完善我国环境立法的对策

第五节　完善我国环境立法的对策

鉴于我国环境立法体系已经基本建立,因此21世纪我国的环境立法,应以可持续发展理论为目标导向,在以下方面予以调整。

一、更新环境法的立法目的

现行《环境保护法》的立法目的与可持续发展不相符合。可持续发展以追求人与自然的和谐为核心,强调当代人与后代人发展机会平等。而现行《环境保护法》的立法目的对此则没有体现,所强调的只是当代人的环境权利和发展权利,而未涉及后代人的环境权利和发展权利。因此,有必要以可持续发展为指导,对其更新为:“为谋求人与自然的和谐发展,节约自然资源,维护生态平衡,保持环境清洁,以确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有的生活,制定本法。”此立法目的与原来的立法目的相比更为科学,更为客观地反映了环境立法的价值趋向,既继承了原法发展经济的初衷,又将经济的运行纳入了自然界的生态保护系统中,努力把对环境的负荷减少到最低限度,实现经济、社会的可持续发展。

二、调整环境法的基本原则

现行《环境保护法》的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”包含可持续发展的内容,即以“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”为基本内容,从而与可持续发展的出发点,即强调在环境的承载力内发展经济基本吻合。但仔细分析,不难发现两者的侧重点有所不同。“相协调发展”是从横向联系方面对环境保护和经济、社会发展提出要求的,它主张不能为了经济的发展不顾环境,也不能为了保护环境阻碍社会经济的发展,必须把环境保护和经济、社会发展结合起来,使其处于协调状态,显然它更侧重于当代人的发展;而“可持续发展”则是从纵向联系方面对环境保护同经济、社会发展提出要求的,它强调为了确保人类的永续发展必须把环境保护同经济、社会活动有机结合起来,并按照生态持续性、经济持续性、社会持续性的基本原则规范人类的行为,显然它侧重的是当代人及其子孙后代的永续发展。相比之下,“可持续发展”更能全面体现可持续发展战略对环境法的要求。因此,有必要对现行环境法的“协调发展原则”进行调整,将其修改为:“环境保护同经济、社会可持续发展相协调原则”。而现行《环境保护法》的其他基本原则因其符合可持续发展的要求,则予以保留。

三、重构环境立法体系

我国资源与环境保护立法起步较晚,尽管有一定的基础,但还存在问题。随着社会主义市场经济体制的建立,原有法律已不适应新情况。因此以可持续发展为指导重构环境立法体系成为当务之急。立法中应注意以下几个方面:首先,坚持污染防治与自然资源保护并重原则;其次,制定一系列以无害化、资源化为中心的预防污染和防止生态破坏的专门性环境法律、法规和各项基本制度,使之与环境保护基本法相配套;再次,在其他有关法律中充分体现环境和资源保护的要求;最后,在各有关法律和法规中将环境权具体化。

目前,对尚属空白的专门性法律应尽早制定,如制定《资源回收利用法》、《化学品和危险物品管理法》、《环境损害赔偿法》、《能源保护法》、《自然保护法》等。对那些已被证明是卓有成效的法律制度和法律手段进一步引进和确定,如许可证制度、公众参与制度等。同时在今后的立法中还应逐步体现国际化趋势,随着我国加入的国际条约不断增加,所承担的国际义务也越来越多,因此国内立法和国际立法的接轨,对于我们正确、全面地履行国际公约是十分必要的。

