公共池塘的责任边界

7.2.1　上游水用户协会：公共池塘的责任边界

水用户协会（Water Users’Association，WUA）是在特定灌溉区域内对灌溉系统进行管理的农民组织^[5]。奥斯特罗姆（Ostrom，2000）在对公共物品治理问题的研究中，曾经深入分析过水用户自主管理水系统的案例。一般而言，我们可以将特定灌溉区域内的水用户所共同拥有的水资源视为“公共池塘资源”进行研究：整个灌区水系统是共享的，但是每位水用户所获得的灌溉用水是分别享用的，而且彼此之间相互影响。这符合奥斯特罗姆所研究的“公共池塘资源”的特点：（1）可再生资源；（2）资源是相当稀缺的；（3）资源使用者之间可以相互伤害。

以往学者对公共池塘资源的研究成果（Ostrom，2000）一般认为，成功的灌区管理所需要的条件包括：（1）具有清晰的边界。公共池塘资源本身的边界以及占用者的法定权利有清楚的界定。（2）占有和供应规则与当地条件保持一致。（3）集体选择的安排。成员能够参与对操作规则的修改。（4）监督。拥有积极的监督者。（5）分级制裁。（6）存在冲突解决机制。（7）对组织权最低限度的认可。占有者设计自己制度的权力不受外部政府的挑战。（8）分权制企业。在一个多层次的分权制企业中，对占有、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。但是，应注意到，这些研究所解决的主要问题是在特定边界内有效管理水系统的方式，例如，在特定灌溉水渠就位于渠首和位于渠尾的水用户的利益进行协调和维护，通常只涉及次级流域或更小水域范围内水量的分配，而没有考虑到灌区之外的整体流域系统的可持续发展。因而，需要在次级流域或水域推广水用户自主组织和管理水系统的实践之上，考虑如何将越界水污染问题纳入上游水用户的视野当中，更好地从宏观上实现水质与水量的统一管理。

以位于黄河中上游的宁夏、内蒙古的河套灌区为例，1990年代以来随着这一地区工业发展和城镇人口增加，每年都有大量未经处理的工业和城市污水借道农业退水渠排入黄河，威胁到整个流域的水质状况。尽管宁夏、内蒙古在2000年以来对灌区的工业污染源进行了治理，但是仍然存在企业偷排现象，灌溉水用户则因为污水灌溉而遭受农作物减产与污染含量超标的损失。由于两个灌区之间以及灌区内部各县旗之间污染责任划分不清，相互推诿，污染状况难以改善，污染不仅恶化灌区水质，还威胁到黄河下游地区的来水水质。

由于流域的水质与水量问题密切相关，对水资源的管理一方面要通过水权、水价和环境诉讼等经济或法律等规制工具加强对污染行为的约束，一方面必须在规制结构上加以变革，在明确地区政府环境责任的同时逐步建立自愿规制体系，通过组织WUA来提高谈判力度，加强上游水用户之间的相互制约。这时，由灌区农户所组成的WUA所拥有的水系统的公共池塘边界需要包括水质标准的界定，考虑到水质标准所需要的技术条件和谈判的交易成本，这种界定并不一定采用特定地区特定水质标准的做法，而是可以先采用国家的污染排放标准作为责任界定的依据。

通过上游WUA的集体管理来提高用水效率，从而避免水浪费的问题，这对下游而言关系重大。除此之外，WUA受到工业污染等其他污染源侵害时，可以避免农业用水户个体谈判的困难，在一定程度上提高对企业的削污压力，并且为下游水用户提供相应的污染源信息，从而成为上游越界污染的内部监控者。下游水用户在面对污染时，与上游水用户团体的谈判要比与非点源污染者个人谈判更为现实和有效。因而，上游水用户团体的培育和发展意味着对流域上游水系统的有效管理，进而为整个流域的有效管理提供条件。

