行政公文知识概述

第一节　行政公文知识概述

一、公文的含义

公文，即公务文书的简称，有广义和狭义之分。广义的公文是指国家党政机关、群众团体、企事业单位在公务活动中使用和形成的，一般具有特定体式并经过特定程序处理的书面文字材料。狭义的公文是指党政机关处理公务时普遍使用的文件，主要指党和国家正式发布的法规，即《中国共产党机关公文处理条例》、《人大机关公文处理办法》、《国家行政机关公文处理办法》、《中国人民解放军机关公文处理条例》中所规定的文种。

行政机关公文是国家行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

下面所讲的公文，主要是指国家行政机关的公文，即行政公文。

二、公文的特点

1.有法定的作者

公文是由法定的作者(即依法成立并能以自己的名义行使法定职权和承担义务的组织)根据自己的职能和权限范围制成和发布的，不得越权。公文的作者不是某个具体的撰稿人，主要是以机关的名义或者以机关某个单位的名义发文(如国务院办公厅、省政府办公厅等)。在某些特殊情况下，也需要以国家领导人或机关首长、负责人的名义发文(如中华人民共和国主席令)，但这也是代表所在机关、单位行使职权的一种表现。

2.有法定的权威与效力

公文的权威性和法定效力来自公文制发机关的权威性和合法地位。公文的制发者不是自然人，不代表个人，而是代表法定机关的集体意志，具有法定的强制性和约束力。正因为如此，公文的形成必须履行规定的程序，这样才能保证发文机关行使法律、法规或章程所赋予职权的效力。

3.有规范的体式

体式的规范是公文独具的、区别于其他文体的特征。它包括规定的文种、格式和语体，以保证每份公文的权威性、完整性和有效性。各机关、团体和企事业单位必须按规范的体式制发公文，不能随心所欲，各行其是，更不能自行创造，自搞一套。

4.有法定的处理程序

发文机关、收文机关对所发、所收公文要按法定程序进行处理，如发文要经过草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序，收文要经过签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序，不能随意处理公文，这样有助于维护公文的权威性、严肃性，有利于文书工作的科学化、规范化，有利于机关工作质量和效率的提高。

三、公文的分类

公文按其行文方向，可分为上行文、下行文、平行文。上行文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文，如请示、报告等。下行文是指上级机关向所属下级机关发送的公文，如命令(令)、决定、公告、通知、通报、批复等。平行文是指同级机关或不相隶属机关之间相互往来的公文，如函。

公文按其时限要求，可分为紧急公文、常规公文。公文内容有时限要求，需迅速传递办理的，称紧急公文。紧急公文可分为特急和急件两种，紧急公文应随到随办，时限要求越高，传递、办理的速度也就要求越快，但要“快中求准”。随着社会的发展，对公文的时效要求越来越高，即使常规公文，也应随到随办，以提高办事效率。

公文按其机密程度，可分为绝密公文、机密公文、秘密公文、普通公文。绝密、机密、秘密公文又称保密文件，是指内容涉及党和国家的机密，需要控制知密范围和知密对象的文件。凡是机密公文必须标明秘密等级(简称密级)。文件的密级越高，传达、阅办、保管的要求也越严。

四、公文的行文关系

行文关系根据隶属关系和职权范围确定，是各级党政机关、各个部门和单位之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。机关部门、单位之间的相互关系，一般可分为同一系统上下级之间的相互隶属关系，同一系统的平级机关之间以及同一机关各部门之间的平行关系，不同系统的机关、部门之间的不相隶属关系。

行文方向是行文关系的反映。一定的行文关系，规定和约束公文按照一定的方向运行，通称为行文方向。在具体行文中，根据组织关系和工作需要，可以采取逐级、多级、越级、直达、直接等不同的行文方式。建立正确的行文关系，遵守必要的行文规则，有助于机关、部门、单位依法行政和进行公务活动，维护正常的管理秩序，避免行文混乱，防止“公文旅行”，克服文牍主义，提高工作效率。

行文规则。“报告”不得夹带请示事项;一般不得越级请示和报告;政府各部门一般不得向下一级政府正式行文;部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文;主送与抄送应准确得当;一般应一文一事;准确把握联合行文规定等。

五、行政公文的种类

行政公文的种类简称文种。根据国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》规定，行政公文主要有13种，即:命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

公文作为传达和贯彻党和国家方针政策、联系和处理各级机关公务的工具，体现着组织的意志，表达着组织的主张，显现着组织活动的行为目的。因此，公文的种类和体式取决于公文的性质和公务活动的内容与方式。不同的文种反映着公文不同的内容与作用。因此，在拟制公文时，必须从实际需要出发，根据本机关的职权范围、所处地位与发文目的，正确使用文种。

六、行政公文的格式

行政公文的格式是公文组成部分在文面上的位置和书写要求，包括行文格式、印刷格式、用纸及装订格式。

(一)行政公文的行文格式

《国家行政机关公文处理办法》对公文的结构要素作了明确的规定:“公文一般由秘密等级、保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”根据《国家行政机关公文格式》的规定，公文格式有文件格式和特定格式两种。特定格式有信函格式、命令格式和会议纪要格式，它们有特定的版式要求。下面主要介绍文件格式。

公文的各要素可划分为眉首、主体、版记三部分。

1.眉首

公文的眉首又可称为文头或版头，包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素(组成部分)。位于公文首页上端。这部分用一条与版心等宽的通栏红色细实横线与主体部分隔开，以使文面美观、醒目。党的机关的文件，其间隔横线正中常有一颗实体五角红星。

