者由国家补助。[92]显然,这一报告中,学费和生产自给是相互替代的筹款方法。

以上海为代表分析各地半工（农）半读学校发展历程,可发现其半工半读学校跌宕起伏,各类半工（农）半读学校之间差异明显。上海市半工（农）半读发展的高潮最初出现在1958年,全国各级各类教育试办大量半工（农）半读学校。这些学校在三年国民经济困难时期逐渐萎缩。1964年随着国民经济恢复,各种形式的半工（农）半读学校又开始大量举办。上海市农业中学兴衰过程如下:1958年3月上海第一所农业中学创办,在农村公社化后,一社一校,有农中173所。1960年,农村贯彻“六十条”,1961年农业中学的土地退回生产队,超龄生回生产队,公社无余钱补助农业中学。1962年农业中学调整:停办120所,转并民办中学17所,保留36所。1964年,上海贯彻中央两种教育制度的方针,农业中学逐渐恢复。[93]

三、第二波学校经费自给和半自给浪潮

1964年11月,中共中央对于发展半工半读教育制度问题做出批示:“以后,国家的教育经费,除了维持这些全日制的学校以外,新增加的主要用来办理或者津贴半工半读、半农半读的中等和高等学校”。[94]1964年随着国民经济恢复,刘少奇再次大力提倡两种教育制度。在1965年3月和10月,他分别主持召开第一次全国农村和城市的半工（农）半读教育会议。

1965年上海农业中学分为公社举办和大队举办两种。公社举办的农中在1965年有92所,学生1.2万余；学生全年实际学习六七个月,回社队劳动五六个月。学习期间,初三学生的生活费和学习费用基本自给,初一初二需要家长负担一部分。学校经费主要靠学费和劳动收入,国家也给予定额补助:一般是教师每人每月补贴10～13元,每班每月补助办公费4元,开办时酌量补助开办费。生产大队办的农中明显比公社举办的农中规模小,劳动多。1965年生产大队举办农中135所,学生0.43万,劳动时间超过学习时间。[95]

1965年5月,上海市教卫部门总结半工半读教育制度的优越性,指出1965年农业中学的招生数占各县招生总数的1/3,国家培养一个普通中学学生,每年需用80元,而培养一个农业中学学生,每年只需10余元。[96]

在教育经费紧缺情况下,政府十分善于运用意识形态的精神力量激励和政府行政组织力量维持学校的运行。在处理教育资源冲突事件和达成教育目标中,精神力量往往成为弥补教育资源缺乏的手段。在1965年农村办学过程中,这种倾向已越来越明显。

意识形态主要指一种信仰体系,它是一种由一个社会中占统治地位的利益集团所倡导和推动的主流的思想文化。意识形态塑造了社会的荣辱观和义利观,内在约束人们的价值观,意识形态也提供了一系列的行为规范,协调和处理社会矛盾。如,据不完全统计,从1956年9月到1957年3月半年内,有几十个城市发生大、中学校学生罢课、请愿事件,共有10000多人。[97]1956年9月初,昆明市发生由广东到昆明上中专的3000名学生向省政府请愿,要求提高助学金、生活待遇的事件,而同时到达昆明航校的500名湖南学生未受影响。中央分析其原因在于航校如实向学生讲清面临的困难,而且学校领导与师生同甘共苦,一起在露天吃饭,每逢雨天,干饭成了稀饭。中专学生闹事的直接原因是物质要求没有得到满足,还有是学校领导的官僚主义、学生缺乏思想教育。[98]在某种程度上,学生思想和学校领导的作风成为教育计划与教育经费需求脱节的替罪羊,艰苦奋斗等主流价值观的思想教育要求学生接受现状。

1964年陆定一在教育与经济问题上出现动摇和变化,表现出轻视推动教育发展的经济基础的倾向。他指出:“有人说,学校可以普及,但要好多经费,这不一定,是根据外国办法算的数字,不对,实际情况,不是这样。”他把办学方式问题上升到阶级问题,指出:“两条腿走路”实际上是教育为谁服务的问题,是多快好省还是少慢差费的问题。他批评上海金山县,虽然是全国最富的地区,但是儿童入学率只有40%。贫下中农子女不能入学,因为他们那里有两种口粮,一种是基本口粮,一种是劳动口粮,不参加劳动就拿不到劳动口粮,富裕人家不在乎,贫下中农就不行。[99]陆定一将教育问题上升为意识形态中的阶级路线问题。

