性质与划分

4.2.1　流域水权：性质与划分

为什么水资源通常由国家所有？源于普通法的公共托管原则（Public Trust Doctrine）认为，政府具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务。由于水资源涉及国民共同利益，所以国家不能把这种基本资源所有权和相应的责任分开（Koehler，1995）。这是一些国家坚持由政府主导在农业、工业、城市和环境部门之间进行水配置的理论基础（Moench，1995）。例如，美国西部各州水资源紧张，政府依据公共托管原则，坚持掌握适于航运的水道和其他水资源，以此补充水资源占用优先原则的不足，确保公共用水和公众利益。

总体而言，流域水资源是具有非排他性和竞争性的公共资源。所谓非排他性，是指流域的水用户众多，将其中的任何水用户排除在外存在技术上的不可能性和经济上的无效率问题。所谓竞争性，在于水用户对水资源的消费将影响到其他水用户所能获得的水资源的消费机会和消费水平。流域水资源具有公共资源的共性：具有强烈的负外部性和搭便车的激励。由于水资源的存量比较稳定，分给不同水用户的水资源是有限的，如果这个水用户使用了一定的水资源，将影响到其他水用户在水资源数量和质量上的消费，这种负外部性也可以称为拥挤成本，它可能导致水资源的过度使用。尽管各水用户各自所拥有的水资源单位不能共同使用，但是整个流域水资源系统是共享的，因此无论各水用户是否对流域系统加以维护，都可以从水资源的维护中获得利益，因此各水用户有搭便车的激励。

流域水资源所具有的特殊性在于：水用户在获得水资源的能力上存在着天然的不平衡，上游水用户比下游水用户所占有的地理位置更为优越，下游水用户只有在上游水用户满足自身用水需求后才能用到水。即使是处在同一地理区位的水用户也会面对水资源使用上的剧烈冲突：饮用、灌溉、工业生产、发电、航运等不同的用途需求争夺有限的水资源，这不仅导致水资源在本区位的过度消耗，还可能威胁到更下游地区水用户的用水安全，越在水资源紧缺的流域，这种水用户之间的冲突就越明显。

从经济学的产权理论角度来分析水资源所有权和使用权的组织安排，需要考虑到这种组织安排的效率问题。为解决水用户之间的相互冲突，解决途径之一是水用户之间达成用水协议，但是由于流域面积广大，水用户众多，下游水用户的谈判能力弱，这种解决方案不具有现实可操作性。另一种解决途径则是引入政府，确定水用户的用水顺序（Priorities），作为第三方进行水资源的分配和仲裁，水用户由此所得到的用水权利是以不影响其他水用户的合理使用为约束条件的，是一种受限制的权利。从这个角度来说，水资源的国家所有是限制产权与权利价值最大化之间的调和：水资源的用途多样化事实上是水资源多重属性的反映，将所有属性归于一个水用户所有并不一定是具有效率的，将不同属性分割给不同的水用户并对使用加以限制，可以防止水用户之间的相互侵权，保证资源得到有效的利用。

巴泽尔（Barzel，1997）曾经谈及对物品某一属性的产权安排：“各种商品都可以看作是多种属性的总和，不同商品又包含着不同数目的属性。各种属性统统归同一人所有并不一定最有效率。因此，有时人们会把某一商品的各种属性的所有权分配给不同的个人。当各种属性的所有权这样分割以后，就需要专门做出排他性规定，避免这些所有者相互之间发生侵权行为。方法之一是对所有者运用其所有权的方式施加限制，以防止该商品轻易地沦为共同财产。对商品所有权作这种限制有很多好处，其中之一是使人们能够方便地运用排他性，以确保权利的完整。可见，对所有权实行这种限制，能够防止人们染指非其所有的（商品）属性，因此它并不会稀释产权。”^[25]