公文份数序号，是按同一文件中每份的发文顺序来编号的，目的是便于统计、登记、保密和回收。份数序号一般用阿拉伯数码标识，置于版心左上角顶格第一行，主要用于内容机密的文件。

秘密等级和保密期限。秘密等级即“密级”，是指公文机密程度的等级，分别用“绝密”、“机密”、“秘密”标识。位于版心右上角顶格第一行。如需同时标识保密期限的，在密级之后标识“★”号，然后标识保密期限。

紧急程度是指对公文送达和办理时间的限制。紧急公文可分为“特急”、“急件”两类。若是紧急电报，则标明“特提”、“特急”、“加急”或“平急”。紧急程度标识在版心右上角密级下面一行，单独使用则标注在版心右上角第一行位置。

发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成，又称“文件标识”，用套红印刷。如果是联合行文，主办机关名称应列在前面，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排列。如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。

发文字号位于发文机关标识正下方，由发文机关代字、年份、序号三部分构成，如国办发〔2009〕8号。如果是联合行文，只标明主办机关的发文字号。发文字号中的年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入;序号不编虚位，不加“第”字。

发文字号之下4mm处设一条与版心等宽的红色反线。

签发人。上行文应当注明签发人、会签人姓名。签发人位于发文字号同一行右侧，居右空1字。如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4mm。签发人后用全角冒号。

2.主体

主体部分包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关、印章、成文日期和附注。

公文的标题一般由发文机关、发文事由和文种三部分组成。发文机关名称用全称或规范化简称;发文事由用“关于……的”介词结构表达公文的基本内容。如《国务院关于表彰全国民族团结进步模范集体和模范个人的决定》。标题应力求简明、扼要、醒目。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

主送机关，也称主送对象、受文对象，是指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。主送机关位于标题之下、正文之前，从左至右顶格标识，如果主送机关一行写不完，回行时仍顶格。如主送机关不止一个，应按其性质、级别和有关规定或惯例依次排列，中间用顿号分隔，最后用冒号。普发性的下行文，主送机关较多，一般使用泛称，如“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”之类。上行文的主送机关一般是一个。公开发布的周知性公文如公告、通告、公报以及法规、规章等，可不写主送机关。

正文是公文的核心部分，用来表述公文的具体内容。正文的结构一般是由开头、主体、结语三部分组成;有些特殊的只分事由与具体要求两部分。正文写法上应力求文字简练，观点明确，逻辑严密，文理通顺，标点符号准确等。其结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。

附件指附属于公文正文的材料，用以对正文作补充说明或提供参考，也是公文的重要组成部分。公文如有附件，在正文下一行左空2字标识“附件”，后标冒号和名称。附件如有序号，使用阿拉伯数码(如附件:1.×××);附件名称后不加标点符号。

成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。凡是经会议通过方能生效的公文，以会议通过日期为准;电报以发出日期为准。成文日期的位置，除法规、规章及决议、决定、会议纪要等会议文件常以签注形式安排在标题之下外，其他都位于正文(或附件)之后下一行右空4个字的位置。成文日期用汉字将年、月、日标全;“零”写为“○”，如“二○○六年六月三十日”。党的机关公文成文日期则用阿拉伯数字标识。

印章是公文的生效标志。公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章;联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。印章要端正、清晰地盖在成文日期上，上不压正文，下要骑年盖月。

附注是指公文的发送、阅读、传达范围及需要说明的事项。标识在成文日期和印章之下，居左空2字，加圆括号。如“(此件发至县团级)”。

3.版记

版记部分又可称为文尾部分，包括主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等内容。

主题词是用来揭示公文基本内容并经过规范化处理的专用词语，代表公文内容特征和归属类别，其主要作用在于方便电脑存储和文件检索。主题词一般由类别词(反映公文主要属别)、类属词(反映公文的主要内容)、文种词(反映公文的功能和形式)三个层次构成。每份公文标注3～5个主题词，最多不超过7个。标注的顺序，前几个词语表示公文的主要内容，含义由大到小，从类别词到类属词，最后一个表示公文的文种。上行文按照上级机关的要求标注主题词。

抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或规范化简称、统称。位于主题词下一行，印发说明之上，并且用一根上置横线和一根下置横线与之上下隔开。起首居左空1字标出“抄送:”，然后按机关、单位的级别、性质、有关规定或惯例依次排列抄送机关名称，中间用标点符号逗号“，”分隔，最后用句号。

印刷说明部分由“印发机关”和“印发日期”组成。印发机关一般为机关(单位)的办公厅(室)。印发日期以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。

(二)行政公文印刷格式

公文书写一律从左到右横写、横排。公文版心尺寸为156mm×225mm，上白边为37mm，左白边为28mm。文中发文机关标识一般用红色小标宋体字，一般应小于22mm×15mm。公文标题用2号小标宋体字;主题词、秘密等级、紧急程度用3号黑体字;正文、主送机关、抄送机关、签发人、附件采用3号仿宋体字;签发人姓名用3号楷体字。(三)行政公文用纸及装订格式

公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)，左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

【思考与训练】

1.行政公文具有什么特点?

2.请制作一张行政公文行文格式表，要求在体现格式所包含的内容的基础上，做到简洁、明确、美观。