在矿产资源开发中的生态补偿机制探讨
——以庆阳地区石油开发为例
高 彤
我国是矿产资源大国，据有关研究初步估计，中国矿产资源潜在总值居世界第三位。中国95%以上的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料均来源于矿业。长期大规模的矿产资源开发给中国带来了非常严重的生态破坏和环境污染等问题，并直接威胁着当地农民的生存和发展，引发了较严重的社会问题。
多年来，国家一直比较重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法律法规，颁布了《矿产资源法》、《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》等法律法规，同时也积极推行土地利用评价规划、环境影响评价和“三同时”、勘探权和采矿权许可证等法律制度。但是，这些命令控制型手段都没有从根本上触及到矿产开发企业的经济利益，不能内化开发行为造成的社会成本，产生不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理规律。
近年来，在矿山生态环境保护和治理过程中，生态补偿作为一项经济政策和手段开始逐渐得到重视。根据在甘肃省庆阳市针对石油资源开发所造成的生态环境所做的调研，本文对矿产资源中应用生态补偿机制做了一些探讨。
1.庆阳市石油开发引发的环境问题
庆阳是位于甘肃省东部的地级城市，市辖西峰区、庆城、镇原、合水、华池、正宁、宁县、环县等七县一区。庆阳市地处黄土高原腹地，区域内塬、梁、峁等沟壑交错，水土流失严重，生态环境较为脆弱。境内水资源极度稀缺，人均水资源占有量仅为360立方米，是全国平均水平的13%。
庆阳市石油、天然气十分丰富，是陇东油田所在地，而陇东油田是长庆油田的主产区，目前已经探明的石油储量为28.47亿吨，居甘肃省第一位。陇东油田是甘肃境内最大的原油生产单位，自1970年9月长庆油田在马岭钻获第一口油井——庆1井出油以来，经过30多年的勘探和开发，目前生产区域涵盖庆阳市除正宁县以外的6县1区，61个乡镇，累计生产原油2982万吨，其中2004年原油产量达到208万吨。30多年的油田开发，在带动庆阳市社会经济发展的同时，由石油开发引起的环境问题也日益凸现，日趋严重，主要表现在对水资源和土地资源的破坏。
1.1油田开发对地表水污染严重
（1）对市区主要河流的污染
马莲河是贯通庆阳市南北的第一大河流，全长344公里，多年平均径流总量4.47亿m3，占庆阳全市地表径流总量的30.8%，马莲河的主要支流包括环江、柔远河以及其他一些支沟。马莲河流域是长庆油田在庆阳市开发最早，密度最为集中的区域。
在20世纪80年代以前，马莲河流域水质较好，是当地群众生产生活的主要水源。随着石油开发的不断深入，由此引发的河流污染问题很快显现出来，并日趋严重。1984年度的《甘肃省环境质量报告书》中评价：“马莲河油污染极为严重，平均值是44.58mg/l，最高值竟达450.0mg/l，超标1499倍，全省污染最重，水质最差的一条河流”。
据2005年的最新监测数据表明，马莲河干流及其主要支流为劣V类水质，环江污染最为严重，综合污染指数2.21，主要污染物指标挥发酚、石油类、COD超标率分别为100%、25%、100%，柔远河华池至庆城段水体石油开发特征污染物严重超标，水体水质为劣V类，基本丧失了水体功能。
（2）北部涉油地区地表水质持续恶化
庆阳市北部的庆城、环县和华池是长庆油田在庆阳市开发最早的地区，也是主要的石油产区。由于石油开发，造成了这些地区的地表水质下降很快。1996年，原庆阳地区行署组织对庆城、环县、华池等县境内涉油地区水源污染进行调查，其中28条较大的支流均不同程度受到污染，污染最重的7条支流石油类分担率最高为99.5%，最低为37.98%。在2003年庆阳市在进行陇东油田石油开发的环境现状调查过程中，对该地区石油开采比较集中的12条支流进行了布点监测，发现地表水中COD、挥发酚、石油类超标严重。2005年庆阳市再次对该地区石油开采比较集中的18条支流进行监测，发现有13条支流的水质已经超过V类水质标准。
