第一节 行政公文概述
一、行政公文的概念和特点
（一）行政公文的概念
公文，也叫公务文书，是党政机关、社会团体、企事业单位在处理日常事务时使用的文体，一般都有特定的撰写程式和行文格式。公文是发布政策法令、传达工作意图、联系公务与记载公务活动的工具，是应用文中用途最为广泛的一种文体。
公文有广义和狭义之分。广义的公文涵盖面很广，包括通用公文和专用公文。所谓通用公文，是指党政机关、社会团体、企事业单位在处理公务中的各种问题、反映各方面的情况、联系各项工作时所使用的文书材料；所谓专用公文，是指在一定的业务范围内，按照特定需要而专门制定的各种文书材料，如外交公文、法规公文、司法公文、经济公文等，具有很强的专业特点。狭义的公文单指法定公文，即《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）中规定的13种文体，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等，它们是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具，是国家行政机关实施行政管理活动的主要手段之一。
行政公文即法定公文，它的种类、格式、行文规则等都有严格规定。它的使用范围极为广泛，不仅在国家各级行政机关内通用，而且还通用于各级各类企事业单位和群众团体。
（二）行政公文的特点
1.内容的权威性
行政公文的权威性是由公文制发机关的法定地位和职权，以及公文本身内容的合法性决定的。公文内容是依据宪法以及有关方针政策制定的，体现的是党和国家的意志，具有国家法律所赋予的权威性和行政的约束力，任何单位或个人，无论同意与否，必须贯彻执行，不得自行改变和曲解其内容，否则追究其法律责任和行政责任。
2.作者的法定性
首先，行政公文的制作者是依法成立并能以自己的名义行使职权和承担义务的组织和个人，是法律授权的特定作者。撰写或制发公文不是个人行为，代表的是国家机关或组织，其权利和名义受法律的保护。撰写者不得擅自做主发布公文，我国刑期法第一百六十七条规定：“伪造、变造国家机关、企业、事业、人民团体的公文，处三年以下有期徒刑、拘役、管制、或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。”这充分说明法定作者的名义不容侵犯。
3.格式的规范性
行政公文的格式是指公文结构和外在的形式。在长期的实践和运用中，行政公文已形成了一套独特的写作格式和国家法规规定的制发体式。现行的行政公文规范体式遵照国务院办公厅2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》。这样既维护了公文的法定效力和机关的权威性，也实现了公文工作的标准化，提高了工作效率。
4.制发的程序性
行政公文的编制和办理具有一系列的原则和程式，《国家行政机关公文处理办法》中对行政公文的行文原则、公文办理、归档管理等都有明确的规定，任何机关部门都必须严格遵守，不得随意更改。
5.文风的庄重性
行政公文的内容代表国家和政府机关的意志，体现着国家的法律、政策和法规，具有法定性和权威性，因此，必须保持准确、严肃、庄重的文体风格。反映事物要客观实际，表达意见要态度明确，选词用语要严谨准确。
二、行政公文的分类和作用
（一）行政公文的分类
公文种类繁多，依据不同的标准可以进行不同的分类。
1.按公文的使用范围分类
按基本使用范围可分为通用公文和专用公文。通用公文又分为法定公文和普通事务文书。法定公文按《国家行政机关公文处理办法》的规定，现行的法定公文有13种，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。
2.按公文的行文方向分类
按行文方向分类，行政公文可分为上行文、平行文和下行文。上行文是下级机关向上级机关的行文。平行文是不相隶属机关，包括平级机关之间的行文。下行文是上级机关对下级机关的行文。
3.按公文的办理时限分类
按公文的办理时限，行政公文可分为特急、急件、一般三类。急件应当在接到来文后三天之内办理完毕，特急件应当在一天内办理完毕。
4.按公文的机密程度分类
按机密程度可分为绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文。
5.按公文的内在属性分类
按公文的内在属性可分为指令性公文（命令、决定等）、指导性公文（意见等）、知照性公文（通知、通报等）、公布性公文（公告、通告等）、商洽性公文（函等）、报请性公文（请示、报告等）、记录性公文（公议纪要等）。
（二）行政公文的作用
1.领导和指导作用
所有的公务活动，本质上都是管理活动。上级机关通过制发各种公文，传达决定和意见，部署各项工作，提出原则和要求，有针对性地解决有关问题。
2.依据和凭借作用
公文是联系工作和开展公务活动的书面凭证，也是有关人员处理工作和解决问题的重要依据。公文处理完毕后，就失去了本身的现实效用，但作为档案保存下来，需要查对或佐证时，也能起到依据和凭证的作用。