四、健全环境法的基本制度

我国在20世纪90年代中叶曾掀起了一次环境立法运动,但这些新的环境立法制度并没有发挥其应有的作用。进一步完善环境立法制度的重点在于:首先,应继续完善环境收费制度。在资源补偿费上,要扩大资源补偿费的征收范围,提高收费标准,使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值;在排污收费上,应逐渐将现有的“超标排污收费”制度改革为“排污即应收费,超标排污加重收费并予以处罚”的制度。其次,应改进现行基本制度。在环境影响评价方面,应以评价人为活动对环境和可持续发展的影响为主要内容;在环境规划方面,应按照可持续发展的方式,制定开发、利用、保护环境资源的规划;在许可证方面,应扩大其适用范围,使其不仅适用于水污染的防治,也适用于大气污染的防治;在环境标准方面,既应立足国情,也应考虑国际标准,同时还应与许可证制度相联系,把达到环境质量标准作为发放许可证的必要因素之一。最后,还应建立一些新的基本制度,如环境税收制度、环境审计制度、污染物源头削减审查制度、环境损害责任保险制度、环境标志制度、自然资源产权制度、湿地资源保护制度、海洋资源保护制度、野生植物资源保护制度、排污许可制度等。

五、强化环境资源价值立法

传统的经济增长观是一种无节制的单一增长模式,它只是通过成本、利润、产值等要素来分析人类生产活动的得失,关切的只是经济增长的速度,却没有包括自然资源的损耗价值和生态环境恶化造成的经济损失,所以它不能反映经济增长导致的生态破坏、环境恶化和资源代价。目前我国的经济增长,是通过大量消耗资源实现的,造成这一现象的原因之一是资源无价,即天然的自然资源和环境没有价值。因为传统价值观认为,没有投入劳动的物或者不能交易的物,本身没有价值。

要保持经济、社会发展与环境保护相协调,必须确立新的环境资源价值观。《中国21世纪议程》明确指出,要“改革不合理的价格体系,建立资源有偿使用制度,逐步改变原材料价格偏低、资源无偿使用的状况,并依靠价值规律和供求关系来调整资源价格,彻底改变由于资源低价或无价造成的资源、能源浪费和环境污染与破坏,并逐步建立节约型的经济模式”。

在我国现行的环境法中虽有一些资源有偿使用的规定,如我国《矿产资源法》也明确规定:“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”《土地管理法》规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”《森林法》规定:“全民所有制单位营造的林木,由营造单位经营并按照国家有关规定支配林木收益。”我国对水资源也实行有偿使用,向用户收取一定的使用费。但总的来说,收取的费用远远低于资源本身的价值,从而使环境资源仍处于无偿使用状态,并无法反映出资源的稀缺性。我国应加强环境资源价值方面的立法,扩大资源补偿费和资源税的征收范围,提高收费标准,改变资源无偿使用状况,使其能反映出资源稀缺程度和实际价值。

六、完善防治环境犯罪立法

目前,环境犯罪在我国日益严重,由于防治环境犯罪立法方面的不完善,导致无法有效地惩治环境犯罪,难以确保可持续发展战略的实施。因此加强环境犯罪立法,势在必行。环境犯罪就是危害环境罪。在我国现行刑法中,未明确提出危害环境罪这一概念,更未增设专章明确规定危害环境的犯罪类型,虽然在分则的某些章节和条款里也包含了一些与环境犯罪有关的规定。如在危害公共安全罪一章里,有关于以危险方法破坏河流、水源、森林等危害公共安全的规定;在破坏社会主义经济秩序罪里,对破坏自然资源的犯罪作了规定,如盗伐林木罪、非法捕捞水产品罪等。但其仅从破坏经济秩序的角度来考虑,且刑罚偏轻;另外在妨害社会管理秩序罪一章中,也有与保护环境有关的规定。但《刑法》现有的与危害环境罪有关的罪名及刑罚,主要不是从生态保护角度出发的,而是从经济、资源的角度出发,没有反映出环境保护对于刑事法律责任的要求,也没有体现出环境保护预防为主的原则。因而,未能充分体现保护生态环境的要求特点。