1965年随着半工（农）半读学校的发展,由于这类学校资源缺乏,故而政府试图通过意识形态的力量,以精神力量动员群众推动教其发展。1965年11月,教育部长何伟提出要“坚持勤俭办学”,他引用大庆办学的口号:“有条件要上,没有条件创造条件也要上”。他倡导先招生后建校的办法,“天当屋顶地当炕,茫茫草原当课堂,没有学校自己建,抗大精神是榜样。”对于“生产劳动”时间的规定,“原则上还是按照马克思提出的劳动时间执行较好（9～12岁劳动两小时,13～15岁劳动4小时,16～17岁劳动6小时）”。半工半读学生的劳动将逐步纳入劳动计划。半工半读学校经费收支,拟用差额预算管理办法,即学校根据支出和收入,以收入抵充支出后,不足部分由国家补足。这样可以逐步减轻国家负担,“作到半自给或自给”。[100]

1965年12月,教育部部长何伟在《办好半农半读,促进农村教育革命》一文中指出劳动的意义在于师生参加劳动,用自己的劳动收益,解决学习和生活费用问题,“改变了过去那种办学要花钱,上学也要花钱的情况”。文中写道:半农半读学校,只要生产劳动安排得好,就能够大大节省国家的教育经费,减轻集体和学生家庭的经济负担。马克思主张儿童从9岁起就应当参加一些生产劳动。他说:“为了要吃饭,就应当劳动。”“搞半农半读,学生可以自食其力,解决自己的学习费用和吃饭问题。”他指出半农半读问题其实是“在怎样办学问题上,是发扬艰苦奋斗、勤俭办学的精神,还是伸手向国家要钱”。同时,他提出一些具体办学的建议,如实行干部、教师、群众三结合,发动群众诉苦,提高群众思想认识；农村基层干部是群众的代表人物,取得他们支持；教师应是具有革命的献身精神“志愿兵”。[101]

教师的志愿者精神、群众帮助和干部支持成为半农半读的办学基础；不是工资而是意识形态的“献身”精神成为教师的支撑力量,通过阶级诉苦而激发的翻身愿望成为群众办学的力量,干部在行政目标压力下在乡村寻觅办学的物质资源。通过意识形态支撑而不是实实在在的资源筹划,难免会遇到一些现实的问题。犹如“天上有行云,人在行云里”；这只是一种飘浮的倒影。

教育领域出现以意识形态取代物质资源配置的倾向,即用虚构的精神世界取代现实的物质和资源,这种办学方式使现实的教育难以持续发展,使正常的教育发生形变。如,对资产阶级名利思想的批判,1958年通过动员师生和民众为社会主义的献身精神,改造师生的精神世界,提倡半工半读的方法办学；不顾师生健康,动员师生参加体力劳动,从事生产活动；1960年后,国家要求乡村教师作为“志愿兵”,不计酬劳工作,忽视教育的物质基础和功利动机。因而,在财政经费不足情况下,为实现教育普及,学校呈现“无形状态”,[102]教育和学校的边界不再有明确边界,民众习俗和常识中的学校形态发生改变。意识形态在说服人们接受教育政策的安排,降低教育成本,起着十分重要的作用。

提倡勤工俭学活动,这个政策一个明显的意图是要求学校经费自给和半自给。开设半工（半农）学校,实际是鼓励学校大办工厂和农场,将学校师生视为劳动大军一部分,要求师生参加生产劳动,这些政策使民众日常观念中的学校发生改变,使学校的功能发生改变。师生参加这些生产劳动虽然能使政府拨发的学校经费降低,但同时也降低社会劳动生产率和生产资料的利用率；师生参加“大炼钢铁”等劳动甚至没有任何经济意义。

