基层法治建设的“枫桥经验”

2016年是“法治浙江建设”10周年，在“法治浙江”建设的轨迹中，有着高度重视基层法治建设的鲜明特征。“枫桥经验”是享誉全省的基层治理示范品牌，我省一直把其作为法治浙江建设的重要内容，2006年《关于建设“法治浙江”的决定》（以下简称2006年浙江《法治决定》）和2014年《关于全面深化法治浙江建设的决定》（以下简称2014年浙江《法治决定》）都强调要“坚持创新发展‘枫桥经验’，夯实法治建设的基层基础”。枫桥镇作为“枫桥经验”的发源地，一直立足于基层实际，坚持用法治思维与法治方式解决基层矛盾。尤其自十八届四中全会明确提出“推进基层治理法治化”以来，枫桥镇顺应法治化趋势，不断探索基层法治新经验，打造“枫桥经验”升级版，形成新时期“法治枫桥经验”，引领基层社会治理新走向。

一、“枫桥经验”与法治浙江建设的内在关系

首先必须厘清“枫桥经验”与法治建设的关系，才能找准两者的结合点，然后针对性地对基层法治实践进行提升，打造真正意义上的“法治枫桥经验”。

（一）“枫桥经验”是推动法治浙江建设的重要载体

法治浙江把“坚持以人为本”作为基本原则之一，强调要“坚持法治为民，切实维护社会公平正义”。切实贯彻落实法治浙江建设的“法治为民”思想，必须借助一定载体来实现。“枫桥经验”是推动法治浙江建设的重要载体，一方面因为她的本质跟法治浙江建设相吻合，同样都注重“以人为本”，“枫桥经验”在不同时期都能尊重人、理解人、关爱人、教育人、提高人。另一方面因为《法治浙江》创新发展“枫桥经验”已明确成为推动法治浙江建设的重要载体，如2006年浙江《法治决定》规定要“总结、推广和创新枫桥经验。建立健全矛盾纠纷疏导化解机制、打防控一体化工作机制和基层管理服务机制，完善社会治安综合治理的方法和途径，积极推进综治网络建设，把综治工作覆盖到全社会”。2014年浙江《法治决定》规定要“坚持创新发展‘枫桥经验’，夯实法治建设的基层基础。把新时期‘枫桥经验’作为法治浙江建设的重要载体，以法治精神丰富和发展‘枫桥经验’，不断放大‘枫桥经验’效应”。

（二）法治浙江建设是创新“枫桥经验”的重要途径

“枫桥经验”在诞生之初主要是“通过依靠和发动群众、实现矛盾不上交”的经验。现在随着时代的变化、法治要求的提高，“枫桥经验”应相应转型升级，要运用法治思维和法治方式服务群众、解决矛盾。因此，习近平总书记在“枫桥经验”50周年时做出重要指示：“要求创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方法解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。”从习近平总书记的指示来看，已经明确把“群众路线”和“法治方式”作为解决矛盾和问题、创新发展“枫桥经验”的两大途径。可见，在新的历史时期，法治建设已经成为推动“枫桥经验”创新发展的重要途径之一，浙江法治建设将为浙江“枫桥经验”转型升级提供坚强的后盾。

二、基层法治“枫桥经验”的探索

法治浙江建设始终坚持工作重心下移、力量下沉，所以十年来在全省遍地开花。枫桥镇作为“枫桥经验”的最初发源地，一直致力于创新、丰富法治浙江建设在基层的实践。目前已经探索出基层法治建设的八大路径，打造法治背景下“枫桥经验”的升级版。

（一）完善农村法律顾问审备制

为促进依法决策、规范办事，有效防范和避免决策、工作中的法律风险，切实提高基层治理法治化水平，枫桥镇在2015年3月出台了《关于建立枫桥镇农村法律顾问审备制度的实施意见》，强化农村法律顾问职责，对行政村的工程建设、集体资产运作、农村私人建房等八方面村级重大事项进行合法性审查备案。未经审备的，不予批准、不得实施。农村法律顾问审备制度切实把依法治理延伸到了行政村，更好依法维护了村级集体和群众的合法权益。新制度出台一年来，枫桥已经审查备案了257件，从源头上预防因违法办事而导致的矛盾纠纷。