综合上述分析，水资源国家所有的经济意义在于国家对用水顺序权的控制，在水资源丰裕，水用户冲突并不激烈的国家，水资源国家所有的经济意义明显会得到削弱，“沿岸所有”或者“先到先得”的规则就有可能取代水资源国家所有的方案。由于人口增长和工业发展，水资源的有限性日益凸现，水资源的国家所有成为了普遍的国际实践。在不涉及跨区域调水工程的情况下，流域水资源的国家所有是以国家授权流域机构进行管理的形式体现，这也被称为国有水权（Civil Property Rights）和流域水权（Basin Property Rights）。

我国的主要流域都跨越诸多行政辖区，由于上下游地区对流域水资源的争夺日益激烈，再加上流域水用户众多，难以由中央政府进行集中管理，因而水资源的宏观调配所采取的方法是由流域机构对流域各地区的用水权利做出界定，将流域水权分割为区域水权（Regional Property Rights），委托各地方政府进行管理。在地方行政辖区范围内，地方政府不仅是水资源所有权的管理者，也是区域内水公共事务的提供者，地方政府通过提供城市供水和乡村灌溉直接行使一部分区域水权，另一部分区域水权则通过发放取水许可证的形式赋予取水户。

这里的区域水权并不是完整界定的产权概念，更多的应视为流域水资源国家所有权的规制结构安排。被划分给地方政府的流域水资源可以看成是边界清晰而且范围有限的具有共有产权性质的公共资源，较整个流域水资源而言，在管理上具有可操作性的特点。奥斯特罗姆（E.Ostrom，2000）将规模相对较小的公共资源称为公共池塘资源（Common Pool Resources），地方辖区内的流域水资源具有流域系统共享性与流域水资源可分性的双重特点，流域系统具有公共物品的性质，流域水资源单位则具有私人物品的性质，这反映了公共池塘资源所具有的共同特征。

地方政府可以视为计划和安排本地区公共池塘资源的“提供者”（Provider）：负责规制资源的内部使用模式、改进资源的权利并决定区域内水用户获取水资源单位或区域水资源系统产出的权利。地方政府受中央政府委托对流经本区域的流域水资源进行管理，更像一个经营者而非所有者，所拥有的区域水权只具有一定的使用权和收益权，不具有转让权，其界定、维护和转移都以行政协调为基础。在各地区用水权利界定不清楚或者执行力度不够的情况下，区域水权常得不到尊重，这时流域上下游的水事冲突则依赖上级行政协调；取水许可制度赋予的集体水权，被纳入计划用水管理，其使用不具有长期稳定性；而水权的转移都是通过行政命令被指令划拨，这降低了各地方政府对其境内水资源进行管理和规制的激励。对地方政府而言，只有在稳定的区域水权基础上，对水资源的综合利用和环境规制等方面的投资才具有经济可行性。

通常文献中所讨论的水权，是指非水资源所有者依法直接享有的或依法定方式从水资源所有者处原始取得的，直接汲取或使用自然水资源或经人工改造的水体中的水资源的权利^[26]。文献中的水权实际指的是水资源的使用权，即用水权。在我国以往对流域水资源管理问题的研究中，由于只是把水资源作为具体实物进行分析，没有将水资源的多种属性与产权系统相联系，因而在水权问题上存在着相当的争议。例如，有人认为水资源的所有权是单一的，按照一物一权的原则，获得水资源使用权的水用户只能自己使用所得到的水资源，不能够处分和收益，否则将构成对水资源的侵犯^[27]。如果我们接受科斯的建议（Coase，1960），将水资源看成是权利束而非具体实物的话，可以对水权有更好的理解。例如，灌溉的权利可以被视为政府授权给水用户，水用户对水资源灌溉这一经济属性的所有权，这一所有权的使用将影响到另一水用户生活用水的权利，这可以视为灌溉权利的机会成本。由于水用户之间在权利界定上存在着高昂的交易成本，法定权利的界定和政府规制将决定水资源在不同水用户之间的配置。因此，水权的实质是掌握用水顺序权的国家（政府）将水资源某一属性的所有权分配给了水用户，分配往往是通过发放取水许可证的方式实现的，因而可以用取水权或用水权来代指水权。获得取水权的水用户可以在政府规定范围内通过物化劳动将水资源转化为商品水，并通过转让获得收益，这与一物一权的原则并不冲突。