基层治理篇

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，会议同时对加强社会治理提出了一系列要求。党的十八届四中全会提出了推进法治社会建设的重大任务，强调要推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“基层治理法治化”的要求。省委十三届六次全会做出《关于全面深化法治浙江建设的决定》，指出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。推进基层社会治理法治化，必须深入贯彻落实中央和省委精神，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，善于运用法律手段、通过法治方式推进基层社会治理，化解不安定因素，维护基层社会和谐稳定，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、基层社会治理法治化的重要意义

基层社会治理是社会治理的重心和基础。推进基层社会治理法治化，对于实现我省治理体系和治理能力现代化，维护改革发展稳定大局，全面建成小康社会，具有十分重要的意义。要从全局性、基础性、战略性高度出发，结合浙江实际，深入理解和把握基层社会治理法治化的重要意义。

（一）基层社会治理法治化是落实依法治国方略，全面深化法治浙江建设的必然要求

2006年，省委十一届十次全会做出了关于建设法治浙江的决定。经过多年坚持不懈的努力，法治浙江已成为法治中国的一个典型样本。习近平总书记关于建设法治浙江的战略思想和战略举措中有不少内容在建设法治中国中得以充分体现。“九层之台，起于垒土。”基层是依法治国的根基，法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务在基层，法治社会最终要落脚在基层。一方面，法治建设的薄弱环节在基层。一些地方的法治型、服务型政府建设相对滞后，部分基层干部人治思维和官本位思想仍然存在，习惯凭经验和个人想法做决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严。一些基层群众法律意识不强，学法、守法、用法氛围不浓，“信访不信法”“违法维权”较为突出，基层法治意识亟须增强。另一方面，法治建设的活力源泉也在基层。广大干部群众在基层法治方面的创造性实践，是对社会主义法治的丰富和完善，是落实社会主义法治理念的依托和基础。在推进法治建设中，许多长期困扰基层的问题，必须依靠法规制度和法治手段解决。只有推进基层社会治理法治化，做好基层基础工作，把依法治国各项要求落实到城乡各个基层组织，成为人民群众“身边的法治”“家常的法治”“管用的法治”，法治才能获得不竭的发展动力，法治建设才有坚实的支撑，从而确保法治浙江建设继续走在全国前列。

（二）基层社会治理法治化是坚持以法治为引领，深入推进平安浙江建设的基础工程

建设平安浙江，是习近平总书记在浙江工作期间做出的重大决策部署。多年来，我省坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，走出了一条以平安建设促进经济社会发展、保障人民安居乐业的平安路，在全国打响了平安建设的浙江品牌。当前，随着社会转型进入关键期，平安建设面临着许多的新情况新问题。社会结构上，人口结构、城乡结构、就业结构等变化巨大，在给经济社会发展带来活力的同时，也给社会保障、劳动就业、公共安全等领域的服务管理带来了不少难题。组织程度上，传统单位的组织化程度降低、权威减弱，社会组织、自组织十分活跃、权威增强，政府调控与社会协调互联、政府功能与社会功能互补、政府力量与社会力量互动的趋势更加明显。社会纠纷上，群体性、突发性、敏感性、关联性更强，牵涉面更广，涉及的法律关系更复杂，处理难度更大，一些案（事）件很容易成为社会热点，冲击社会心理。影响群众安全感的问题仍然不少，比如全省犯罪总量正趋于平稳并呈逐年下降态势，但犯罪诱发因素仍大量存在；道路交通和安全生产事故、食品安全问题时有发生；一些基层社会矛盾易发多发；网上网下问题相互交织。基层社会治理法治化是平安建设的基础工程和保障工程。深入推进平安浙江建设，必须准确把握社会发展的阶段性特征，进一步创新社会治理理念，更加注重运用法治思维和法治方式推进基层社会治理，破解平安建设难题，着力建设基础更牢、水平更高、人民群众更加满意的平安浙江。

（三）基层社会治理法治化是维护改革发展稳定大局，确保我省全面深化改革顺利推进的有力保障

当前，我省围绕全面深化改革，推出了“五水共治”“三改一拆”“四边三化”“四换三名”等一系列重大战略举措。随着我国经济发展步入新常态，全省经济社会发展进入新阶段，社会结构和利益格局深刻调整，再加上城乡之间、地区之间发展仍不平衡，由此产生了一些新的社会矛盾和问题。特别是经济下行压力依然较大，一些由区域性结构性过剩引发的行业矛盾纠纷增加，部分企业经营困难，针对企业的违法犯罪增多，非法集资、金融诈骗等案件对经济、金融秩序带来的危害加大，过去经济高速增长掩盖的矛盾和风险显性化。为此，必须牢固树立大局意识、服务意识，把基层社会治理法治化放在更加突出的位置，与深化改革、推动发展紧密结合起来，围绕打好“五水共治”“三改一拆”等转型升级“组合拳”，充分发挥法治的调节、促进、规范作用，自觉处理好激发活力与规范秩序、打击犯罪与服务经济社会发展等关系，为全面深化改革创造安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