3.沟通和商洽作用
各级政府机关和部门在公务活动和管理工作中通过行政公文传递信息，使上情迅速下达，下情及时上传；平级机关或不相隶属的机关之间也常通过行政公文联系公务，交流信息，商洽工作。
4.宣传和教育作用
单位个人的许多公务文书直接向广大干部和人民群众宣传党和国家的重大方针政策，宣传先进事迹和经验，报道重大情况，起着统一思想认识，鼓舞信心和宣传教育的作用。
三、行政公文的行文规则
为确保公文迅速而准确地传递，《国家行政机关公文处理办法》规定了具体的行文规则。
（一）上行文规则
1.“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送下级机关。
2.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关答复。
3.除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
4.不得越级请示和报告。
（二）下行文规则
1.政府各部门依据部门职权可以互相行文或向下一级政府的相关业务部门行文，除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
2.部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
3.上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
4.向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
（三）联合行文规则
1.同级政府之间、同级政府各部门之间、上级政府部门与下一级政府之间可以联合行文。
2.政府与同级党委和军队机关可以联合行文。
3.政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文。
4.政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可以联合行文。
四、行政公文的格式
行政公文的格式是指行政公文的外部组织形式，一般由书面文本格式、用纸格式、印装格式三部分构成。
（一）书面格式
公文的书面格式是指公文全部文面组成要素的位置和标志规则。《国家行政机关公文格式》将公文的书面格式划分为眉首、主体和版记三部分，由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
1.眉首
眉首是置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156 mm，一般标印在发文字号之下4 mm处）以上的各要素。眉首一般由公文份数序号、秘密等级、保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等要素构成。
（1）公文份数序号。公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。公文如需标志份数序号，用阿拉伯数字顶格标志在版心左上角第一行，采用红色号码机套印。
使用份数序号的公文主要是有密级的公文。其作用是便于机密文件的分发和回收，有利于提高受文机关和阅读者的保密责任感。一旦出了问题，也便于追查，明确责任归属。如发文机关认为有必要，也可对不带密级的公文编制份数序号。发文机关根据份数序号可以掌握每一份公文的去向。
（2）秘密等级和保密期限。秘密等级和保密期限是对涉及党和国家秘密的公文的保密程度和传递处理的要求，在一定时间内只限于特定范围的人员知晓。公文密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级。保密期限一般分一年以内、一年及一年以上，长期的期限不作标注，一般按保密期20年认定。公文如需标志密级，用3号黑体字，顶格标志在版心右上角第一行，并且标志密级的两字之间须空一个字；如需同时标志密级和保密期限，则两项同用3号黑体字，并且密级在前，保密期限在后，顶格标志在版心右上角第一行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。如，秘密★10个月，机密★2年，绝密★长期等。
（3）紧急程度。紧急程度是对公文送达和办理的时间要求。行政公文的紧急程度分为“特急”、“急件”、“一般”三种。如需标志紧急程度，用3号黑体字，顶格标志在版心右上角第一行，并且标志紧急程度的两字之间须空一个字；如需同时标志密级、保密期限和紧急程度，则密级和保密期限顶格标志在版心右上角第1行，紧急程度顶格标志在版心右上角第二行。
