流域非点源污染的规制方案

6.3.2　流域非点源污染的规制方案

非点源污染是指溶解的或固体污染物（包括泥沙、养分、细菌、需氧物质、重金属、微量有机物等）从非特定的地点随着暴雨产生的地面径流汇入受纳水体，给水体功能带来负面影响^[15]。与点源污染比较，非点源污染的特点主要是：污染时间不确定、方式不确定、数量不确定，多种污染特征并存。

20世纪90年代初期，我国主要的水污染问题是国有企业和大企业的点源污染。国家环保局在这一领域的环境规制取得了很大的成就。但是，随着市场经济的发展，越来越多的非国有中小型企业加入市场竞争，小的工业污染源导致的污染问题日趋严重^[16]。此外，随着城市化的增长和人均水消费量的增加，城市生活污水也有扩大的趋势（参见图6-1）。乡镇企业、农村畜牧养殖、农药与化肥的广泛运用以及工业三废向农村转移等因素导致农村非点源污染增多，严重影响着流域的污染程度（参见图6-2海河流域示例）^[17]。尽管非点源污染占据我国污染物排放总量的大部分，但是对非点源污染的监测与衡量较为困难。受规制资源限制的国家环保局仍然只能监测大的工业污染源，忽视大量小的污染源。由于难以找到确切的污染源承担环境损失责任，因非点源污染引起的区域间水污染纠纷并不鲜见。

图6-1　我国COD年排放量趋势图

图6-2　海河流域2000年各污染源所占比重图

对非点源污染的低规制状态一方面源于非点源污染自身的规模和来源难以被规制者所观察，另一方面则源于各区域政府缺乏进行规制的激励。在下文中，我们将分别对这两个问题的解决方案进行分析。

非点源污染与多位水资源或水环境用户的行为有关，每位用户对环境所造成的损失比较小，但是如果污染集中汇聚到水体就有可能对水质产生重大影响。一般而言，对污染源的经济规制工具可以是排污费（Effluent Fee or Emission Tax），也可以是环境税（Ambient Tax），这里的排污费是指根据用户被观察到的那部分排污量进行收费，环境税是指规制者不依靠监测用户的排污量来收费，而是设立一些监测点，如果监测点的污染水平超过了所期望的污染水平，则根据所观察到的排污进行收费。如果每位用户的行为可以被无成本地观察到，那么向每位用户收取排污费（这时的环境税为零）就可以将用户行为与其可能获得的惩罚相联系，以实现环境规制的目标。上述方案类似于对点源污染的规制。如果单个用户的排污量非常难以观察，那么总的环境税定在总排污水平所造成的边际损失这个点上是最优的（这时的排污费为零）。

环境税实际上是委托—代理理论中的团队生产模型在环境规制领域的一个运用，在团队生产模型中，一组代理人独立选择努力水平，但是创造一个共同的产出。非点源污染往往难以确定污染源，用户的个人行为难以观测，而总污染程度是可以观察的，可以将其作为团队生产案例来设计激励污染削减的规制工具。由于环境税具有集体惩罚的性质，对每个水用户来说，他所承担的支付取决于其他水用户的污染行为和水资源自然变化等随机因素，水用户对支付这种取决于他人行为的税种很可能会感到不满。因此，尽管环境税在原则上可以解决非点源污染问题，但是有可能面对难以执行的困难^[18]。因此，在资源许可的条件下，提高对水用户个体的排污观察还是有必要的^[19]，这时的非点源污染问题就转化成了一种点源污染问题。

在环境税方案中，如果每位用户分摊总污染造成的成本损失，个人排放污染的边际收益不等于边际成本，无法达到帕累托最优，而且帕累托最优往往不满足预算平衡条件。对团队生产的解决方案，一是企业理论（Alchian and Demsetz），在团队中寻找一位监督者，对其他人的行为进行监督，被监督者不承担风险，只获得固定工资，监督者为剩余索取者。在环境污染中，意味着除监督者外，其他成员只承担固定的损害赔偿成本，监督者承担剩余的损害赔偿成本。二是外部委托人方案（Holmstrom，1982），引入一个索取剩余的外部委托人，打破预算平衡约束，对团队成员进行集体激励或者集体惩罚：如果总污染高于所期望的污染水平，每个成员必须在边际上对总污染承担全部责任，如果总污染低于所期望的污染水平，委托人可以从中获得收益。这时候，成员个体的最优选择导致的纳什均衡与帕累托效率一致。该方案的基本条件是：委托人为外部人，惩罚威胁是可信的；在不确定的外部环境下，委托人或团队成员有足够资源承担赔付成本。在流域非点源污染的规制中，各地方政府可以视为是团队内部的监督者，中央环境管理机构可以视为是外部委托人。

当我们分析到这一步时，各区域政府的规制激励问题就出现了。各区域政府并不仅仅是环境规制的执行者，还关注本地区的财政收益和企业利润，以淮河流域为例，近年来该流域造纸、酿造、化工、制革、电镀等耗水量大、污染严重的行业发展迅速，尽管国家在治理淮河时要求关停这些小企业，但是这些企业多为地方所有，地方政府倾向于对其进行保护，并采取搭便车的方式转移污染，逃避环境责任。地方政府的环境规制力度取决于，作为团队内部监督者的地方政府从环境规制中所能获得的收益与其地方保护主义所能获得的收益两者之间的比较。因此，提高环境规制的激励并降低地方政府对经济发展的偏好是极为必要的，该结论与上一节的分析结果不谋而合。

参照他国实践，提高地方政府环境规制力度的激励方式主要是明确界定并实施地方政府的环境责任。1956年美国国会通过《水质改善法》，要求各州确定其所辖范围内水体的用途、相应的水质标准和实施方案。1972年，美国国会修正《联邦水污染控制法》，设置强制执行的配套计划，即“国家污染排放消除系统”（MPDES）。《清洁水法案》的第303章则要求水质不达标的州制定“最大日负荷计划”，以此来明确各州政府的环境规制责任。美国环境署将非点源污染视为内陆水体第一大污染源，一直对各州的污染控制加以技术支持与财政补贴。

除确定环境规制责任以外，非点源污染的治理还需要辅以其他的宏观调控政策，从而从源头上控制非点源污染的水平。这包括：对土地的宏观管理政策（加强土地使用规划，合理进行工业布局）、食品安全政策（对污染性强的农药化肥进行环境监管）^[20]、产业政策（引导污染性企业向环境非敏感区转移、促进工业聚集以利于环境的集中治理、提倡新型工业化道路）等等。另外，加强对水用户的环境教育，改变水用户的环境意识，通过技术扩散促进水用户采用节水环保型的用水方式也有助于提高流域的环境安全。污染问题的社会经济根源极为复杂，单纯的环境政策本身难以承担污染治理的全部责任，各类宏观政策在环境问题上的协调配合极为必要。