由本章所述可见,其一,新中国成立十七年中的教育财政管理体制发展受到教育财政和教育计划双重压力的驱使,教育制度不得不发生变化。新中国成立后头几年,教育事业逐步恢复,在高等教育公费、教育国有化政策的主导下,国家承担大量的教育财政责职。1953年随着过渡时期总路线的决定,中央决定将有限教育经费主要投入高等教育,提倡民办小学以降低自身的筹资职责。国家利用自身的权力,将小学教育筹资责任推向教育界和社会。1958年后在教育事业大发展与教育经费缩减的双重压力之下,教育财政的压力步步由中央下移到地方,由地方政府下移到社会基层组织,由基层组织下移到学校和家庭,由学校下移到学生和教师。因而学校在经费自给和半自给政策下实行勤俭办学、勤工俭学,师生健康下降,教学质量下降；此后,国家和社会经济困境显露,进一步向教育传导。1961年后教育计划和教育财政经费双双大幅缩减。1962年底财政复苏的同时,逐渐确立一种分层办学体制,即重点学校制度、全日制和所需经费较低的半日制学校、半工（农）半读双轨制度办学模式。这种分层办学的教育体制与渐进式普及教育的计划相结合,降低对教育财政经费要求,从而使教育财政经费和教育计划之间重又取得平衡。

其二,新中国成立后的教育筹资方式明显被划分为国家财政与其他途径两种,这在当时形象称为“两条腿走路”。1958年9月,中央《关于教育工作的指示》提出“为多快好省地发展教育事业,必须动员一切积极因素,既要有中央的积极性,又要有地方的积极性和厂矿、企业、农业合作社、学校和广大群众的积极性。为此,必须采取统一性与多样性相结合,普及与提高相结合,全面规划与地方分权相结合的原则。”“在统一的目标下,办学的形式应该是多样性的,即国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举,普通教育与职业（技术）教育并举,成人教育与儿童教育并举,全日制学校与半工半读、业余学校并举,学校教育与自学（包括函授学校、广播学校）并举,免费的教育与不免费的教育并举。”这就是说,将来有三类主要的学校:第一类是全日制的学校,第二类是半工半读的学校,第三类是各种形式的业余学习的学校。“我们的原则,是普及的基础上提高,在提高的指导下普及,是‘两条腿走路’,不是‘一条腿走路’”。[103]六项“并举”中的三项与教育筹资密切相关,教育筹资制度和两种办学制度结合,实际上形成双轨制的办学模式。

“两条腿走路”,实质上是提倡财政制度之外供给教育经费,这种办学方式的运作十分艰难。新中国成立后实行计划经济,政府总收入不仅是包括财政收入,还包括国有企业资产、公有土地等收入。陈志武分析在1952年之前,中国的民间消费相当于当时GDP的69%。但是1953年后,国家控制有大部分的社会资产,政府除有预算内外收入,还有国营企业、国有土地等财富。在国有制的计划经济下,民间可控资源十分有限。[104]事实上,“群众办学”和“两条腿走路”等等,这种办学模式支撑的物质资源极大部分是借助民间资源聚集形成。

“两条腿走路”办学采取多种筹资方法,教育资源有来自于集体和单位的,有来自于群众和学生家庭的,有来自于师生劳动所得的。在官方的政策话语中三者的界限并不明晰,农村群众和集体往往互相通用,家庭出资和学生劳动也往往联结一起,各个投资主体的资产分界不明晰,政府对于底层社会关于教育的权利和义务的界定,并不明晰。

各类半工（农）半读学校的资金筹集与普通全日制学校有明显差别,形成双轨制的办学体制；在半工（农）半农学校的内部,不仅有地域的差异和城乡差异,而且学校因所隶属行政级别高低出现纵向等级差异。办学主体之间的等级差别是内在嵌入于半工半农学校运行中。

“两条腿走路”办学,虽然不失为普及教育的方法；但是在政府不断抽取社会资源进行重工业化,民间资源不足的状况下,这种方法不仅实际上形成教育系统的双轨制,而且使教育发展不稳定,教育质量不能保障。然而这种办学模式在“割资本主义尾巴”的年代能保留群众办学权利,也许正是其功绩所在。

其三,在这一教育财政管理制度运行中,教育经费短缺,教育事业的发展十分艰难,教育系统表现出种种问题。如:

