工业污染原因的深度分析

第三节　工业污染原因的深度分析

工业的迅猛发展给人们创造了巨大的经济利益，但同时也带来了环境危机，由此而严重地威胁到了人们的生产生活。工业发展造成环境污染的原因是多种多样的，人们在进行环境治理过程中必须对此有清晰的认识。中国工业化中的环境污染有着深层次的缘由，需要具体地逐一分析。

一、短期行为与综合发展

目前在工业建设中普遍存在着短期行为，例如，急于求成、急功近利、做“表面文章”、搞“形象工程”与“政绩工程”等。这些短期行为危害极大，往往造成“一届政府的政绩，几届政府的包袱”，实际是破坏市场资源配置，损害国家长远利益。

（一）短期利益与长期利益的冲突

短期利益与长远利益是个矛盾，常常表现为代际利益冲突。人类在世代更替的过程之中，当代人与后代人会在对地球生态环境资源利益的利用方面发生冲突，这就是代际利益冲突。现实中的一些情况是，由于当代社会经济高速发展，当代人为了实现短期的看得见的利益，却对有些资源的开发近乎是耗竭性的，这不仅破坏了自身的生存环境，同时也影响到后代人获取同样资源的能力。

短期利益与长远利益的冲突表现在另一个方面，即利益主体在短期目标驱使下的短期行为。在市场经济条件下，利益主体往往对短期利益考虑较多。例如，在工业发展过程中资源的配置和使用方面，尽可能地回避资源的补偿和资源的长期使用；在投资活动方面，倾向于投资少、见效快的项目，而不考虑资源的稀缺程度，从而形成了短期利益与长远利益的矛盾^[17]。当这些矛盾激化的时候，人类的发展就会受到挑战。

（二）环保未真正通过经济发展规划

环境资源保护是国民经济发展规划中的重要内容。然而，我国在工业化早期并未对环境问题引起足够的重视。例如，从1953年至1980年，我国在前五个五年计划期间，由于对环境资源保护相对忽视，因而在五年规划中没有关于资源保护的明文规定。随着人们对环境问题认识的不断深入，对环境资源进行科学规划显得日益重要。目前，环境资源保护内容已经纳入国民经济发展规划之中了，可是在一些方面却并没有真正落实。因为，环境问题充满了不确定性，这就导致环境决策的风险性很高。同时，环境问题在性质上会产生多方利益冲突，因此，国家决策主体在考虑环境影响制定规划之时，其决策过程必然要对多方利益作出衡量或轻重缓急的排序，这就使得选择过程较为艰难。很多时候，污染已经发生，可是各方利益还是博弈不停，使得治理污染的决策迟迟不能出台。由于这类迟疑，结果直接导致了工业发展带来的环境问题严重积累的情况。而且，在GDP“指挥棒”下的粗放型的发展模式更是排斥环境保护投入。改变这种状况可不是轻而易举的事情。

（三）传统工业化道路的缺陷

不可否认的是在传统工业化的带动下，我国的经济发展取得了不少成就。但是，传统式的工业化道路存在很多陷阱，致使经济、社会与环境潜在的矛盾增多，而且有些矛盾还被放大。

传统工业化道路基本上是一条数量扩张型工业化道路，是高消耗、高污染的工业化，必然导致一些地区环境污染和生态环境恶化^[18]。因为，传统工业化方式是粗放经济增长方式的普遍化，即低水平重复建设的普遍发展，而且还产生了凝固化，即粗放经济增长方式向集约增长方式的转变过程很慢。如此一来，工业化、现代化与生态化、可持续发展之间的潜在矛盾也就恶性发作。中国人均资源占有量并不多，可是传统工业粗放式的增长过度地消耗了自然资源，而且这种增长又常常表现为盲目追求高速度，不实施综合平衡，结果导致了生态环境遭受严重破坏的可怕结局。

二、政府责任和全民责任

环境问题是关乎全民的问题，而许多人并未意识到这一点，其中包括一些政府主管部门。只有全民都行动起来，环境保护才能做好。

（一）干部政绩考核指标体系不科学

目前，各级政府继续保持着过多的资源配置权力和对企业微观经济决策的干预权力，可是，市场在资源配置中的基础性作用却发挥得很不够，诸如土地、矿藏、贷款等重要资源的配置权力仍然在很大程度上掌握在各级政府主管部门之中，结果是一些资源配置不经济。同时，现有的一种做法是，视“物质生产领域”产值增长速度为主要的不惜一切代价去实现的国家目标，于是，衡量各级党政干部“政绩”的主要标准也就是GDP的高增长了^[19]。这就使各级政府官员极力地运用各种支配资源的权力，千方百计地来实现自己的“政绩”目标。其实，这种体系与方法并未彻底改变以数量扩张为主要目标的旧思想和老做法，是脱离人民生活实际要求的。