考虑到流域水质问题的严重程度，上游灌区所拥有的局部水系统的边界不仅仅需要考虑水质的“投入”，即上游地区其他水用户对WUA共有水系统的水质影响，还需要考虑水质的“产出”，即WUA共有水系统对其下游用户的影响。如果WUA造成的污染以越界的方式转移给下游，上游灌区自身并没有动力采取保护水质的措施：与水质的“投入”不同，尽管WUA的水“产出”达到相应水质标准是流域“安全产出”的一部分，WUA并没有从中获得收益。从实践经验来看，往往是在污染严重的流域下游先行出现致力于控制环境危机的水用户团体，然后再拓展到流域上中游地区。

我们以美国大洛杉矶地区南部地下水流域的规制制度为例对上述问题进行进一步的分析^[6]。20世纪前五十年，该地区对地下水的抽取类似于公地悲剧所描述的情景，每个抽取者都尽可能抽取所需要的水，不考虑地下水流域所遭受的水位下降和盐碱化问题。西部流域（170平方英里）由于靠近大海，地下水抽取所导致的盐碱化问题远比中部流域严重，该地区的重工业化进一步加剧了问题的严重性。1943年沿海各市多次会晤讨论盐碱化问题，决定与美国地质调查局和洛杉矶洪水控制区合作，着手获得流域地下水供给方面的详细信息。调查结果肯定了盐碱化危机的严重性：整个流域面对着被毁坏的威胁，任何水用户都难以独善其身。1944年，所有主要的水用户进行会晤，决定建立西部流域水协会，降低地下水的抽取量，并在所有水用户之间分配有限的水资源。西部流域水协会提供了有关流域的各种技术信息，水用户和地方、区域和州的各种公共机构的代表可以就所要采取的治理行动开展讨论。由于对流域的调查需要大量技术性信息，水用户所经历的盐碱化危害也不一致，经过水用户之间漫长的谈判，西部流域水用户在1961年才就地下水资源的有限抽取问题达成了协议。

处于内陆的中部流域（277平方英里）的盐碱化问题相对而言比较缓和，因此在1940年代没有采取限制地下水抽取的措施。处于下游的西部流域担心，中部流域如果不解决好地下水抽取的问题，将使西部流域在盐碱化控制上的努力付诸东流，在西部流域的催促下，中部流域才在1950年成立了中部流域水协会。在对中部流域相关信息加以详细调查的基础上，水用户们在1962年达成协议。在这期间，对流域的调查结果表明，如果在西部流域沿海地带修建抵御海水的淡水壁垒，不仅可以保护西部流域，也可以保护中部流域，而在中部流域的渗水带进行地下水回灌，将比在西部任何地区补水都更为有效。两大协会经过讨论认为，建立一个包括两个流域在内的补水区所带来的收益是大于成本的，双方就补水费用问题进行双边谈判和水用户之间的谈判，在1959年创立了新的补水行政区，该补水区根据各水用户在区内的抽水量收费，负责筹集资金购买淡水，用于补充地下水并阻止海水侵入地下水。为了避免已有机构与新补水区重复相同的工作，新补水区一般是采取服务外包的方式将其补水服务的生产任务移交给已有机构，因此虽然各地区由代表组成董事会，但其行政工作人员很少^[7]。除了新补水区这样的公共行政区以外，民间水协会也是流域保护的重要力量，其中还包括相应的技术人员，对公共机构的行为进行质询和监督。

大洛杉矶地区南部地下水流域的规制制度反映了自愿规制在不存在中央规制的情况下是如何发展起来的。在公共资源的边界和水用户的权利与责任得到清晰界定的情况下，流域各地区政府和水用户团体积极地参与污染治理活动，而且通过新补水区的设立将越界污染内部化。这里存在规制交叠的现象：有多个公有的或民间的机构对流域越界污染加以规制。在该案例中，规制交叠并不必然意味着规制效率的低下，而是自发性制度变迁的结果：存在规制交叠的多个机构，对应着流域水用户不同的规制需求，一些污染治理服务在小规模的范围内实现有效的提供，而另一些污染治理服务在更大范围内的提供才是有效的。