（四）基层社会治理法治化是维护人民群众合法权益，顺应人民群众对美好生活新期待的重要途径

党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，为人民群众过上更美好生活描绘了光明前景。近年来，人民群众对过上美好生活的向往有了新的内涵。在权益维护上，人民群众不仅关注生命财产安全，而且关注能否喝上干净的水、吃上放心的食物、呼吸上清洁的空气，对健康的追求越来越强烈；不仅看管理的效率和质量，而且看服务的态度和作风，对社会公共服务质量和水平的追求越来越强烈。在安全需求上，人民群众不仅关心政法机关破了多少案件、预防和减少了多少案（事）件，更看重自身的实际感受；期盼的不单是严管高压下暂时的安全稳定，更是常态治理下持久和谐的安全稳定。在公正实现上，人民群众不仅关注打击犯罪、维护稳定成效如何，而且关注是不是依法办案，能不能维护当事人和犯罪嫌疑人的合法权益，对有尊严的生活追求越来越强烈。人民群众对安居乐业、合法权益、公平正义的新期待，给基层社会治理提出了新课题。新形势下的基层社会治理法治化，必须把人民放在心中最高位置，把实现好、维护好、发展好人民根本利益作为出发点和落脚点，把人民满意作为检验成效的根本标准，努力谱写好“中国梦”的浙江篇章。

二、基层社会治理法治化的浙江实践

近年来，我省坚持以“八八战略”为总纲，坚持和发展“枫桥经验”，深入推进平安浙江、法治浙江建设，认真践行社会主义法治理念，注重以法治思维和法治方式推进社会治理，持之以恒、久久为功，积累了一些成功经验，取得了显著成效。全省社会治理法治化、制度化程度明显提高，刑事法案、信访总量、安全生产事故总量连续保持“零增长”，矛盾纠纷调处成功率不断提高。目前，我省已被公认为全国最安全的省份之一，衡量社会和谐稳定状况的几个主要指标逐年转好，老百姓生活水平、幸福指数稳步提升。

（一）突出发挥党的领导核心作用，社会治理体系进一步健全

各地各部门充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强党对社会治理工作的组织领导。省、市、县、乡四级都建立平安建设领导小组和法治建设领导小组，形成了党政统一领导、平安办和法治办组织协调、各成员单位共同参与的强有力的社会治理组织领导体制。省委、省政府出台了《浙江省平安市、县（市、区）考核办法》，每年完善平安综治考核体系，进一步健全领导责任制、部门责任制和目标管理责任制，建立落实督查暗访、领导约谈、模拟测评等制度，促使各级政府成为推进社会治理、深化平安建设的主导力量。积极发挥社会组织在社会治理中的协同作用，通过公益创投、培育孵化、推行购买服务等方式，支持和引导社会组织承接政府一些社会管理服务事务，参与矛盾调解、社区矫正、安置帮教、流动人口管理、爱心救助、扶贫帮困等公益服务，激发社会自我调节的活力。目前，全省11个市、96.7%的县（市、区）建立了“枢纽型”的社会组织服务平台，正式登记社会组织总数达3.64万个，每万人拥有社会组织6.6个。坚持党的群众路线，广泛动员和组织群众依法有序参与社会治理，全省建立了一支80余万人的群防群治队伍，发展各类志愿者400余万人，广泛开展村（社区）、学校、企业、家庭等系列平安创建活动，形成了全省上下共建和谐社会、共享美好生活的生动局面。扎实推进社会治安综合治理、社区矫正、流动人口居住登记、人民调解工作等地方立法工作，社会治理领域立法占现行有效地方性法规总数的32.2%，充分发挥了法治对社会治理的引领、规范和保障作用。

（二）突出维护人民群众合法权益，源头治理的制度化法治化水平进一步提高

各地各部门以维护群众合法权益、促进社会公平正义为出发点和落脚点，坚持源头治理、综合施策，探索建立了一批行之有效的制度机制。全面推行重大决策社会稳定风险评估机制，在“扩面、提质、增效”上下功夫，凡是直接关系群众切身利益且涉及面广、容易引发不稳定问题的重大事项，都把风险评估作为前置程序，尽可能做到应评尽评。近三年，全省共评估涉及群众切身利益、民生问题等领域的重大事项12673件，暂停或取消决策548件，最大限度防止因决策不当引发社会矛盾。健全矛盾纠纷大调解体系，全面推广建立县乡村三级调解工作平台，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，推广建立医患纠纷、交通事故纠纷、劳动争议、环保纠纷、物业纠纷等行业性、专业性调解组织7220余个，积极推广“和谐促进工程”“和事佬”协会等载体，组织引导社会力量和第三方参与调解，提高了化解矛盾纠纷的整体效能。建立完善民主协商机制，健全社会立法协商、社会公示、决策听政、专家咨询等制度，总结推广“温岭模式”“传化做法”“义乌工会社会化维权模式”等经验，广泛开展和谐劳动关系创建活动，推行企业职工工资集体协商和协调劳动关系三方机制，充分调动各方参与协商的意识和热情。畅通群众诉求表达机制，连续10年坚持省领导下访，广泛开展县委书记大接访活动，探索民生热线、绿色邮政、网上信访等经验做法，不断完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，推动群众的合理诉求在法制轨道上得到有效解决。