一些地方的行政机构人员口头上讲要保护环境，实际上由于干部政绩考核指标体系中没有硬性的环境保护指标，于是，出现了环境保护工作“说起来重要，忙起来次要，干起来不要”的怪现象。这种现象容易造成一个地区或一个部门环境违法情况的普遍存在，而“形象工程”项目更是为环境违法提供了“温床”和“土壤”。

（二）行政管理权限不清楚或过度分割

生态循环，环境变化平衡，这是一个系统性的客观现象，例如，江、河、湖的生态演变就是统一进行的。可是，现实中对水资源的流域性管理却是分割性的，河流的上游区域与下游区域分别属于不同的省、自治区。就是在环境治理方面，虽然有全国统一的环保法规，但是各地执行情况却不一样，这就对保护环境工作带来了很多限制，而这种情况是一种不科学的行政分割。在江、河、湖流域的污水治理方面，行政分割最重要的内容与特征是财政分割。这种分割使得中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，财政预算执行不到位，致使环境保护投入重复和缺位并存，导致环保责任不能得到很好履行。

实际情况是，一些具有国家公共物品性质的环境保护事务需要中央政府负责，例如，跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国家环境管理能力建设、国际环境公约履约等，但是，中央的环境财政支持有时却不得力，因为这些事物中包含有大量的地方利益。于是，一些地方部门借机“搭便车“，由此使得中央财政支持数目过于庞大。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如，地方管辖的水环境治理、城市环境基础设施建设、地方环境管理能力建设等，地方财政安排又受到能力的限制。尽快改变这种不合理的行政分割是十分必要的。

（三）公众环保意识尚不足

随着社会经济的发展，人民群众的生活水平不断提高，群众对环境质量的要求也越来越高，环境信访、投诉不断增多。但是，群众自身的环保意识还是不高。一些具体表现如下：有人热衷于追求自身环境权力，同时，他却又无视自身的环境保护义务，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。有些人对大环境的污染采取容忍态度，他们的心态是“多一事不如少一事”。

公众的环境意识水平直接影响着社会对环境保护的态度，影响着有利于环境保护的社会氛围和制度的形成和完善。因为，环境保护不光需要政府管理和投入，还需要全民的参与^[20]。所以，只有公民自觉参与到节约资源、保护环境的行动之中，才能有力地促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

三、信息不对称与道德风险

长期以来，我国缺乏相关的信息公开方面的法律法规，环境信息公开方面的制度基本空白，信息不是均衡的和充分的。公众获得的环境信息不足，不知道一些企业随意排放的废水是否达到排放标准；环‘保部门获取环境信息的能力有限，无法监控所有的企业是否违规排放“三废”污染。美国经济学家约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz，1943年～）是美国哥伦比亚大学（Columbia University）教授，他于2001年获得诺贝尔经济学奖。20世纪70年代，约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨与其他学者一起提出了一个“信息不对称”的重要理论。他们认为，在市场经济中，掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递信息而左右市场利润；市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；信息不对称是市场经济的弊病；信息不对称现象出现，由此能引发市场中出现逆向选择和道德风险，最终导致市场失灵^[21]。在中国，环境信息的不对称导致环境管理效率低下，加之一些工业污染企业往往利益至上，缺乏社会责任感，结果导致企业产生道德风险的事情，最终使得环境污染加剧。

（一）信息不对称

在一些地方，环境问题只在影响到区域或单位安全时才被重视和关注，整个社会对环境信息普遍缺乏重视。在另一些地方，有些决策者没有意识到环境信息的潜在经济价值，甚至把它看成是企业的负担，因而不愿公开。不重视环境信息，这是当前违法排污企业普遍存在的潜规则^[22]。因为，有些人对环境信息关心的程度取决于“利己”与“不利己”的状况，“利己”时非常重视、高度关注；“不利己”时无所谓，“事不关己，高高挂起”。在环境管理中，政府往往对企业的环境违法行为施以处罚，但处罚的金额远比企业治理污染的成本低。因为，很多企业在获知要监测时会千方百计地隐瞒实情，制造现场假象，表现虚假信息，以逃避可能的惩罚^[23]。所以，在当前经济转轨的关键时期，必须通过一些有效措施，让环境信息公开、充分。