（一）教育经费总额不足,无法在保障生均经费的稳定情况下扩大教育规模。生均教育经费随教育计划变化和教育规模的扩大下降是新中国成立初期的普遍现象。如,四川省在1952年至1957年之间,普通教育经费占财政总支出的比例平均达22.7%,每一学生平均教育经费逐步增加,小学由8.8元增至9.9元,中学由78.7元增至89.8元。1958年国家拨发的教育经费比上年减少1300万元,教育支出占财政支出的比例由23.9%大幅度下降,为9%。但是这年小学在校生净增286万,中学净增44万。学生人均教育经费减少。小学由9.9元减至6.1元,中学由89.8元减至42.6元。在国民经济出现严重困难情况下,1959年起开始清理超龄生、停办农村民办小学、农业中学、简易师范和部分县城中等学校暂停招生一年。1962年小学生在校生人数降至1952年的水平,中学低于1957年的水平。[105]从全国来看,1958年和1959年是中国教育规模大发展时期,学生数大量增加,然而正是这二年,大学、中学和小学的生均经费出现不同程度的下降。1957年大学、中学、小学全国生均经费分别是958.3元、83.91元、15.28元,1959年下降为716.67元、44.59元、11.28元,下降幅度分别是25%、46%、26%。（见表4－6）

表4－5　全国教育事业费与教育基本建设投资（1950—1965）[106]

（单位:亿元）

续表

（二）各级教育的基建费用尤其是普通教育阶段的基建费用缺乏。在教育财政经费有限的压力下,区分各项教育事业的轻重缓急是安排教育财政经费的一个适当方法,因而教育经费内部出现分化,某些部分教育的经费较为充分,某些部分教育经费较为紧缺。从教育经费开支结构上分析,国家教育财政拨款主要分为教育事业费和教育基建费。在国家财政支出主要项目中,“基本建设支出”与“文教、科学、卫生事业费”并列；教育方面的基建费用列入“基本建设支出”,而不是事业费之列。新中国成立初期,教育事业费用占绝大部分比例,教育基建费比例极小。此后,教育基建费用一直保持在一个较低水平。以1962年为例,全国教育财政拨款27.55亿元,其中基建费仅有0.53亿元,占1.92%,教育事业费达24.07亿元,占87.37%。从1950年到1965年,在教育经费总额中,教育事业费占86%,教育基建投资只占13%；尤其是普通教育的基建投入更少,只占普通教育经费的7%。教育基本建设投入的最高年份出现在1959年、1960两年,与教育事业投入的最高年份一致。在1950年到1958年间,高等教育的基建投入一直高于普通教育。（见表4－5）深入省区分析,这一状况更加明显。甘肃省教育基本建设费统计表明,从1950年到1965年期间,高等教育基建投资年均占教育基建投资的39.58%,普通中学占38.15%,中师占0.9%,小学占12.5%。[107]小学基建经费主要由基层组织负责,不列入国家计划之内。

（三）高等、中等、初等三级教育发展不均衡。从三级教育财政经费结构状况分析,高等教育经费比重过高,三级教育经费不合理。经济的发展并未驱动三级教育经费分配向合理性结构发展,根据国际惯例,各级教育经费财政拨款之间的差距,应随着经济发展水平和与之相适应的教育发展水平的提高而相对缩小。但是,我国教育财政拨款对三级教育经费配置同国际相比明显不合理,高等教育经费过高,基础教育经费不足的形势多年来一直未能得到改善。1957年我国教育事业费为19.52亿元,其中高等教育所占比例为21.6%,达到4.22亿元,而中等教育和初等教育所占比例分别为22.5%和46.4%,为4.39亿元和9.06亿元。[108]这样的教育经费配置格局直接导致三级教育的生均经费悬殊,尤其是大学与中小学的生均经费差距甚大。如,1957年,大学、中学、小学生均经费比值是62.72∶5.49∶1,即一个大学生所用经费相当于62.75个小学生经费。（见表4－6）

表4－6　全国三级教育在校生比重、生均经费及其比值（1952—1965）[109]

【注释】

[1]［美］吉尔伯特·罗兹曼主编,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译.中国的现代化［M］.南京:江苏人民出版社,1988:585.