（三）突出问题导向、满意导向，社会治安防控和综合治理的社会效应进一步显现

各地各部门牢固树立问题导向、满意导向，注重以法治方式解决影响平安稳定的各类问题，增强依法治理的社会效应和实际效果。坚持把维护社会政治稳定放在首位，深入开展反渗透、反暴恐、反邪教斗争，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，积极防范、妥善处置群体性事件和个人暴力极端事件，维护全省社会大局稳定，确保一系列重大活动安全顺利进行。建立健全社会治安重点地区排查整治长效机制，主动对接“五水共治”“三改一拆”“四边三化”等中心工作，有针对性地组织开展“两排查一促进”“排查整治、强基促稳”等专项行动，定期确定治安重点地区并对其进行挂牌整治，解决了一批群众反映强烈的突出问题。加大食品药品安全监管力度，加强食品安全“三网”和农村药品安全“两网一规范”建设，全面开展“食品（药品）安全创建”等活动。全面落实安全生产工作责任，深入推进企业安全生产标准化和诚信机制建设，实行重大隐患治理挂牌督办和整改效果评价制度，有效预防和减少了重大生产安全事故发生。坚持社会公共安全“大防控”，整体规划、及时优化防控布局，统筹情报指挥、视频网络、基础设施建设，全省建成社会治安视频监控探头127.5万个，建立应急救援队伍2万余支，制定应急预案29.7万个，健全了点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的动态治安防控体系。

（四）突出总结推广基层实践经验，社会治理法治化的基础进一步夯实

深入开展社会管理创新综合试点工作，按照“远近结合、虚实结合、点面结合”的原则，统筹规划社会治理创新工作目标，每年集中力量突破一两个重点难点问题，探索形成了“网格化管理、组团式服务”等一批在全国有影响的经验做法。目前，全省90个市（县、区），建有90个社会矛盾大调解平台、85个社会应急联动救助平台、87个“81890”式社会公共服务平台、87个社会组织服务平台、89个网络舆情研判导控服务平台，以及社会稳定风险评估等各类基础平台，最大限度地整合政府、社会、企事业单位的各种管理服务资源，使基层治理从“单兵种作战”发展到“集团军作战”。2013年开始，各地致力推进“亮点”普遍化、系统化，依托乡镇（街道）社会服务管理中心，充分发挥其统筹调度、分流办理等“枢纽”作用，大力推进“网格化管理、组团式服务”与平安建设信息系统“两网融合”工作，在行政村、城市社区划分出10.8万个网格，配备23.4万名专兼职网格员，开通6.9万个PC终端或移动终端，基本摸清了重点人员、场所、出租房屋、企业和社会组织等基础信息，大大提高了基层社会治理效能和为民办事服务质量。认真贯彻落实《浙江省社会管理重大项目建设“十二五”规划》，大力实施“七二五”项目工程（即七大类、二十三项、五十八个支撑子项目），建设了一批重大设施，构建了一批机制制度，培养了一批人才队伍，基本形成具有浙江特点的社会治理项目体系。2014年初，省委、省政府制定出台了《浙江省创新社会治理工作方案》，推进四个方面16个项目创新，着力解决影响社会治理效能的深层次问题，为实现社会治理法治化打下坚实基础。

（五）突出强化基层群众依法自治，崇尚法治的社会风尚进一步形成

各地不断完善和落实基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，坚持村（居）民直接民主选举制度，制定出台了城市居民委员会选举规程，在全国率先实现行政村建立村务监督委员会，大力推行基层民主恳谈、民情沟通日、民情日记、民情档案以及网上民意直通车等有效做法，全面实行村务、政务、厂务公开，依法保障了基层群众的知情权、表达权、参与权、监督权。比如，诸暨市枫桥镇探索实行村级重大事项“三上三下”民主决策机制，使村里的重大事务由村民自己议、自己定、自己干、自己管。即“一上一下”征求意见，对村级重要事务或建设项目由村两委会提出规划方案，送发村民征求意见；“二上二下”酝酿论证，对征求到的村民意见或建议由村两委会集体汇总分析，将修改方案提交党员议事会和村民代表恳谈会酝酿论证，达成共识；“三上三下”审议决策，将经过村两委会酝酿完善后的方案，提交全体党员和村民代表联席会议审议表决后组织实施。各地积极探索建立以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区治理机制。宁波市以区域化党建为引领，探索建立以社区联合党委决策主导、社区协商议事组织统筹议事、社区便民服务中心执行落实的“三位一体”新型社区基础架构，全市已建成新型社区427个。嘉兴市积极探索“法治、德治、自治”相结合的基层社会治理机制，普遍推广建立百姓参政团、道德评判团、百事服务团，搭建基层群众参与重大决策、公共事务的平台，形成“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的良好局面。注重发挥社会规范的积极作用，桐乡市、龙游县等地全面修订完善村规民约、社区公约等社会自治规则，充分发挥其在协调社会关系、规范社会行为、保障群众利益方面的积极作用。深入实施全民普法规划，加强社会主义法治理念教育，加强法律顾问制度和法律援助制度建设，全省97.5%的村（社区）开展了“民主法治村（社区）”创建活动，93%的村（社区）配备了法律顾问，95%的村（社区）达到村务公开民主管理规范化建设标准，营造了全社会学法遵法守法用法的良好氛围。