（4）发文机关标志。发文机关标志由发文机关全称或规范化简称加“文件”组成。某些特定的公文可只标志发文机关全称或规范化简称，不加“文件”字样。《国家行政机关公文格式》规定，发文机关标志原则上使用小标宋体字，用红色标志，居中印在公文首页上部。字号以醒目美观为原则，由发文机关酌定，但一般应小于22 mm×15 mm。发文机关标志上边缘至版心上边缘为25 mm。对于上报的公文，发文机关标志上边缘至版心上边缘为80 mm。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排列。即使是联合行文机关过多，也必须保证公文首页显示正文。
（5）发文字号。发文字号是指某一公文在发文机关某年度内发文总号中的实际顺序号，由发文机关代字、年份和序号组成。发文字号一般在发文机关标志下空两行处，用3号仿宋字标注并居中排布。
发文机关代字是指用1个～3个汉字表示发文的机关。发文机关代字要由一定范围内的领导机关对自己直属机关的单位代字统一编定，编好后要保持稳定。年份表示制发文件的纪年，用阿拉伯数字标志，应标全称，用六角括号“〔〕”括入。序号是发文的流水号，同一部门同一发文形式，都要统一按顺序编号。序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。如“粤科院字〔2000〕14号”，表示是广东省科学院在2000年度内发的第14号文。发文字号之下4 mm处印一条与版心等宽的红色反线。
（6）签发人。签发人是指代表发文机关核准并签发公文的领导人。上报的公文需标志签发人的姓名，平行排列于发文字号的右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；“签发人”用3号仿宋体字，“签发人”后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标志签发人姓名。
如果有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第一行，其他签发人姓名从第二行起，在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次排列，下移红色反线，使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与其距离为4 mm。
2.主体
置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体。公文的主体包括标题、主送机关、正文、附件、成文时间、印章、附注等要素。
（1）标题。公文的标题是对公文内容的概括和对行文目的的揭示。公文标题一般由发文机关名称、事由（主要内容或发文目的）和文种三部分组成。有时也可省略除文种外的一个或两个部分。发文机关应当使用全称或规范化简称。事由是对公文内容的概括。文种是公文文体的名称，用以揭示公文的性质和制发的目的。
标题一般标志在红色反线下空2行处，用2号小标宋体字居中排布。如果字数多，需要分行排列时，要做到词义完整、排列对称、间距恰当、美观居中。公文标题中除法则、规章名称加书名号外，一般不加标点符号。
（2）主送机关。主送机关是指公文的主要接收和承办机关，应当使用全称、规范化简称或统称。
主送机关一般在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标志，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标志方法同抄送。各主送机关之间应按其性质、级别或惯例依次排列，同性质或同级别的机关之间顿号断开，不同性质或不同级别的机关之间用逗号断开。下行文的主送机关较多时，一般使用泛称，可采用“各有关部门和单位”等写法。上行文的主送机关一般是一个。一些行文方向不定，没有特指主送机关的公布性公文，如公告、通告及一部分通知，则不写主送机关。
（3）正文。正文是公文的核心部分，表述公文的具体内容，除个别极简短的公文外，正文内容一般由开头、主体、结尾三部分组成。开头写明发文的原因、目的、依据，要求开门见山，精练明确。主体说明公文的主要事项，要求内容准确、主题突出、结构严谨、层次分明，具体内容因文而异。结尾是对内容的总结，一般是提出要求、措施、办法等，要求语言精练，能够深刻体现出上级机关的思想和工作意图。
正文置于主送机关名称下一行，用3号仿宋体字，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。
（4）附件。附件是公文正文的附属部分，是补充公文正文内容的材料，包括图表、名单、规定、被转发的文件及其他资料。公文附件与公文正文一样具有同等效力。
公文有的有附件，有的没有附件。公文如有附件，应在正文下空1行，行左空2字的位置用3号仿宋体字标志“附件”，后标全角冒号和名称，附件名称后不加标点符号。只有1个附件时只标注名称，不标序号；如有两个或两个以上附件，则应在附件名称前用阿拉伯数字标明序号。
附件应在公文成文日期之后，另起一页与正文一起装订，并在附件左上角第一行顶格标志“附件”，有序号时还要标志序号。附件的序号和名称应与公文正文之下的附件说明一致。如果附件与公文正文不能一起装订，就在附件左上角第一行顶格标志公文的发文字号并在其后标志附件。