通过将2005年的监测结果与1996年、2003年同一断面监测结果相比对，发现有10多条支流断面的COD、石油类、挥发酚等污染负荷仍呈上升趋势，水环境质量10年恶变。
（3）对饮用水源的潜在威胁巨大
目前庆阳全市已建成城市饮用水源地10个，划定重点饮用水源保护区10个，保护面积1210.31平方公里。但是在饮用水源保护区内，仍存在石油开发作业，对水源安全构成极大威胁。。据调查统计，目前在仅在华池县城饮用水源保护区内仍有井场49个，油井103口，注水井20口，输油站2个。2005年8月，在环评没有批复的情况下，油田在庆城县冉河川水源保护区又新钻油、水井12口。
除了钻井作业以外，横跨水源保护区的输油管道给水源保护也造成很大隐患，仅2005年发生在水源保护区内由于管道自然破裂造成的污染事故就有4起。
1.2地下水污染与过度开发并存
（1）石油开发对地下潜水的污染
20世纪70年代，庆阳市绝大部分地区地下潜水水质尚好，水量丰富。随着油田勘探开发中注水开发技术的应用和注水量的增加，加之套管腐蚀穿孔，造成局部地区地下水质发生锐变，在环江的部分河段还出现了回注污水从岩层和泉眼中溢出的现象。
1996年，对庆阳市北部庆城、环县、华池等县28口浅层土井的监测结果显示，石油开发特征污染物的检出率和超标率都比较高，可以饮用的仅2口，水质较差的13口，水质极差不宜饮用的13口。2005年7月，庆阳市环保局对油田开发较早、污染比较集中，群众反响最大的庆城县马岭川地区进行重点调查，发现目前已在马岭川形成了以环江为中心线，宽约10公里的地下潜水条型污染带，而且污染范围还在进一步扩大，局部地方已使当地群众人畜饮水困难，并且无法灌溉。
随着西峰油田在黄土塬区的开发，新油田地下潜水的污染问题也日益凸显。虽然油田认为其开采的注水水源是洛河组承压水，不是黄土层潜水。但通过对开采水的水质检测表明，其矿化度低于洛河组承压水的实际矿化度。因此专家认为，“油田水源井可能开采的是地下各层的混合水，这种开采方式必然会导致地下水的串层、污染，也会造成潜水下泄，导致可用水量减少。而且油田已完成的钻井，产生的含油废水和固体废弃物大部分采取自然蒸发和就地掩埋的方式进行处理，污染物会随雨水下渗，有关专家认为长此以往将对黄土层潜水造成严重污染。
（2）油田开发加剧了庆阳市地下水资源的短缺
庆阳市是甘肃省最干旱缺水的地区之一，全市可开采水资源量仅为2.571亿m3，地下水年允许开采量只有7237万m3。据水务部门统计，2004年庆阳全市工农业及城乡生活用水为1.08亿m3，占可开采量的69.9%，地下水开采量为5294万m3，占允许开采量的72.3%。但由于开采程度不均，多集中在西峰、合水、庆城等人口密集区域，这些地区已经出现了大范围地下水超采，水位下降，资源型缺水问题十分突出。
而油田开发加剧了水资源短缺的程度。油田在钻探开发过程中，由于油田单位建设的水源工程水量不能自给，钻井单位就近将农灌或人饮潜层地下水作为生产水源，甚至于利用政府投资的人饮解困工程、沟水上塬工程供应生产用水，单井用水量在3000m3—4000m3，与民“争水”的现象随处可见，造成潜层地下水局部超量开采，地下水位下降加剧，部分区域机井干枯。如西峰区一水源董志十里湾机井群1991年旱井深27米，含水层83米；2005年旱井深65米，含水层38米，15年水位下降38米，年平均下降2.5米，水量由1991年的6000m3/日减少到现在的3000m3/日，更为严重的是4#、9#机井已经干枯，无水可取。
2.3油田开发对农村生态环境造成破坏
庆阳市位于黄土高原腹地，黄土丘陵沟壑纵横，其中董志塬是世界上最大的黄土塬，号称“世界黄土自然遗产。油田开采对塬面地表破坏很大，导致董志塬面支离破碎，千疮百孔，植被尽失，使水土流失和土壤侵蚀加剧。