这些年来，在推进基层社会治理的实践中，我们积累了一些有益的经验：一是必须坚持在党的领导下有序推进。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。要充分发挥党的领导核心作用，充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，努力把基层党组织的组织资源转化为基层社会治理的资源。二是必须坚持人民主体地位。人民是国家的主人，是社会的主体，也是推进基层社会治理、建设法治社会的主体。要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，紧紧依靠人民推进基层社会治理，充分调动基层群众的积极性，克服只讲“官”治、不讲“民”治，只讲治“民”、不讲治“官”的偏失。三是必须坚持运用法治思维和法治方式。发挥好法治对基层社会治理的引领、规范和保障作用，坚持用法治思维和法治方式预防化解矛盾，引导和支持人们依法理性表达诉求、依法律按程序维护权益。各级领导干部要自觉带头守法，善于运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题，有效实施社会治理。四是必须坚持充分调动全社会的积极性。尊重各类社会主体的依法治理主体地位，尊重基层和群众的首创精神，进一步激发基层社会活力。要为社会主体预留充分的自治空间，支持其自我约束、自我管理，发挥社会规范在基层社会治理中的积极作用。五是必须坚持以培育法治文化为基础。把全民普法和守法作为依法治国的长期性基础性工作，深入开展法治宣传教育，增强人们学法遵法守法用法的意识，确立以法治为基础的生活方式。弘扬中华民族的优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。

三、基层社会治理法治化需要更加注重“六个结合”

总的看，我省基层社会治理体制与经济社会发展阶段性特征是基本适应的。但也要清醒地认识到，我省社会建设总体仍相对滞后于经济建设，基层社会治理还存在许多问题和不足，基层社会治理的法治化水平有待进一步提升。当前和今后一个时期，必须加深对基层社会治理规律性的认识，以“永无止境”的追求、“要谋新篇”的担当，善于用法治精神引领基层社会治理，用法治思维谋划基层社会治理，用法治方式破解基层社会治理难题，进一步把基层社会治理纳入法治轨道。在具体实践中，要更加注重“六个结合”。

（一）继承与创新相结合

从“社会管理”到“社会治理”，一字之别，反映了党在社会建设和发展思路上的重大转变，充分体现了党治国理政理念的升华。比如在政府与社会的关系上，重新清晰界定两者的关系，政府从全能政府向有限政府转变，从管控政府向服务政府转变，从权力政府向责任政府转变。在社会治理的主体上，从主要是党和政府对社会公共事务进行管理，转变为除党和政府外，还强调社会各方面的多方参与、共同治理。在社会治理的方式上，从传统的自上而下、带有强制性的管理，转变为上下互动、侧重于公共性和协商性的管理，通过沟通协商，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。与此同时，前些年在社会管理的实践中已内在地体现了社会治理的一些理念、内容和方式，积累了许多宝贵经验。为此，既要看到从社会管理到社会治理在认识上的飞跃和实践上的创新，又不能一讲社会治理，就简单地否定过去社会管理工作和行之有效的措施。必须善于汲取我国传统社会治理优秀文化成果，同时又要顺应世界发展潮流，善于学习借鉴人类治理社会文明一切优秀成果。这就需要我们不断解放思想，从社会治理的深刻内涵出发，摒弃以往“靠强制、重管理”的旧有观念，树立秩序与活力并重、服务与管理并行的新理念，在继承中不断开拓创新基层社会治理的思路。

（二）维稳与维权相结合

习近平总书记指出，从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权；对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好；单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来。近年来，随着人们思想观念、价值取向日益多元化，利益关系深刻调整带来的心理失衡现象增多，各类社会矛盾易发多发，涉及土地征用、房屋拆迁、劳动社保等问题相对突出。一些地方从源头上预防的措施不多，化解的办法有效性不够，要么采取“压”的办法，致使越压越反弹；要么简单地“花钱买平安”，致使“大闹大解决、小闹小解决”；要么干脆放任不管，致使问题越拖越大。为此，要正确处理维稳与维权的关系，对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。让矛盾的解决、诉求的回应，最终在规范的、法律的轨道上解决。要乐见群众用法、支持群众用法，把依法维护人民群众合法权益作为根本任务，把引导人民群众依法表达诉求作为基本要求，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，促进社会和谐安定。