（5）成文时间。成文时间指文件落款处的时间。成文时间不是指公文的印刷时间或起草时间，而是以负责人签发日期为准；经过会议讨论通过的文件以会议通过日期为准；法规性文件以批准日期为准；联合发文以最后签发机关的负责人签发日期为准；电报以发出的日期为准。
成文时间要用汉字完整书写年、月、日，“零”写为“〇”，一般位于正文右下方，具体的上下位置依印章来定。
（6）印章。印章是机关职权的象征，是公文生效的标志，也是发文机关对公文负责的标志。行政公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，都应当加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标记日期，加盖印章。
印章要端正、清晰、居中地压在成文时间年、月、日上，上面不能压正文。当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，主办机关印章在前，两个印章均压在成文时间上。每排最多有三个印章，两端不得超出版心。最后一排如果余一个或两个印章，均居中排布。印章之间互不相交或相切，相距不得超过3 mm。成文时间则标在最后一排印章之下右空2个字处。
当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标志“此页无正文”的方法解决。
（7）附注。附注是指需要说明的其他事项。公文如有附注，用3号仿宋体字，居左空2个字，加圆括号标志在成文时间下一行。
3.版记
版记是公文尾部体现公文管理的标志。版记一般包括主题词、抄送机关、印发机关、印发日期等内容。版记应置于公文的最后一页。
（1）主题词。主题词是指标志公文主题和文件类别的经过规范化处理的名词或名词性词组。选用主题词时，要从国务院办公厅编制的《国务院主题词表》中选用，一般选用3个～5个词为宜。
主题词用3号黑体字，居左顶格标志，后标全角冒号；词目用3号小标宋体字；词目之间空1字，不加标点符号。主题词应先用能反映公文内容的词，后用能反映公文文种的词。
（2）抄送机关。抄送机关是指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或规范化简称、统称，按机关性质和隶属关系依次排列。
抄送机关标注在主题词下一行，左右各空1个字，用3号仿宋体字标志“抄送”，后标全角冒号。抄送机关之间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐，最后一个抄送机关后标句号。
（3）印发机关和印发时间。印发机关是指具体主办制发公文的机关或部门。印发机关位于抄送机关之下（如无抄送机关则在“主题词”之下）。印发时间，即印发公文的日期，以公文付印的日期为准，用阿拉伯数字标志。
印发机关和印发时间都标志在抄送机关之下（无抄送机关在主题词之下）占一行位置，用3号仿宋体字。印发机关左空1个字，印发时间右空1个字。
（二）公文用纸规格
行政公文的用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm），定量为60g/m2～80g/m2的胶版印刷纸或复印纸。
公文用纸的页边和版心尺寸，《国家行政机关公文格式》中规定：“公文用纸天头（上白边）为：37mm±1 mm”，“公文用纸订口（左白边）为：28mm±1mm”，“版心尺寸为：156mm×225mm（不含页码）”。
（三）印装格式
公文的排版规格，《国家行政机关公文格式》中规定：“正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行排28个字。”
公文的制版要求是：版面干净无底灰，字迹清楚无断画，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1 mm。
公文的印刷要求是：双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2 mm。印品着墨要实而均匀，字面不花、不白、无断画，黑色油墨应达到色谱所标B L100%，红色油墨应达到色谱所标Y80%、M80%。
公文的装订要求是：左侧装订，不掉页。包本公文的封面与书心不脱落，后背平整、不空。两页页码之间误差不超过4 mm。骑马订或平订的订位为两钉钉锯，订眼距书心上下各1/4处，允许误差±4 mm。平订钉锯与书脊间的距离为3 mm～5 mm；无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；后背不可散页明订。
公文的页码标志，要求用4号半角白体阿拉伯数字，置于版心下边缘之下一行，数码左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7 mm。单页码居右空1个字，双页码居左空1个字，空白页和空白页以后的页不标页码。
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