（二）探索基层治理标准化建设

基层没有立法权，不能制定更为细化的法律条款，因此可以通过“标准化建设”形成一套制度体系，作为基层意义上的“立法”。枫桥镇在2014年向国标委成功申报了全国首批社会管理和公共服务综合标准化试点，这是首批试点项目中唯一以基层社会治理为试点内容、以乡镇为申请单位的项目。通过近两年的项目实施，枫桥镇从“矛盾化解、公共安全、违法监管、公共服务、民主自治”5大方面制定了一整套可操作、有实效的基层社会治理标准体系，具体又包括基层社会矛盾纠纷大调解建设规范、信访事项办理工作规范、社会治安防控体系建设规范、网络舆情处置规范、突发事件管理规范、特殊人群管理规范、村务公开和民主自治管理规范、村规民约制订修订工作规范、违法监管规范等23个子标准。经过两年的标准化建设，枫桥镇逐步实现了全镇基层治理各环节标准齐全、各项管理服务行为规范、人民满意度提升的目标，初步彰显出标准化建设的“类法律”作用。

（三）加强村规民约软法之治

村规民约又被称为“软法”，能有效推动村民自我约束、自我管理。十八届四中全会强调要发挥乡规民约在社会治理中的积极作用，枫桥镇重新推动各村修订村规民约，内容包含“守法讲规矩”，要求“不损坏公共设施、不侵占集体财物、不拖欠集体款项、不偷盗劳动果实”；包含“小事不出村”，要求“不造谣传谣滋事、不参加迷信活动、不忽视消防安全、不参与越级信访”。通过这样的“软法”，对农村中普遍存在的不讲规矩但又够不上违法犯罪的行为进行制约，轻则批评教育、舆论谴责，中则黑榜公布、微信曝光，重则取消资格（如取消入党、建房资格）、损害赔偿等。经过一年多的推行，枫桥民风大有提升，村规民约的“软法”作用显露出来。

（四）夯实民主法治村（社区）建设

“民主法治村（社区）”创建工作是我省的特色经验，习近平同志在浙江主政期间就力推这项工作，将其作为在基层推进“法治浙江”建设的一项好的载体。枫桥镇一直重视民主法治村（社区）建设，近年来探索形成三方面做法：一是制定民主治村标准。早在2008年，枫桥镇就印制了民主治村手册，把各项民主治理制度汇编成册，推动各村规范化操作。2015年，枫桥镇又印制村级权力清单手册，提升民主治村标准，对村级重大决策事项、村级招投标管理事项、村务财务管理事项、村集体资产处置事项等共13大类36个方面的操作流程进行统一规定，推动村级民主决策、民主管理、民主监督更加规范有序。二是推广“三上三下”重大事项民主决策机制。所谓“三上三下”，即“一上一下”征集议题，村两委会初拟要决策的重大事项，上门入户征求广大村民意见；“二上二下”酝酿论证，对征求到的村民意见或建议，村两委会集体汇总分析，然后将修改方案提交党员议事会、村民代表恳谈会反复进行磋商、论证，进一步达成共识；“三上三下”审议决定，村两委会讨论确定后的方案，先由党员会议审议通过，最后提交村民代表会议民主表决是否实施。三是创建“民主法治型”乡村。先在杜黄新村开展试点，设立村级法治大课堂，推行法律顾问审备制，加强对村干部、党员和群众的普法宣传，提升农村居民的法治素养，目前已经在全镇各村推广。“民主法治型”乡村创建有效推动村级运用法治思维和法治方式去解决矛盾，通过法律手段实现“定纷止争”。