[2]［丹麦］曹诗弟著,泥安儒译.文化县——从山东邹平的乡村学校看二十世纪的中国［M］.济南:山东大学出版社,2005:10-11.

[3]商丽浩.政府与社会:近代公共教育经费的配置研究［M］.石家庄:河北教育出版社,2001:35.

[4]500324,政务院关于统一管理1950年度财政收支的决定（节录）［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:11-12.

[5]财政部综合计划司.中华人民共和国财政史料（第一辑）财政管理体制（1950—1980）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1982:45.

[6]政务院关于1951年度财政收支系统划分的决定［A］.财政部综合计划司.中华人民共和国财政史料（第一辑）财政管理体制（1950—1980）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1982:46.

[7]政务院院关于1953年度各级预算草案编制办法的通知（有关财政管理体制部分）［A］,财政部综合计划司.中华人民共和国财政史料（第一辑）财政管理体制（1950—1980）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1982:66.

[8]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:901.

[9]财政部综合计划司.中华人民共和国财政史料（第一辑）财政管理体制（1950—1980）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1982:5-6.

[10]540914.教育部、财政部发出《关于解决经费问题程序的通知》［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:371.

[11]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:901.

[12]省府一九五四年度文教卫生计划（草案）.浙江省档案馆档案号:J105—001—29.原文为旧人民币,作者已将1万元换算为1955年发行新人民币1元。

[13]540315,全国普通教育与师范教育工作1953年的基本总结和1954年的方针任务［A］,何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:297-296.

[14]511115,财政部关于教育支出及干部训练支出预决算编造办法的通知［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:127.

[15]530320,高等教育部、教育部、财政部发出《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:199.

[16]重视与加强学校的财务管理［J］.人民教育,1955（4）:13.

[17]翁礼华.浙江省财政五十年1949—1999［M］.北京:中国财政经济出版社.1999:22.

[18]中央财经领导小组办公室.中国经济发展五十年大事记（1949.10—1999.10）［Z］.北京:人民出版社,1999:112.

[19]580470,邓小平.办教育一要普及,二要提高［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版确社,1998:821.

[20]580415,陆定一同志在全国教育工作会议上的讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:822.

[21]580804,中共中央、国务院关于教育事业管理权力下放问题的规定［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:850.

[22]581126,财政部、文化部、教育部、卫生部关于全国文教财务工作经验交流会议的报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:863-864.

[23]581210,中共中央关于人民公社若干问题的决议［A］.何东昌.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998.海口:海南出版社,1998:864-866.

[24]590112,康生在中央教育工作会议上的讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:873.

[25]中央教育科学研究所.中华人民共和国教育大事记（1949—1982）［Z］.北京:教育科学出版社,1984:254.

[26]591124,国务院批转教育部、财政部关于进一步加强教育经费管理的意见［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:931.

[27]600125,财政部党组、文化部党组、教育部党组、卫生部党组关于全国文教财务工作会议的报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:947.

[28]630323,中共中央关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1154、1158.

[29]630626,中共中央、国务院对于高等学校领导、管理问题两个文件的批示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1183.

[30]武力.中华人民共和国经济史（上册）［M］.北京:中国经济出版社,1999:514.

[31]640910,教育部批转河北省教育厅关于农村小学教育问题的报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1312.

[32]浙江省人民政府办公厅编印.法令汇编（第二集）［Z］.1951:94.

[33]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:837.

[34]吴承明,董志凯.中华人民共和国经济史第一卷［M］.北京:中国财政经济出版社,2001:762-764.

[35]浙江省计划经济委员会.浙江省1953—1957年五年计划纲要（草案）（地方财政）.浙江省档案馆,J105—001—0151954-12.

[36]浙江省计划经济委员会.浙江省1953—1957年五年计划纲要（草案）（地方财政）.浙江省档案馆,J105—001—0151954-12.

[37]辛向阳.百年博弈——中国中央与地方关系100年［M］.济南:山东人民出版社,2000:179-180.

[38]540730,政务院文化委员会关于加强省（市）文教部门财务、基本建设管理的指示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:361.