据庆阳国土部门调查，截止2005年长庆油田开发以来，在庆阳市依法批准征用土地43925亩，待征用土地约5000亩，这些土地多为耕种条件较好的川台地和塬地。西峰区辖区内建成各类井场及站所305处，其中260处占用耕地面积2860亩，占总占地面积的74.15%。有205处分布在基本农田之内。而油田一口井少则占地7亩，多则占地12亩，在探井后有油就征，无油就撤，基本上是开一个井场，修一条便道，毁一片植被，裸露一面土地，破坏浪费现象严重。
据庆阳林业部门调查，油田在林业用地中共钻探开发油井747处，占用林地3973亩，其中在子午岭林区内钻井21口，有9口分布在省政府批准的子午岭自然保护区内，由于开辟井场和道路，对生态植被破坏严重，林草覆盖率降低。
2.石油开发引发的深层次问题
2.1资源开发过程中企业与地方利益分配不公，造成地方发展落后
自然资源归国家所有，一些关系国计民生的重要资源能源的开发都是由国家统一调配，原油作为重要战略物资更是如此。以庆阳地区为例，长庆油田作为中央所属的大型企业，其利润和税收大部分都上交国家，而地方得益并不多。2004年，2004年庆阳市石油企业销售收入达到71.27亿元，石油提供大口径财政收入6.89亿元（含所有二级单位），其中提供给地方的财政收入2.04亿元。作为支柱产业之一，石油开采对地方经济发展带动作用不大，地方发展极其落后。
庆阳市财政极度困难，历年滚动赤字10亿元，甘肃全省5个赤字过亿的县都在庆阳。有5个国家级贫困县，有绝对贫困人口23.04万人，低收入人口46.4万人，分别额占全市总人口的8.6%和20.3%。庆阳市基础设施条件非常落后，全市没有铁路，没有高速公路，325个行政村不通公路，41个乡不通油路，每平方公里等级公路只有13.5公里，为全省第10。
图1.庆阳市经济发展与甘肃省、全国的比较
2.2由环境问题造成的群众返贫现象严重
受油田开发的影响，地方群众因水污染返贫的现象也很突出。我们在庆城县了解到，石油开发已经对马岭镇的琵琶寨、董家滩、下午旗、三十里铺镇的阜城等4个行政村15个自然村部分群众水井水质造成污染。以前当地村民基本上每家两口井，一口井用于吃水，一口井用于灌溉。但是由于水污染从1995年开始井水都不能用了，现在村民生活用水要到3公里、5公里以外，甚至更远的地方去买水。买水费用达0.08/公斤，甚至更高，相当昂贵。村民每年买水的费用大约1300元左右，而当地农民的人均纯收入仅1800元。在灌溉工程用水没有被污染之前，农民可以在耕地里套种高粱、谷子和豆子，亩产可以达到1500斤。而现在这些地区的农业只能靠天吃饭，不能实行套种，庄稼亩产只有300—400斤，并且作物的品质也不好，农民收入锐减。
3.地方政府和企业采取的环境治理措施
对于环境污染和生态破坏问题，企业和地方政府都有责任有义务进行治理和恢复，庆阳市和长庆油田在这方面都采取了一些措施。庆阳市一直比较重视油田的环境保护工作，原庆阳地区行署和庆阳市政府已连续5年将长庆油田作为10个环境保护目标责任单位之一，严格考核，先后印发了《庆阳市石油勘探开发产能建设项目环境保护管理要求》、《庆阳市石油开发井场建设环境保护管理要求》等规范性文件加强对油田的环境管理。
长庆油田自1999年重组改制以来，在加强了对老污染源的治理，先后完成了多个站场的采油水回注工艺技术改造，使油田采出水处理率达到100%的同时，也逐步完善了内部的环境管理体制，长庆油田公司、长庆石油勘探局等所属企业近年来积极引进国际通用的管理方法，全面推行“健康、安全、环境”管理体系。此外还强化日常监督与管理，加强了环保设施运行管理，实施了石油钻采企业的环境保护标准化井场建设等。
4.建立矿产资源开发的生态补偿机制的必要性
庆阳是甘肃省唯一的革命老区，也是长庆油田的诞生地和主产区。一方面生态环境脆弱，水资源极度匮乏，经济社会发展落后；另一方面30多年的石油开发所带来的环境污染和生态破坏问题十分严重。在庆阳，丰富的石油资源和脆弱的生态环境、日益壮大的石油开发企业与落后的地方经济形成了巨大的反差，石油资源开发与发展地方经济，改善地方环境质量和人民生活水平的矛盾日益突出。迫切需要通过建立资源开发的生态环境补偿机制来缓解矛盾，促进发展，实现石油开发企业与地方经济社会发展的“共赢”。