此外,在我国有关环境保护的法律法规中,对有关环境法律责任的规定,仅指出违反环境法应承担的民事责任、刑事责任、行政责任,但对这些责任的内容规定不细化,违法者承担这些责任的情况不具体,没有具体规定刑事处罚条款。如《环境保护法》第四十三条规定:“违反本法规定,造成重大环境污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”这种规定太笼统,具体依什么法,如何追究,没有明确,在司法实践中很难实际执行。类似的情况,在《海洋环境保护法》中也存在。再如环境影响评价制度,环保法仅有建设项目必须制订环境影响报告书这一条原则性规定,而对于环境影响评价的具体问题如报告书的内容、编制程序、审查机关、审查方法等均未作规定。在实践中很难掌握尺度,由此造成了可操作性差、随意性大、执行标准不一致的负面影响。鉴于我国环境犯罪立法的诸多不足,对于完善防治环境犯罪立法应予以高度重视。

七、明确公民环境权

公民环境权是指公民享有良好环境的权利,具体表现为舒适权、宁静权、采光权、通风权、洁净权、观光权、参与环境管理权、请求保护权、受害索赔权等。

环境权明确了公民在环境领域中享有的权利,使公民能有效地提出自己的权利主张,从而在环境利益受损时,获得有效的救济。它是加强对公民合法权益的保护,加强对受害人的各种法律救济和社会救济的体现。同时它也有助于落实政府对环境质量负责的原则,当政府不履行环境管理义务时,公民有权向法院起诉,促使政府改正错误,负担赔偿责任,从而更好地保护和改善人类生存的环境。

长期以来,公民环境权益遭受侵害时一直是适用财产权、相邻权、休息权等权利来要求法律保护的,但随着环境污染的日益加剧,公民受损害的程度和范围不断加深和扩大,传统的民事权利已无法解决环境污染问题,迫切需要设立一项新的权利——环境权。目前国际上各国对环境权均以法律形式明确规定。我国环境立法中只是在某些法律法规中有所体现,如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等,这只是从总体原则上承认公民享有环境权,但却无相应的配套法律规定。这种立法状况在实践中会产生矛盾,即我国公民在其各种环境权益受到侵害时根据法律可以请求救济,但由于没有具体可依据的法律条文,这种请求一般得不到法院的支持,受害者无法请求司法救济,这是一种立法的缺陷。因此,应该说我国未明确规定公民的环境权。从我国现有的环境立法来看,过多强调了公民保护环境的义务,忽视了公民的环境权利;过多强调了环境监督管理机关的权利,而忽视了其应尽的义务。因此,我国有必要以可持续发展为指导,在立法上进一步明确公民享有环境权,切实保障公民的环境权益。我国立法确认的公民环境权应当包括两个方面:(1)享受舒适环境的权利(包括通风权、采光权、洁净权、宁静权、观赏权等舒适性权利);(2)即防止公害和污染并就所受损害要求赔偿的权利(具体包括生命健康权、环境监督权、民主管理权、污染行为的检举控告权、请求赔偿损失权)。

【注释】

[1]北京大学哲学系外国哲学史教研室编译:《古希腊罗马哲学》,三联书店1957年版,第133页。

[2]杨文进:《经济可持续发展论》,中国环境科学出版社2002年版,第144～145页。

[3]《马克思恩格斯全集》第42卷,人民出版社1979年版,第167页。

[4]《马克思恩格斯全集》第42卷,人民出版社1979年版,第95页。

[5]蔡守秋:《环境行政执法和环境行政诉讼》,武汉大学出版社1992年版,第12页。

[6]陈泉生:《可持续发展与法律变革》,法律出版社2000年版,第111页。

[7]加勒特·哈丁:《公地的悲剧》,《科学》,1968年总1243号。

[8]杨文进:《经济可持续发展论》,中国环境科学出版社2002年版,第152～153页。

[9]《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1995年版,第383～384页。

[10]陈学明等:《环保工作中需要转变的若干理念》,《复旦大学学报》,1998年第3期, 第14页。

[11]同上。

[12]《中国21世纪议程》,中国环境科学出版社1994年5月第1版,第12页。

[13]《中国21世纪议程》,中国环境科学出版社1994年5月第1版,第13页。

[14]《中国21世纪议程》,中国环境科学出版社1994年5月第1版,第16页。