（三）党政主导与社会参与相结合

党的十八届三中全会强调，要加快构建政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的基层社会治理体系。长期以来，我们往往习惯于用社会管理、行政管理的理念和方式来抓工作，一有新任务或者是遇到难题，首先想到的是要钱、要物、要人、要编，但由于客观条件的限制，往往又很难得到满足，从而影响了工作的开展、任务的完成。事实上，经过30多年的改革开放，我国的社会结构和社会形态已经发生了深刻变化，利益多元、思想多元、价值多元的趋势日益明显，仅仅依靠传统的社会管理方式将难以为继。当前，基层“多元”治理格局有待进一步形成，基层社会组织发育不足，城乡居民自治能力不足，参与公共事务的热情和动力不足。虽然我省的社会组织和社会工作发展较快，但对社区居民自治、公益类、慈善类等社会组织培育相对滞后，社区社会组织数量不够，在承担社区服务、参与社区治理方面作用发挥不够；对一些“草根”组织的管理还跟不上，甚至对当地社会稳定产生负面影响。为此，要坚持和发展“枫桥经验”，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持群团组织、社会组织、自治组织、经济组织等各种组织广泛参与，把法治精神贯彻落实到他们的社会行为之中，形成“众星拱月”“星光灿烂”的生动局面。

（四）前端治理与末端处理相结合

目前社会治理领域的很多矛盾和问题，看似发生在“末端”，源头则在“前端”。这就需要把末端处理与前端治理有机统一起来。在末端处理上，一方面要善于运用法治思维和法治方式，完善多元化矛盾纠纷解决机制，提高防范化解实效；另一方面要切实提升突发事件应急处置水平，健全社会应急联动机制，最大限度减少各类突发事件给社会造成的危害和负面影响。在前端治理上，坚持抓早、抓小、抓苗头，深入分析其产生根源，着力解决深层次问题。特别是注重抓好“网格化管理、组团式服务”工作，在做精、做细、做实上下功夫，实现网格工作力量统筹、工作机制统筹和信息采集工具统筹，不断提升前端发现和控制水平；注重抓好重大决策社会稳定风险评估工作，做到应评尽评，从源头上预防和减少社会矛盾；注重在末端处理中发现前端治理带有普遍性、趋势性的问题，推动基础性制度建设和创新，夯实社会治理工作根基，提高防控各类风险的能力。

（五）网上与网下相结合

没有信息化，就没有基层社会治理的现代化。现代信息技术的迅速发展，对现有的社会治理结构和社会秩序既带来机遇，也带来挑战。近年来，“互联网+”概念开始进入人们的视野，互联网时代发展到对众多传统行业升级改造的特定阶段。网络空间在“线上”不断扩展，上网人数逐年增长，平均上网时长逐年增加，除了当前已有的电子政务、电子商务领域外，个人理财、医疗健康、劳动就业、法律服务、日常家居等领域都呈现网络化发展趋势。应该看到，互联网是一把双刃剑，变革亦有两面性。一方面，物联网、云计算、移动互联网、大数据等新一代信息技术在社会应急、社会治安、食品药品安全等社会治理诸多领域的应用有着巨大潜力，可以增强社会活力，提升社会服务；另一方面，社会信息化条件下，人们的思维方式、行为方式都发生深刻变化；社会主体在虚、实两个空间切换，在客观上造成了监管的对象不明确，增大了社会治理的难度，也可能带来社会不稳定因素。为此，既不能消极对待，也不能简单盲目，必须趋利避害，坚持“网上”与“网下”相结合、“网格”与“网络”相同步、“线上”与“线下”相联动，善于运用现代科技手段，善于应用互联网工具平台，善于防控潜在风险，探索建设一套适应“互联网+”要求的基层社会治理机制和法治体系。

（六）法治德治自治相结合

近年来全省各地的“三治”探索实践证明，法治、德治、自治是实现基层社会治理体系和治理能力现代化的“三脚架”。即“法治”发挥着定纷止争的规范作用，“德治”发挥着自我教育的滋养作用，“自治”发挥着自我管理的修复作用，三者相辅相成。当前，仍有一些地方的社区组织“行政化”现象严重，“空心村”“超级村”“城中村”等大量出现，给传统城乡治理模式带来了许多新的问题和挑战。少数地方黑恶团伙和“村霸”为害一方；宗族宗派势力干扰村务，不同派别之间相互诋毁、相互攻击、相互“唱反调”、相互告状，造成一些乡村干部“说话没人听、办事没人跟”，产生了“村级组织失序、村务管理失控、村民自治失灵”的“三失”现象。为此，必须持之以恒地推进法治德治自治相结合的城乡社区治理体系，把完善制度体系、重构价值体系、创新组织体系统一起来，不断提升基层社会治理法治化的工作效能，推动向既有秩序又有活力转变，进而打造富强、民主、文明、和谐、美丽的基层社会生态系统。

四、提升基层社会治理法治化水平的总体思路和主要任务

当前和今后一个时期，我省推进基层社会治理法治化的总体思路是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的总体布局，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，以深入实施“八八战略”为总纲，以建设平安浙江、法治浙江为总载体，坚持和发展“枫桥经验”，更加注重党政主导下的社会多元主体共同治理，更加注重以法治思维和法治方式防范化解社会风险，更加注重源头治理、综合施策，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面，推进实现社会治理体系和治理能力现代化，为建设“两富”浙江、“两美”浙江创造良好社会环境。