[39]600127,国务院转发教育部《关于各级各类学校1960年春季招生工作的请示报告》的通知［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:949.

[40]第一届全国人民代表大会预算委员会关于一九五五年国家决算和一九五六年国家预算的审查报告［A］,财政部办公厅.中华人民共和国财政史料第二辑·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:103-105.

[41]591126,陆定一同志在全国文教书记会议上的讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:932.

[42]刘英杰.中国教育大事典（1949—1990）［Z］.杭州:浙江教育出版社,1993:329.

[43]610207,中央文教小组关于1961年和今后一个时期文化教育工作安排的报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1029.

[44]630220,财政部、教育部关于教育事业财务管理若干问题的规定［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1148.

[45]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:902.

[46]［美］吉尔伯特·罗兹曼主编,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译.中国的现代化［M］.南京:江苏人民出版社,1988:540.

[47]杨葆焜.教育经济学［M］.武昌:华中师范大学出版社,1989:149。

[48]范佐先.筹资兴教［M］.武昌:华中师范大学出版社,1999:26.

[49]［美］詹姆斯·R.汤森,布兰特利·沃马克著.顾速,董方译.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社,2005:215.

[50]501000,钱俊瑞、刘子久.第一次全国工农教育会议情况及各项决定［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:65.

[51]511013,稳定和发展小学教育,培养百万人民教师［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:122.

[52]521024,周恩来.必须加强文化教育工作［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:176

[53]浙江省计划经济委员会.浙江省1953—1957年五年计划纲要（草案）（地方财政）.浙江省档案馆J105—001—0151954-12.

[54]550108,国务院关于工矿、企业自办中小学和幼儿园的规定［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:409.

[55]吕型伟.上海普通教育史［M］.上海:上海教育出版社,1994:106.

[56]毛泽东.在普通教育工作座谈会上的讲话［A］.中共中央文献研究室.毛泽东文集（第七卷）［C］.北京:人民出版社,1999:246.

[57]苏人.中、小学教育发展问题的我见［J］.人民教育,1957（5）:9-11.

[58]新鸣.办小学的两条路线［J］.人民教育,1957（6）:14-16.

[59]东林,于愚,晓风.试谈怎样贯彻群众办学的方针［J］.人民教育,1957（6）:17-21.

[60]黑龙江省1958年的教育界工作任务—梁志超同志在市县长、教育局（科）长座谈会上的讲话［A］.谢岚,李作桓.黑龙江省教育史资料选编（下）［M］.哈尔滨:黑龙江教育出版社,1987:341-343.

[61]590428,积极进行教学改革,多快好省地发展教育事业——杨秀峰部长在第二届全国人民代表大会第二次会议上的发言［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:898.

[62]李汉林.中国单位社会:议论、思考与研究［M］.上海:世纪出版集团,2004:136.

[63]650714,中共中央关于半农半读教育工作的指示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:13561359.

[64]李森.中国基层财政困境问题研究:症结与出路［M］.上海:三联书店.2009:127.

[65]薄一波.若干重大决策与事件的回顾（下卷）［M］.北京:中共党史出版社,2008:535-537.

[66]中国大百科全书出版社、《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1981［Z］.北京:中国大百科全书出版社,1984:98.

[67]为统一规定规费收入、公学产收入及学杂费收入处理办法的通令［A］.1950年6月12日,省府财字第三八五一号［A］.浙江省人民政府办公厅编印.法令汇编（第二集）［Z］.1951:94.

[68]1951年地方财务暂行管理办法——浙江省人民政府财政经济委员会一九五一年一月二十五日订颁［A］,浙江省人民政府办公厅编印.法令汇编（第二集）［Z］,1951:119.

[69]刘去病.山东省实行小学收费的经验［J］.人民教育,1952（2）:47.

[70]560620,张奚若.目前国民教育方面的情况和问题［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998.639-640.

[71]纪志坚、刘伯平.新式学校、新式学生、新式农民［J］.人民教育,1958（4）:55.

[72]四川省人民委员会办公厅、教育厅民办小学调查小组.农业社办小学是民办小学的方向［J］.人民教育,1958（4）:57-59.

[73]南京市七天内办了263所职业中学［J］.人民教育,1958（5）:14.