4.1建立补偿机制的必要性
庆阳现象实际包含矿产资源开发过程中普遍存在两个方面的问题：
首先是历史与现实的问题。在资源开发的初期，包括庆阳在内的很多资源产地给予国家和资源开发者全力支持，为其他地区的经济发展输送了大量廉价的资源，为国家的发展做出了巨大贡献和牺牲。但是这部分付出普遍没有得到回报，很多地区目前仍然比较贫困，不仅要承担资源枯竭后地区发展面临的困难，还要承担资源开发过程中带来的环境后果，因此国家应该通过建立相应的补偿机制对历史欠账问题加以解决。
其次是地方与企业责任问题。地方政府对当地的环境负责，是维护地方环境的主要责任者，但对资源开发的影响力有限，地方虽然也从油田开发中受益，但在现有体制下，地方得益远远小与油田企业与国家。油田企业的开发行为是庆阳生态问题的始作俑者，而油田企业乃至国家是油田开发的主要受益者。而相对于资源开发获得的巨大利益，目前企业对自身环境责任认识不足，资源开发的成本过低，环境污染和生态破坏的损失并没有计入开发的成本，而是转嫁给了地方政府。从长远看地方政府和当地居民不仅现在要承担资源开发带来的环境损失，而且将来也要承受资源枯竭后遗留诸多生态环境方面的代价，还要承担进行生态恢复的艰巨任务。因此按照“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”的原则来讲，企业必须承担污染治理的责任，而且要通过建立起对当地政府和居民的补偿机制，使其资源开发的外部成本内部化，在一定程度上约束和规范企业行为，从而遏止生态破坏和资源过度开发的趋势。
4.2建立补偿机制依据充分
矿产资源开发所带来的环境问题表面上看是环境污染与生态破坏问题，但其背后则是长期以来“产品高价、资源低价、环境无价”的错误思想导致的资源开发过程中环境损坏的外部成本没有计入生产成本、资源开发过程中企业与地方利益的不均衡、资源开发与环境保护的责任主体不一致等多种矛盾的综合体现。对于矿产资源开发的生态补偿，也不仅仅是对生态破坏所带来的损失进行赔偿，而是要通过生态补偿机制这项制度的建立，确立一种相对稳定的生态保护和恢复的资金渠道，进而体现环境风险与责任共担的原则。
（1）生态补偿责任明确
《环境保护法》中规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务”，资源开发企业具有当然的环境保护责任，在积极治理污染的同时，也有义务对环境污染给地方造成的损害进行补偿。而企业是代表国家进行资源开发的，国家作为资源的拥有者和开发战略的决策者，也必须承担相应的环境责任，对资源所在地的环境损失给予补偿。
此外资源开发过程中涉及国家、资源开发企业和地方三个主体，一方面地方受益远不如前两者，地方对资源的贡献价值并没有体现出来。另一方面，国家和企业则不直接承担资源开发带来的环境损害影响。因此从“受益者补偿”的角度讲，国家和企业应当对所造成的环境损害做出补偿。
（2）生态补偿是现实要求
长期的资源开发和廉价的资源输出给资源产地带来了经济发展滞后、结构不合理、人民生活贫困以及环境损害等诸多历史遗留问题，这些问题必须通过国家建立相应的补偿机制加以解决。
以庆阳为例，油田开发对庆阳市有限的水资源带来了污染和浪费，使当地群众在饱受资源型缺水之苦的同时，又面临着水质型缺水的危机，如果不采取强有力的防治措施，很可能就会演变成为“今天‘水换油’，明天‘油换水’，未来‘油水俱缺’”的悲惨局面。庆阳市曾经组织对油田开发造成的生态环境损害情况进行分析，并对生态环境损害造成的经济损失进行了最低水平的定量测算。据粗略估算，每年因油田开发造成的生态环境损失总计约为1.5亿元。落后的经济发展与严峻的环境形势，是摆在庆阳面前的现实问题。仅仅依靠庆阳市的财政能力解决环境问题的困难是显而易见的，因此迫切需要建立生态补偿。
5.建立矿产资源开发的生态补偿机制的相关建议
5.1要明确补偿的主体与责任