（一）培育树立公民法治信仰，着力形成全社会自觉学法遵法守法用法的浓厚氛围

法治信仰，是人们对法律发自内心的尊崇、信任和服从，是建设法治社会、推进依法治理的思想根基。习近平总书记指出，法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。培育全社会的法治信仰，重点抓好三方面工作：

第一，大力弘扬社会主义法治精神。通过深化领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员等重点对象法制宣传教育，深化法律“六进”活动等举措，在广大干部群众中树立法律的权威，牢固树立宪法和法律至上、尊重和保障人权、维护公平正义、监督制约公权、司法职权独立、社会和谐的理念，做到内心敬畏、行为践行，使法治内化为人们的自觉意识。切实把法治精神全面贯彻到社会治理的全过程、各环节，进而实现社会治理各项工作法治化。

第二，大力培育和弘扬社会主义核心价值观。坚持法治与德治并举，注重把外在的法律内化为人们自觉的道德意识。加强社会主义核心价值观、浙江人共同价值观、《浙江省公民道德建设纲要》的宣传教育，引导公民养成良好的意志品质，培育公民对法治的坚定信仰。把社会主义核心价值观有机融入社会治理各个环节，落实到立法、执法、司法、守法各个方面，让依法治理具有更加深厚的道德基础。

第三，大力推进普法工作与依法治理的深度融合。坚持把“五水共治”“三改一拆”等转型升级“组合拳”，作为基层普法工作的活教材，利用正反典型，以案释法，不断增强普法工作的针对性、实效性和渗透力。坚持以普法教育对象对法律的接受和运用程度为评价尺度，研究制定《浙江省普法教育评价指标体系》，引入社会评价功能，建立科学、量化的普法教育效果评估机制，为加强和改进普法工作提供有力保障。创新普法工作方式方法，总结“民主法治村（社区）”“诚信守法企业”创建经验，完善创建内容和考核方式，促使村、社区、企业等基层单位遵法守法。

（二）健全全省“一张网”的基层社会治理网络体系，进一步规范基层综合服务管理平台

近年来，我省围绕提升基层社会治理整体效能，总结推广了“网格化管理、组团式服务”等一批成功经验，迫切需要上升到法规制度层面进行规范。

1.乡镇（街道）社会服务管理中心定位和权限需要法规制度确认和规范

2014年，我省专门整治农村和社区“机构牌子多、考核评比多、创建达标多”问题，着力减少基层负担，优化基层资源配置。当前，乡镇（街道）社会服务管理中心职能定位、牵头协调部门、运作机制等有待进一步规范。仍有一些部门和基层政府过多地分配任务给社区，多的达200余项，使社区疲于应对政府事务性工作。除了“三多”问题之外，社区信息系统多、服务热线号码多、创建活动多等问题也比较突出。要明确中心为党委、政府服务人民群众、推进社会治理的综合性工作平台，在党委、政府的统一领导下，做好辖区内平安建设、综合治理、维护稳定、服务群众等工作，主要承担“网格化管理、组团式服务”的指导协调，社会治理信息分析研判、平安建设工作督查考核等职能。中心应根据实际需要充分整合力量，特别是承担综治、信访、警务、社区矫正、刑释人员安置帮教、人民调解、安全生产、禁毒、流动人口服务管理、消费维权等工作的部门，应在中心派驻人员或授权代理有关事项。县（市、区）职能部门在乡镇（街道）设立的派出机构，要配合完成中心指派的工作任务。中心实行“集中办公、集约管理、集成服务”，完善以矛盾联调、治安联防、问题联治、事件联处、平安联创等为主要内容的网上网下联动工作机制，不断提升工作效能。充分运用“浙江省平安建设信息系统”与“网格化管理、组团式服务”“两网融合”的优势，在完善乡镇（街道）社会服务管理中心的基础上，加快推进县乡两级社会治理综合指挥平台建设，横向打通部门信息渠道，纵向贯通县、乡、村和网格四个层面。

2.“网格化管理、组团式服务”机制落实需要法规制度保障

当前，一些地方还存在网格划分不科学、专兼职网格员不落实、团队组建不科学、功能发挥不到位、保障措施不落实等问题，由此带来基层“横不到边、纵不到底”的管理空白和漏洞。按照属地性、整体性、适度性的原则，在行政村、城市社区以下调整优化网格，将原先分层、分级、分系统划分的大小“网格”全部纳入全省“一张网”的统一布局。鼓励和支持相关部门积极参与网格化管理工作，统筹职能、力量、资源和经费。根据社会治理复杂程度、财政保障力度等因素，加强对基层各类协辅人员特别是统筹流动人口专管员的统筹整合工作，因地制宜发展建立一支可持续、较稳定的专兼职网格员队伍，履行信息收集和传递、矛盾调解、政策宣传、为民服务等职责，实现多员合一、一员多用，由当地乡镇（街道）统一调配使用。全面建立健全网上网下联动工作机制，对网格员采集上报的信息，逐级在网上及时进行分析梳理、流转处理、督办反馈，做到网上反映情况、受理矛盾，网下解决问题、提供服务。落实网格化管理工作保障，合理解决网格员劳动报酬。