（五）打造法治规矩型党员干部队伍

基层法治的关键在人，基层党员干部的法治水平直接决定着基层法治化实现的程度。枫桥镇着力打造法治规矩型队伍，重点从三个群体来抓。一是打造依法担当的党政机关干部。要求党政机关干部增强法治意识，遇事想法、有事找法、办事靠法；要求党政机关干部有依法担当能力，对一切违纪违法行为，坚决依法抵制。二是打造规矩型村干部。规范村干部小微权力，抓实抓好村“三资”零违规、“四不”承诺零违背、“四违”零容忍、村工程零投诉和村公务零招待等五件事，从源头上控制村干部违纪违法行为。三是打造“红枫”党员队伍。要求党员签订“零四违”“零非访”“零脏乱”“零污水”等“四零”公开承诺，着力解决党员示范不明显、行为不规范的问题。对党员日常表现进行量化管理，按季认定党员现实表现，对表现好的表彰为先锋党员，对表现最差的评定为警示党员。如果连续两次评为警示党员的或教育不改正的，启动不合格党员调查。2014和2015年，枫桥镇共有7名党员被劝退或除名。

（六）探索矛盾纠纷法治甄别疏导机制

基层政府不能把所有矛盾包揽过来，要加强源头甄别和分类疏导。2015年3月，枫桥镇出台了《关于建立枫桥镇矛盾化解甄别疏导机制的实施意见》，开展了新探索：一是及时甄别。镇社会服务管理中心和社会治理“一张网”办公室根据平安通信息网等汇总矛盾纠纷和各类诉求，及时开展分类甄别，坚持依法处置和自愿调解有机结合，切实把矛盾化解在初始阶段。二是依法劝导。对涉法涉诉、应由司法机关办理的民事侵权案件、不宜调解的案件、多次调解无果的矛盾纠纷，劝导当事人通过司法途径依法维护自身权益，发放依法处置劝导书。新制度出台一年来，已经发放了法治劝导书68份。三是依法调解。在双方当事人自愿的基础上，整合人民调解、司法调解、行政调解和社会组织调解力量，综合开展多种形式的依法调解工作。四是联合会审。对当事人提交诉求不适合调解或不愿意接受劝导依法处置的，由镇社会服务管理中心牵头，联合派出所、检察室、法庭、司法所进行会审甄别，应依法处置的直接移交相关政法部门。

（七）加强信访法治化处置

信访不信法、越级信访是当前基层治理中最突出的难题。枫桥镇探索以“法治”引领信访工作：一是加强信访源头处置。2015年，枫桥镇开展“走村不漏户、信访不出户”活动，整合干部力量，强固全镇186个网格，摸底式排查可能导致信访的问题。当年化解各类矛盾992起，成功率达到98.4%，其中85%化解在村级。二是分类引导信访案件。细化对不同信访案件的指引，按法定途径分类处理，同时将信访制度与诉讼、调解、行政复议等纠纷解决机制和权利救济制度进行合理对接。如建立信调对接机制，将可以调解的信访案件移送至调解途径。每月15日大接访时，有三名以上调解志愿者^[1]在信访大厅接待，把可以调解的信访案件引导到调解途径，对不能调解的案件也加强劝导，引导合法、理性信访。实施两个月以来，调解志愿者已经劝导了10多起信访案件，调解成功了4起案件。三是加大对非法信访打击力度。在解决群众合法合理诉求的同时，加大对以非法获利为目的，组织、教唆、串联上访人员的打击力度，构成犯罪的予以追究刑事责任。2014和2015年，枫桥共有3人被刑事拘留，16人被行政拘留，29人被谈话。