建立矿产资源开发的生态补偿机制，责任主体相对比较明确。在矿产资源开发过程中，主要得益方，即国家和采矿权人（包括法人和自然人）应该作为补偿者。资源所在地的地方政府和人民应该作为被补偿者。补偿者有责任为被补偿者提供多渠道多方式的补偿和援助，而被补偿者则有义务切实履行监管职责，并且制定政策和措施，治理和恢复当地的生态环境。
国家作为资源的拥有者和开发的决策者，对于资源开发所造成的历史与现实问题都负有责任。国家可以通过转移支付等手段，加大对资源所在地的扶持力度，以逐步解决由于利益分配不公带来的区域发展滞后等历史遗留问题。并且从政策、项目和资金等方面上，对农田保护、水土保持、环境基础设施建设、污染治理、生态保护等给予资源所在地适当倾斜。
采矿权人是造成环境问题的直接责任者，不仅应当采取积极措施治理自身污染，而且应从收益中拿出部分资金作为补偿，用以解决生态环境的恢复。因此采矿权人应该是生态环境资金补偿的主要来源之一，可以依据一定的标准，按照其开采的矿产资源的数量，从量缴纳一定生态补偿费用，作为生态补偿基金。
5.2要将生态补偿机制纳入的矿产资源开发保护的法律体系中
只有以法律的形式明确生态补偿的主体、补偿的责任、补偿的方式等具体内容才能切实保证补偿的实施，因此生态补偿的法制化非常有必要。而在矿产资源开发领域，进行生态补偿的主体和责任比较明确的特点，用法律的形式明确各相关主体的责权利难度相对小一些。并且在国外针对矿产资源开发引发的环境问题也有一些法律法规可以借鉴，因此建议尽快将生态补偿机制纳入矿产资源开发保护的法律体系中。
矿产资源的生态补偿机制法制化可以有两种实现方式。一种是在现有关于矿产资源开发的相关法律修订过程，以及《矿山环境保护条例》的制定过程中，增加有关生态补偿机制的内容；另外是专门针对矿产资源开发的生态补偿机制立法，但难度较大。由于目前短时间内国家立法很难实现，地方立法可以在这一领域有所作为。一方面，地方立法可以保证制度实施的强制性；另一方面，地方立法可以充分考虑地方的资源状况和资源所在地的生态利益，有较强的针对性和可操作性，而且地方立法可以为国家立法积累经验。
甘肃省和庆阳市在地方立法方面进行了有益的探索。在庆阳市的积极推动下，甘肃省委、省人大、省政府对油田生态环境保护和建立补偿机制十分重视，在2006年3月1日颁布实施的《甘肃省油田生态环境保护条例》中，已经写入了建立石油开发生态环境补偿机制，开征石油开采生态环境补偿费的内容。
5.3应建立多渠道、多方式的补偿体系
目前针对矿产资源开发问题，国家有一些补偿的渠道，但基本上都不涉及环境治理和生态保护，并且资金规模很非常小，不足以支持地方政府用于环境改善。如目前国家对矿产资源开发征收资源补偿费，其主要目的是用于矿产资源勘查，用于资源和环境保护方面的很少。即便如此，这笔费用仍然是矿产资源开发过程中明确提出的补偿费用，可是这笔费用返还到资源所在地的比例非常小。目前国家对矿产资源补偿费的返还比例是国家与省是5：5。而省级对资金的使用是根据需要统一调配，并不一定返还资源所在地。例如，甘肃省资源厅每年在长庆油田征收矿产资源补偿费4000多万，返还给庆阳市的仅区区几十万，不能对地方的生态保护有多少促进作用。
为了体现企业在生态环境保护中的责任，建议实施矿山开发的保证金制度，并且把它作为对地方政府和当地居民的一种补偿资金手段。
在现阶段，还可以考虑将现有的一些资金渠道纳入生态补偿机制：
在矿产资源补偿补偿费中明确增加生态环境治理的用途，使生态治理费用合法化；调整矿产资源补偿费的分成比例，并对地方分成资金的流向做出相应规定，使更多的补偿费留给资源所在地，使之实至名归，体现补偿污染和生态环境破坏地区的原则。
可以对现有的资源税率进行调节，如适当调高资源税率或加大地方税收分成，对资源所在地给予一定补偿。
生态补偿应当是多渠道和多方式的，除了单纯的资金补偿以外，还可以包括项目补偿、发展援助等。
同时在生态补偿机制中，要加强对补偿资金的管理，明确补偿资金的用途。
（作者为环保部政策研究中心研究员）
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