（三）紧盯影响社会和谐稳定的突出问题，善于以法治方式破解社会治理难题

从影响社会和谐稳定的突出问题、制约社会治理的关键环节入手，着重规范四方面制度建设。

1.推进重大决策社会稳定风险评估地方立法

以法规形式明确，凡是涉及群众切身利益的重大决策，都要认真组织社会稳定风险评估，严格运用好评估结论，切实做到“不评估、不决策，不评估、不实施”，坚决杜绝“评归评、干归干”的现象，努力从源头上预防和减少社会矛盾。严格落实责任，进一步健全检查考核体系，划定“责任”红线，维护制度的严肃性。健全公示、听证、对话、协商等制度，大力推进社会稳定风险评估项目信息化动态监管，支持和规范第三方评估机构参与重大决策社会稳定风险评估，逐步建成完善配套制度体系。

2.依法解决利益群体诉求问题

正确处理维稳与维权的关系，按照“合理诉求解决到位、相关政策宣传到位、个别困难帮扶到位、违法行为打击到位”的思路，进一步完善和落实利益群体诉求解决机制，明确政策界限，切实把利益群体合理合法利益诉求解决好。加强相关法规政策的宣传，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。对利益诉求群体和信访人员扰乱公共秩序、妨碍社会管理的违法行为，必须依法进行处理，坚决纠正“不闹不解决”的现象。

3.以法规制度规范矛盾纠纷大调解工作

巩固和完善县、乡矛盾纠纷大调解平台建设，进一步健全人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，积极发展行业性、专业性调解组织，形成党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、综合施策的化解矛盾新格局。

4.完善环境污染和食品药品安全执法相关规定

针对在办理环境污染和食品药品安全案件中“认定难、取证难、鉴定难”问题，在2013年最高法、最高检发布《刑法（修正案八）》司法解释的基础上，进一步对环境污染的检测数据、重金属范围的认定、食品添加剂“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定，以及行政机关与司法机关的协作配合等问题，做出更为明确的解释说明，以提高司法解释的实际操作性。同时，围绕省委省政府治水治气总体部署，加快建立健全相关环保政策法规。

（四）健全立体化社会治安防控体系，依法打击违法犯罪活动

2015年初，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》。我省认真贯彻落实，及时下发了《关于加强社会治安防控体系建设的实施意见》，按照目标化管理、项目化推进的思路，确定了36项社会治安防控体系建设重点项目，每个项目都明确了牵头单位、参与单位和工作要求。到2015年末，有一批项目取得突破性进展；到2017年，要基本完成工作任务。

1.坚持依法打击，确保除恶务尽

紧密结合实际，围绕社会治安领域的突出问题，组织开展有针对性的专项打击行动，坚决打击犯罪分子的嚣张气焰。依法严厉打击暴力恐怖活动、邪教违法犯罪活动，坚持打早打小、露头就打，维护国家安全。建立健全常态化打击机制，依法打击黑恶势力、涉枪涉爆、盗抢骗和黄赌毒等各类违法犯罪活动，切实净化社会生态、社会风气，让老百姓居家更安心、出行更放心、生活更舒心。尤其是对危害食品药品安全、环境污染、非法集资、金融诈骗、传销等重点问题，对严重精神障碍患者、扬言报复社会人员等重点人群，对枪支弹药、易燃易爆等重点物品，各地各有关部门密切配合，开展专项打击整治，强化风险预警，加强宣传教育，提高公众识别和防范能力；深化部门协作、区域协作，把末端查控与前端治理紧密结合起来，着力增强打击整治的综合效果。

2.坚持依法整治，及时消除隐患

重点加强流动人口服务管理工作，加大对出租房管理整治力度，不断挤压流动人口犯罪空间。健全特殊人群救治管控机制，特别是对严重精神障碍患者，落实好帮困救治机制，确保应治尽治、应收尽收、应管尽管。全面加强物流和邮件、快件的寄递安全管理，严格执行收寄验视制度、加快推行实名登记制。严格散装汽油管理，坚决落实散装汽油售卖“实名登记、异情报告、监控覆盖和专机销售”安全管理制度。强化对重点场所的管控，加强人员密集场所和重点要害部位安全防范，加强公共交通安全监管，实现公交车载及各站点的视频监控全覆盖。以偏远农村、城乡接合部、城中村、中小旅馆、外来流动人口集聚地等作为重点区域、重点部位、重点场所，深入开展社会治安重点地区排查整治。

3.完善运行机制，力争常态长效

完善社会治安形势分析研判联席会议制度，定期开展对社会治安形势的整体研判、动态监测，及时提出对策建议，切实解决社会治安防控联动性不强、合力不够等问题。进一步实战指挥机制，推行扁平化勤务指挥模式，形成统一指挥、反应灵敏、运转高效、合成作战的快速反应机制，切实解决指挥调度不畅、应急响应滞后等问题。按照“反应快速、协调有力、指导有方、处置有效”的要求，进一步健全完善网络舆情应对和依法处置工作机制，切实解决互联网恶意炒作情况多发的问题。