（八）完善基层法律服务体系

为推进覆盖农村的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，枫桥镇提供“三化”法律服务：一是提供多样化法律宣传。通过“12·4”法制宣传、建立法治广场、印制村级权力清单、开设法治大讲堂等多种形式，普及法律知识、弘扬法治精神，营造遵法学法守法用法的浓厚氛围。二是提供便捷化法律咨询。枫桥司法所与市（县、区）法律服务中心建立视频连线，整合优质法律服务资源，为群众提供可视化法律解答；枫桥法庭与行政村建立QQ视频连线，提供专业性法律解答；枫桥法律服务所把名片发到行政村，及时提供法律咨询。三是提供人性化法律援助。扩大援助范围，健全司法救助体系，只要符合援助条件的，由枫桥司法所向市里申请，都可以实报实销，从而保证困难群众在权利受到侵害时，能及时获得法律援助。

三、基层法治“枫桥经验”的启示

“枫桥经验”历久弥新，顺应当前法治发展趋势，将基层治理引入法治化轨道，运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，提升基层治理能力，打造全新升级模式。“法治枫桥经验”的实践可以为全省基层带来四方面启示。^[2]

（一）要善于发挥基层党组织战斗堡垒作用，引领基层治理法治化

十八届四中全会强调要推进基层治理法治化，要求“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力”。枫桥镇打造法治规矩型党组织，增强党政干部和基层党员法治为先、法治为民的意识，要求党员干部做依法办事的表率，如带头拆违章建筑、做出“四零”承诺等。经过两年多的从严治党，枫桥镇出现了党内风清气正、党外认同模仿的良好态势。枫桥的实践证明，通过基层党建引领基层治理法治化，是提升基层治理法治化水平最基本、最有效的方法。

（二）要把群众路线和法治方式有机结合起来，夯实基层治理法治化

群众路线是“枫桥经验”的生命线、传家宝，而法治方式则是“枫桥经验”的新思维、新路径，两者必须有机结合、相辅相成，才能焕发出新的生命力。从枫桥镇的实践来看，近年来在推动基层治理法治化过程中，政府不仅提高自身依法行政的要求，而且发动广大党员、群众、社会组织共同参与依法治理基层事务，充分尊重人民群众在法治中的主体地位，有效夯实基层治理的根基。枫桥的实践经验表明，在基层治理过程中，一定要实现党的群众路线与法治方式有机融合，提高基层社会自我消解能力，才能从根本上改善基层法治水平。

（三）要创新基层法治建设的各类载体，丰富基层治理法治化

基层法治建设要靠各种行之有效的载体来推动。枫桥镇通过深化民主法治村（社区）建设、加强村规民约“软法”之治、成立调解志愿者联合会、组建“枫桥大妈”群防群治队伍、建立镇大调解中心等各类载体，推动了基层法治多样化，营造了浓郁法治氛围。枫桥的实践表明，在基层法治过程中，必须积极探索和创新各类法治载体，才能让群众切实地认识到法治的重要性，从而乐于参与其中、协同政府解决基层事务。

（四）要探索基层治理的标准体系，规范基层治理法治化

跟其他基层治理相比，基层法治有着更高的规范化、程序化的要求。因此要探索一套成熟的、适合本土的基层治理标准体系，有效规范基层治理。枫桥镇通过“基层社会治理标准化”综合试点，形成了权责明确、程序规范、易于操作的基层治理标准体系，避免了以往基层治理中普遍存在的随意性、人治性等现象，有效提升了基层治理法治化水平。枫桥的实践表明，在基层治理过程，要制定一套符合自身特色的基层治理标准体系，作为基层“立法”的补缺，推动基层治理规范化建设。

（中共绍兴市委党校枫桥经验研究所副所长，副教授　卢芳霞）

【注释】

[1]这些调解志愿者是枫桥镇调解志愿者联合会的会员，由镇调委会（杨光照等人），村（居）调解主任和治保主任。以及企业、学校、医院、行业协会的优秀调解员共100人组成。志愿者参与每月15日大接访，在大厅轮流值班，协同化解疑难信访案件。

[2]刘佳义：《推进基层治理法治化》，《光明日报》2014年12月8日。