[74]李贯三.河南小学教育大跃进［J］.人民教育,1958（4）:45-47.

[75]农村教育见闻［J］.人民教育,1963（12）:11.

[76]倾听贫下中农的意见,改进农村中小学教育工作［J］.人民教育,1963（10）:1-2.

[77]董纯才.普通教育的两大革新［J］.人民教育,1958（4）:11-15.

[78]580620,刘少奇.关于教育工作的几个问题［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:839.

[79]齐明.既要普及,也要提高［J］.人民教育,1958（4）:21-28.

[80]方俊玞.关于在中学实行勤工俭学的教育意义和经济意义问题［J］.人民教育,1958（6）:13-14.

[81]建设山区的先锋——山红专大学［J］.人民教育,1958（9）:6.

[82]跃进歌选［J］.人民教育,1958（9）:28-41.

[83]顾雷.萌芽［J］.人民教育,1950.12（2V2Q）:57-59.

[84]李贯三.河南小学教育大跃进［J］.人民教育,1958（4）:45-47.

[85]黑龙江省1958年的教育界工作任务—梁志超同志在市县长、教育局（科）长座谈会上的讲话［A］.谢岚,李作桓.黑龙江省教育史资料选编（下）［Z］.黑龙江教育出版社,1987:341-343.

[86]黑龙江省教育厅关于全面彻勤工俭学和积极推进半工半继续教育制度的方案（一九五八年）［A］.谢岚,李作桓.黑龙江省教育史资料选编（下）［Z］.黑龙江教育出版社,1987:440-442.

[87]谢岚,李作桓.黑龙江省教育史资料选编（下）［Z］.黑龙江教育出版社,1987:455.

[88]590314,陆定一同志关于农业中学发展前途和办学原则给中共江苏省委宣传部的复信［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:888.

[89]590723,中央宣传部转发广东省委、省人委关于教育工作的两个文件附件一:广东省委、省人委《关于加强人民公社对教育工作的领导和管理的几项规定》［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:916.

[90]591102,中共中央批转《江苏省委批转省教育厅党组、共青团江苏省委关于赣榆县夹山农业中学的情况的调查报告》附件［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:925.

[91]吴天石.飞跃发展中的江苏省教育事业［J］.人民教育出版社编.教育十年［M］.北京:人民教育出版社,1960:55.

[92]600206,中共中央转发《江苏省委关于农业中学先进单位和先进工作者代表会议的情况报告》附:江苏省委的报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:955-956.

[93]吕型伟.上海普通教育史（1949—1989）［M］.上海:上海教育出版社,1994:326.

[94]641117,中共中央关于发展半工（耕）半读教育制度问题的批示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1329.

[95]吕型伟.上海普通教育史（1949—1989）［M］.上海:上海教育出版社,1994:327.

[96]吕型伟.上海普通教育史（1949—1989）［M］.上海:上海教育出版社,1994:319.

[97]薄一波.关于重大决策与事件的回顾（下卷）［M］.中共党史出版社,2008:569.

[98]中共中央文献研究室.毛泽东选集（第五卷）［C］.北京:人民出版社,1977:395-396.？

[99]640307,陆定一同志在全国教育厅局长会议个的总结讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1255-1258.

[100]651123,何伟同志在全国城市半工半读教育会议上的总结报告［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1376-1380.

[101]651222,办好半农半读,促进农村教育革命［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1383-1387.

[102]［美］汉娜·阿伦特.极权主义的起源［M］.林骧华译.北京:三联书店,2008:501.

[103]590919,中共中央、国务院关于教育工作的指示［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:859-860.

[104]［美］陈志武.金融的逻辑［M］.北京:国际文化出版公司,2009.

[105]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:988.

[106]杨葆焜.教育经济学［M］.武汉:华中师范大学出版社,1989:171-173.

[107]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:1197.注:表内只有1950、1952、1957、1958、1962、1965年的数据,文中据此统计。

[108]杨葆焜.教育经济学［M］.武汉:华中师范大学出版社,1989:171-181.也可见,中国教育统计年鉴1949—1981［C］:98-99.

[109]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1981［Z］.北京:中国大百科全书出版社,1984:99.