（五）健全社会动员体系，鼓励和支持社会各方面依法参与社会治理

专群结合、群防群治是我们党的政治优势和优良传统。要把基层社会治理法治化与群众工作有机结合起来，健全社会动员体系，增强组织群众、发动群众的号召力，创造性地推动工作落实。

1.发挥基层党组织的领导核心作用

深入贯彻落实省委十三届七次全会《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，突出基层党组织的政治责任和政治属性，切实强化政治引领功能，提升服务能力和水平，加强对基层各类组织的统一领导和对群众的教育引导。充分发挥基层党组织在全面深化平安浙江、法治浙江建设中的重要作用，推动基层工作依法开展、基层事务依法办理、基层问题依法解决，进一步推进关口前移、重心下移、力量下沉，真正把基层党组织建设成为维护社会和谐稳定的坚强战斗堡垒。

2.充分发挥人民群众的主体作用

坚持宣传先行，通过各种行之有效的形式，大张旗鼓地开展平安综治宣传、法治宣传活动，最大限度地赢得人民群众的理解和支持，最大限度地激发人民群众的参与热情。善于利用新兴媒体，通过设立微信公众号、微信群、论坛、政务微博等各种互动平台，把群众积极性充分调动起来。深入开展基层系列平安创建活动，着力打造“平安细胞”创建工程，在精细化和覆盖面上下功夫，将平安创建活动向更广领域拓展。要发展壮大平安志愿者队伍，建立完善的平安志愿者的招募注册、业务培训、队伍管理、行动集结等工作机制，在全省打造一支庞大的平安志愿者队伍，培育成千上万耳聪目明、疾恶如仇、胆大心细的浙江群众，打造平安建设真正的“铜墙铁壁”。

3.建立完善社会组织培育扶持和监管机制

抓紧研究制定指导、规范各类社会组织发展的法规政策，为社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众等构建制度化渠道。抓好“枢纽型”社会组织，加大对同类别、同性质、同领域社会组织的联系、管理、服务力度，在政治上发挥桥梁纽带作用、业务上发挥引领聚合作用、管理上发挥工作平台作用。建立健全政府购买服务机制，加快制定出台政府购买社会服务的政策文件，围绕社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务等内容，把一些社会组织能办的事交给社会组织，逐步加大政府购买服务力度，及时、充分向社会公布购买服务的相关信息，不断拓展社会组织的发展空间。同时，强化对基层“草根”组织的依法管理，研究制定社区社会组织备案管理办法，将其纳入依法管理的渠道。

（六）探索健全法治、德治、自治相结合机制，着力构建城乡基层社区治理新模式

坚持法治、德治、自治相结合，是创新基层社会治理方式的重要途径和基本方法。要深入研究现代基层社会治理的特点和规律，创造性地运用好、发展好“三治”的经验做法，不断凝聚基层社会治理法治化的正能量。重点要抓好三方面工作：

1.探索搭建党政主导的“三治”平台

进一步健全以社区（村）党组织为核心、以基层群众自治组织为主体、以社区社会组织为补充、社区居民和驻区单位广泛参与的社区治理结构。坚持在基层党组织的领导下，探索多元主体参与治理模式，因地制宜推广决策听证会、民主恳谈会、矛盾协调会、居务监督会等决策、议事、协商平台，探索推行百姓参政团、道德评判团、百事服务团、和谐促进会和文体团队等自治性、活动性组织，推动社区民主协商、合作治理，促进居民之间的情感交流和关系和谐。

2.厘清城乡社区自治职责

从法规制度上进一步明确、落实基层城乡社区各项自治权，划清行政权力和自治权力的边界，明确社区自治组织依法履行职责基本事项，以及协助政府工作事项。通过规范行政事务“禁入清单”和社区拒绝行政事务的“负面清单”，实行社区事务“准入制”等模式，增强居（村）民委员会的自治功能，促进民事民议、民事民办、民事民管。在此基础上，以平安建设信息系统为骨干平台，加快制定社会治理领域信息技术系统和平台的相关标准，加强社区信息系统的整合对接，避免信息系统重复建设、信息重复录入，切实减轻基层社区（村）的工作负担。

3.突出村规民约、社区公约的规范作用

指导村、社区结合实际，在法律的框架下制订完善村规民约、社区公约等自治章程，力争让每个村民、市民知规知约、守规守约、用规用约。制订修订村规民约、社区公约，必须坚持在法律法规框架下制定规约条文，不得与宪法、法律、法规相违背，不得与党和国家的方针、政策相抵触。制定章程时要把法治与德治紧密结合起来，突出维护社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面内容，既发挥法律的强制作用，又高度重视道德的教化作用，引导公民遵法守法，恪守道德良知，鼓励社区成员之间以契约合意进行自我规范，努力把社区建设成凝聚力强、认同度高的生活共同体。