跨行政区排污权交易

6.3.3　跨行政区排污权交易

国家对污染排放实施排污总量控制制度，在确定总体排污额度的基础上，由分配给各地区一定的总量控制指标，并通过总量削减逐年压缩流域的总污染额度。为了获得最佳的区位排污配置，各地区政府之间的排污量交易是可以考虑的方案。例如，在澳大利亚的墨累—达令河流域，南威尔士、维多利亚、南澳大利亚和昆士兰州的州政府共同参与了流域的盐分削减体系。各州可以通过对盐分削减工程的投资来获得盐分的“贷方”额度，这些“贷方”额度可以用来冲抵本州排放到流域的盐分“借方”额度，也可以在州之间进行交易。通过这个体系，墨累—达令流域委员会成功降低了流域下游的含盐量^[21]。一般而言，由于信息上的不对称，中央向各地区分配的排污总量很难符合各地区污染削减的需求，通过地方政府之间的排污权交易可以改善分配的效率，提高各地区环境规制的灵活性。

各地区政府将所获得的总量控制指标在其辖区内进行分配。在符合环境政策的前提下，排污单位的选择可以是用足所允许的污染量，也可以通过购买其他排污单位节余的污染额度增加污染量，还可以通过生产管理和技术改造节余一部分污染量转让给其他排污单位或者作为日后的储备。污染源之间的排污权交易作为经济激励型的环境规制工具在提高规制效率上有一定的效果，也符合污染者付费原则，而且排污权交易还包括了环境组织等社会团体，他们购买排污权后直接注销，从而减少排污的总量，直接有益于生态环境的维护。排污权交易在我国还处在探索阶段，有部分省市相继出台了一些地方性的排污权交易法规^[22]，国家层面上尚未就排污权交易的审批和实施程序制定统一的标准。

污染物排放总量控制设定了政府对环境这一具有公共物品性质的资源属性的保护水平，政府通过排污许可证的方式将高于该保护水平的环境容量的产权转给了排污单位，排污权交易可以视为环境产权拥有者实现资源有效配置的（准）市场途径。根据本章第一节的分析，在总量控制下的排污权交易有助于缓和经济发展与环境保护之间的紧张关系，并且能够降低信息不对称导致的规制成本，提高环境规制效率。跨行政区排污交易可以扩大排污权交易的市场规模，从而促进排污权市场的活跃程度，从这个角度而言是值得鼓励的。

但必须注意的是，各行政辖区必须根据自身区域水权和环境责任的要求，就排污权的交易范围和交易规模进行限制，防止局部地区因为污染过于集中导致环境恶化。美国是将排污权交易最早用于环境规制实践的国家，为了保证各个地区的环境质量，美国在近30年的排污权交易实践中形成了三大规制原则：（1）污染补偿。排污权购买方不能违反排放点的质量指标，但允许一定范围内的水质变化和排污量的增加。（2）非退化补偿。排放总量不能因为交易而增加。（3）污染变化补偿。不允许排污权交易恶化现有的环境质量^[23]。这些规制原则一定程度上限制了排污权跨区交易的规模，但也有效地实现了保护生态环境的目标。

参照本章第二节介绍的澳大利亚流域的水权交易经验，我们可以考虑通过跨区排污权交易机制的设计来调整流域范围内污染源的区位布局，根据不同地区的环境禀赋划分成不同的等级，设立不同的“折算率”，通过交易获得的排污权在进入环境敏感地区时，面对一个极低的甚至为0的折算率，进入重化工业园区这样有集中的环境处理设施和严格污染总量控制政策的区域时，面对一个极高的折算率，这样排污权倾向于向高折算率的地区流动，便于污染的集中治理。由于地方政府负有整个区域环境规制的责任，因而跨区排污权交易需要以交易双方所在地的环境主管部门审核批准为实施条件，但是审核程序应尽量简化，避免成本过高阻碍市场的形成发展。

在水污染规制中采用排污权交易的成功经验主要集中在美国和澳大利亚。这两个国家经济发达，有很长的水资源管理和污染控制的规制历史。排污权交易的成功得益于两国政府对污染问题的科学理解以及对污染行为的高水平监控和执行能力。由于排污权交易需要有良好的流域知识和环境信息平台作为市场交易的基础，同时也取决于所在地区的环境规制能力，考虑到我国各地区的社会经济发展水平和规制能力上的较大差异，排污权交易在管理能力和市场经济水平较高的地方先行试点是较为可行的做法，而且也已经有了一定的实践经验^[24]，但流域整体范围内的跨区排污权交易不具有现实性。

在实践过程中的主要问题是，地方政府有可能阻碍跨区排污权交易，禁止把排污权指标转让给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。从各行政辖区的环境规制责任出发，各地区通过排污交易最大化本地区环境容量配置具有一定的合理性，因而在同等条件下，本地区的排污交易应有优先权，但是从各国的排污权交易经验来看，对排污权交易的限制应该尽可能地少，尽可能发挥企业的自主性，在符合排污权买入和卖出地点的环境规制要求的情况下，跨区排污权交易应该得到保护。国家需要制定统一的排污权交易规则对此进行宏观指导。