用户水权与水定价

6.2.2　用户水权与水定价

竞争性用水所引发的越界外部性问题不仅需要通过非市场性质的用水顺序权配置加以控制，还需要考虑采用市场激励方式进行规制，通过对不同区域不同用途水资源的定价调节水用户的用水需求和用水行为。水权是对水用户权利的一种承认，水定价则为这种权利提供了水资源的稀缺价值和机会成本信号，促进人们对水资源的合理使用。

由于水定价机制没有理顺，在实践过程中，具有不同用水顺序的水用户对水资源的滥用问题没有得到遏制。以北京为例，虽然这个城市的水资源非常稀缺^[8]，但是各行业用水没有将优质水和劣质水区分开来，水资源环境属性的价值没有得到体现。近年来北京连续6年发生干旱，上游来水急剧减少，2004年底北京密云水库蓄水7.2亿立方米，北京城区一个年度生活供水总量为8.9亿立方米，其中一半以上来自密云水库。北京的河道定位长期以来为排污、防汛和泄洪为主，忽视了河道作为生态系统的重要环节。按照北京水利工程总体规划，2010年南水北调完工之前河道需要换水6—8次，每次换水1米深。但是，这些河道补水的一部分源自上游密云、怀柔等水库高质量的水体，代价高昂。与之相对应的是，2004年北京的中水产量为1.03亿吨，中水回用率仅为23％，其余的中水并没有得到有效利用。由于北京市缺乏流域水生态规划和对水的生态服务功能的建设补偿计划，这些再生水在没有规划的情况下排入污水河^[9]。即使通过国家用水顺序权的重新配置，北京可以通过南水北调方案获得更多的水资源，如果没有合理的水定价机制，南水北调沿线各地区之间以及地区内部的水用户都可能将水质作为公共领域的共有财产加以耗费。

按照自然资源定价的边际成本理论，资源使用者所付的资源价格应该等于社会负担的自然资源利用与资源耗竭的代价（即边际机会成本MOC），因此自然资源的价格可以表示为P＝MOC＝MPC＋MUC＋MEC（即价格等于边际生产成本MPC、边际使用者成本MUC和边际外部成本MEC）之和。很显然，水资源的各项成本随着行业和地区的不同会有不同的反应，因此考虑到流域被行政辖区人为分割的特点，在国家宏观指导下的地区自主定价是更为现实的规制政策。

从各国的流域管理实践来看，中央对水价进行宏观管理，不干预微观定价是普遍实施的规制政策。例如，美国的水价结构因地而异，各地区根据自身所拥有的水权特点和规制情况自主定价；加拿大的水价主要由省和地方政府制定，联邦政府进行宏观指导；印度对不同行业的水价比有着明确的规定，诸如农业灌溉水价的具体确定则由各邦的灌溉与税收部门负责。改革开放以来，我国的水定价政策从1982年开始发生改变，由中央一号文件提出“城乡工农业用水重新核定收费制度”的要求，2002年的新水法对水价制度加以规定，各地区具有一定的定价自主权力。当前的水价水平逐年提高，在一定程度上反映了水资源的经济价值。世界银行的中国环境研究报告指出，地表水和地下水在各种用途的合理定价将是克服中国水短缺和水污染问题的最有效方法之一。诸如水使用许可、水污染许可或收费等规制工具以及水节约行为都能够在合理水费和水价的基础上提高效率。

但是，水资源定价目前仍然停留在水利工程定价的层面，对用水产生的环境外部成本缺乏足够的认识，尤其是当污染较为容易地外溢到辖区之外的区域时，水价偏低的问题就更为明显。以黄河流域为例，位于上游的宁夏回族自治区，灌溉水价仅每吨5—9厘钱，位于中下游的河南、山东灌区1996年农业实收水价则不足5分，因而水量消耗非常严重，影响到黄河的生态流量。

为保护流域水资源的战略安全，需要就保护水资源的环境属性制定规制政策。由于水质不能够单独定价，可以采取的方式是与取水量搭配定价，优质的水资源有更高的价格，或者通过用水顺序权的调整最大化水的复合功能价值，保证水质受到的影响最小。此外，我们可以对水质的替代属性或者互补属性进行适当的控制，例如对用水户拥有的水资源经济属性或水用户的水权加以限制，规定返水的水质标准或者通过污染的定价激励水用户降低污染，在第四章中我们指出，尽管这看上去是对水用户产权的一种“稀释”，但对保护水资源的环境价值而言是必要的。对中国流域污染定价的实证分析表明，由于区域水权的不稳定，上游地区在越界污染规制上存在搭便车的现象，对水污染的定价较低，因此上游地区的环境规制需要以明确上游地区的环境责任为前提，通过倒逼机制提高上游自觉规制环境污染的意识。我们还可以对影响水体质量的产品进行价格和生产上的控制，例如禁止或限制高污染性的农药化肥产品，鼓励节水型和涵养水源的生产技术等等，这时的环境规制政策就涉及了产业政策的问题。由于各地区所拥有的水资源禀赋并不一样，不同地区的环境规制政策和相关产业政策应具有一定的灵活性。