（二）工业企业社会责任感缺乏

环境保护工作的顺利开展需要各个工业企业积极配合，但有些企业明知道自己污染了环境，却对此视而不见，缺乏基本的社会责任。造成企业社会责任感缺乏的原因是多方面的，需要区别对待。例如，一些企业认为，自己守法要支付很高的成本，于是，企业就不愿治污或治不起污。在造纸企业，建设一套日处理能力为150吨的碱回收工程设施需投资近亿元，它们占企业环保总投资的近1/2，运行费用可占其销售总收入的10%以上。对于中小型企业，由于规模小和技术有限等因素，污染治理成本已远远高于其可能获得的经济效益。因为企业以追求利润最大化为目的，一些企业主以此为由，他们就是付得起费用也不会自愿去付治污成本。同时，一些违法排污企业获得了不正当的利益，由此造成产品的价格扭曲，而政府主管部门又没有相应政策激励企业治污，致使企业治污积极性不高。因而，公开信息，或者信息透明，这是惩罚道德违规和防治污染的好办法。

四、法律不完善与政府管理缺位

完善的环境法规对工业企业的生产经营是至关重要的，同样，在治理环境污染的过程中，政府管理的到位对于污染企业也是重要的约束力量。

（一）环境保护法规不完善

由于历史原因，我国的环保事业起步较晚，相关立法工作未能及时完成，大多是出现了环境问题后再来制定法律法规，因而立法工作缺乏预见性、整体性、有效性。

迄今为止，我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律、国家环境标准800多项，颁布环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，还有军队环保法规和规章10余件，再有批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。虽然我国初步形成了适应经济发展需要的环境法律体系，但实施细则和地方性法规建设还比较滞后。例如，《中华人民共和国水污染防治法》有实施细则，大气、固废、噪声污染防治法等虽生效执行多年，但均未出台实施细则。还有些环保法律、法规、政策、规定之间存在着不协调，执行中出现了一些交织的矛盾，难以平衡^[24]。无疑，加强环境立法已经是十分紧迫的问题了。

（二）环境执法不严格及存在“寻租”活动

长期以来，经济发展快慢是我国考核地方政府业绩的一个重要指标，官员的升迁也在很大程度上取决于是否发展了地方经济。于是，一些地方政府的主管部门在改变当地经济落后的现状时很冲动，一些干部们由此存在重经济发展轻环境保护的倾向，他们甚至干涉环境保护主管部门的监督管制，要求对不法排污行为睁一只眼闭一只眼。这是种执法不严，或者干扰执法的情况，但在一些地方却较为普遍地存在着，由此导致了“寻租”现象的出现。“寻租”问题的提出与系统的理论分析，这是美国乔治·梅森大学（George Mason University）的戈登·图洛克(Gordon Tullock，1922年～)教授首先提出的，他是公共选择经济学家，被誉为“寻租”理论创始人。戈登·图洛克认为，在市场经济竞争中，一些人会竞相通过各种疏通活动，从事一些非生产性的寻利活动，争取收入，即寻租（Rent Seeking）。整个寻租活动造成的全部经济损失很大，要远远超过传统垄断理论中的“纯损”三角形^[25]。无疑，寻租活动是违法行为，必须予以谴责。

环境保护中的寻租现象还是较多的，其危害影响很大。这类寻租虽然在具体的行贿受贿方面的表现不尽一样，但是违规违法的活动方式的实质是有规律性的。例如，负责管理环境保护这个公共事务的是政府，即管制者，一些违法违规排污的企业是被管制者。他们之间的互动表现为，被管制者以各种方式极力影响管制者，以得到利己的管制政策，行贿的“寻租”是常用的手段。但是，在被管制者“寻租”的过程中，管制者也并非只扮演被动的角色，他会以其所掌握的公共权力进行政治“创租”和“抽租”，这种活动就是腐化堕落。中国市场经济中依然存在着这类寻租行为，其不仅导致了成本、收益的失衡，而且公共权力委托代理运行的寻租行为是腐败的根源，这些活动正在掏空国家经济的大堤，危害了社会主义国体安全^[26]。消除官僚主义作风，严厉惩治腐败活动，遏制这类寻租行为，这对保质保量地完成重大环境保护工程十分重要，也是为保证人民利益不受侵害的严肃的政治责任与任务。

此外，环保资金不足，这也是一个严重的制约。很多地方的环境保护实践表明，要真正有效地控制环境，环保投入须占当地GDP的3%以上。我国每年在环保方面的投入，在20世纪90年代上半期是当年GDP的0.5%，最近几年也只有1%多一点。而且，在某些地方，一些专项资金本该应用于环保事业，可是却被挪作他用^[27]。上述问题都在不同程度上影响了环境保护事业的发展，因而必须采取有效措施，分期分批地予以解决。