我国的对策

二、我国的对策

面对信息全球化时代出现的新情况、新问题,我国采取了一系列应对措施。

1.深化改革,加速国内媒体发展

在信息全球化时代,我们要与跨国传媒集团争夺市场,要抵御境外传媒的文化入侵和意识形态渗透,最为关键的一点就是要深化改革,加快国内媒体发展的步伐,把我们的媒体做强做大做优。

改革开放以来,我国的大众媒介以前所未有的速度快速增长,成绩举世瞩目。与此同时,传媒市场明显存在着小、散、滥的现象,总量过多、结构失衡、建设重复。从2001年开始,全国电视业启动了以“二级电视”(即中央一级,省、市二级)为基本框架的电视业改组,到2002年底已基本完成。2003 年8月,新闻出版总署根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行,减轻基层和农民负担的通知》,制订了实施细则,明确规定,党委机关报只限于中央、省(市)、地(市)三级(中央和省级党委为一报一刊,地市为一报),允许公费订阅;国家部委主办的全国性行业报纸和一些期刊实行管办分离;关停并转一部分报刊,其中凡省级及以下的行业协会学会研究会等主办的报刊全部停办,300多家县(市)级机关报除部分经营状况达标的外一律停办或划转。这是一场涉及1000多家报纸前途和命运的改革。至此,中国传媒业“二级电视,三级报纸,四级广播”的新格局已初步建构。这是党和政府对我国传媒业治散治滥、增强活力的重大举措。^[19]

我国的报业集团自1996年开始组建,在组建过程中存在许多不足,主要是集团的组建基本上属于政府行为,不是通过兼并、联合、重组,实现跨媒体、跨区域、跨行业的发展,不是一种根据市场经济原则而实施的经济行为,许多报业集团盲目扩张、忽视效益,集团内部的报系存在结构性缺陷。

我国报业改革的一个难点和重点是党报的改革。改革开放以来,我国报纸媒体的改革基本上都是边缘性突破。1980年代,报纸媒体开始刊登经济信息,90年代初期开始创办周末版,中期创办晚报,后期创办都市报,但并没有真正对党报进行实质性改革。作为我国报业的龙头和主体,作为我国新闻舆论导向的排头兵,作为我国报业集团的核心力量,党报对于全国报业乃至整个新闻界都具有重要影响。但目前党报面临的问题多,改革难度大,主要表现在:读者减少;赢利能力下降,全国70%以上的党报亏损;发行量除1998年略为持平外,其他年份都在下降。党报要走出困境,政府必须减轻它的市场压力,给予倾斜政策;同时,对党报功能、读者、风格进行重新定位,党报应以宣传为第一要务,成为宣传党的方针政策和法令法规的主渠道,成为经济社会发展的思想库、理论库。

广播电视方面,2004年下半年,国家广电总局决定:不再批准组建事业性质的广电集团,只允许组建事业性质的广播电视台或总台。这一决定的出台,主要是因为由广播电台、电视台组建的事业性质的广电集团容易与一般概念上的产业集团相混淆,而事业、产业分开运营是下一步广电系统深化机构改革的大趋势。对于此前各地成立的十几家事业性广电集团,一是可以继续保留事业性质,但内部必须剥离经营性资产,组建产业经营公司或集团公司;二是将集团改为总台,在总台内部进行事业、产业分开运营的改革。这意味着广电改革已深入到产权分离层面。

现有广电集团内部结构也存在不合理之处。组建广电集团的目标构想是无线、有线、教育三台合一,实现资源整合,频道(频率)专业化运作。然而,目前我国的人均收入、教育水平等都不能完全适应媒介专业化、小众化的要求,全国各大电视台70.5%的广告收入来自电视剧和娱乐节目,专业化分工的目标并未实现。

2.加强对境外卫星电视的管理

面对日益严重的跨国卫星电视传播导致的负面影响,许多国家特别是发展中国家都表现出相当的忧虑。尽管一系列国际条例规定电视节目只能覆盖本国领域,但卫星电视传播的技术特点和政治因素,使得卫星电视传播几乎没有任何国际性约束,卫星电视的越境“溢出”日趋严重。这种毫无约束的传播,实际上构成了对对象国国家主权的侵害。因此,世界上几乎所有国家(包括发达国家)都从维护国家主权和民族利益出发,对境外卫星电视进行管制。

我国政府很早就意识到境外卫星电视的危害,从1990年起,针对接收境外卫星电视广播的问题,制定了一系列管理政策和法令。

1990年5月,经国务院批准,广播电影电视部、公安部、国家安全部等联合发布了《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》。

1991年4月,广播电影电视部公布了《〈有线电视管理暂行办法〉实施细则》。

1993年10月5日,国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院第129号令,宣布《卫星电视广播地面接收设施管理规定》自发布之日起实行。

1994年2月,广播电影电视部发布11号令,即《〈卫星电视广播地面接收设施管理规定〉实施细则》;国家工商行政管理局也发布了就销售卫星电视接收设施所作的5项规定;对于卫星接收设施的进口,国家经贸委、对外经济贸易合作部、海关总署在联合下发的机电产品进口的文件中,也按《卫星电视广播地面接收设施管理规定》有关条款作了相应的规定。

这些法规条例对地面卫星接收设施的安装和接收范围、生产和进口、违法安装和接收的处理等都作了详细的规定。例如:“国家对卫星地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用实行许可制度”,设置卫星地面接收设施接收境外(含港澳台地区)卫星电视,必须按国务院第129号令及广电部11号令的规定报广播电视行政部门审批;“接收外国电视卫星传送的电视节目的卫星地面接收设施由中国广播电影电视部组织提供安装和维修服务”;下列单位和场所可以申请设置卫星地面接收设施接收卫星传送的境外电视节目:“级别较高、规模较大的教育、科研、新闻、金融、外贸等确因业务工作需要的单位,三星级或国家标准二级以上的涉外宾馆,专供外国人和港澳台人士办公或居住的公寓等”;对违反有关条款者将处以罚款、没收、吊销《许可证》等处罚,情节严重、构成犯罪的,由司法机关依法追究当事人的刑事责任。

1995年,广播电影电视部还发出了《关于接收境外卫星电视节目管理的有关问题的通知》。该通知对进口、代理及购买使用未经批准的译码器问题作出了规定;以卫星传送方式引进境外电视节目必须“严格审查把关”,且“不得将整个频道的境外卫星电视节目完整地录制、播出,不得边录边播;录制的境外电视节目必须经过重新制作和按规定审查后,方可编排在自办节目中播出,并且其播出量不得超过有关境外节目引进管理规定对该类境外节目播出量的限制”。

1997年颁布的《广播电视管理条例》第25条规定:“广播电视台利用卫星方式传送广播电视节目,应符合国家规定的条件,并经国务院广播电视行政部门审核批准。”第39条规定:“用于广播电台、电视台播放的境外电视、电视剧,必须经国务院广播电视行政部门或者其授权的机构审查批准。”

2005年8月8日新华社播发的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》第九条明确规定,非公有资本不得投资设立和经营广播电视卫星、卫星上行站和收转站、微波站。当然,外资也不得进入。

总之,我国对卫星及境外卫星电视的管理集中于三个方面:一是国家控制广播电视卫星、卫星上行站和收转站的所有权;二是对接收卫星特别是境外卫星电视的设施和渠道进行限制;三是对接收和转播境外卫星电视节目进行限制。

对发展中国家来说,加强对境外卫星电视的管制是完全必要的。尽管这种管制并不能完全阻止电视信号的跨国传播,但它仍是目前大多数发展中国家避免西方大国利用卫星电视进行政治、经济和文化渗透,以捍卫国家主权,维护民族利益最有效、最直接的办法。然而,从长远来看,这无疑是权宜之计,要从根本上解决目前卫星电视传播中存在的混乱无序状况,消除卫星电视跨国传播和单向传播造成的负面影响,还有赖于世界各国政治、经济、文化的相对均衡发展,以及以此为基础的世界信息传播新秩序的建立。

3.加强互联网网络和信息安全的监管

目前,我国主要通过抢占信息制高点、控制信息通道来实施对互联网的宏观控制。我国互联网的国际接入点和传输线路都由有关部门进行有效监控,如果某个网站或网上论坛的内容有悖国家有关法律法规,可以通过各种途径将其关闭。

近年来,我国出台了一系列加强互联网网络管理、保障信息安全的法律。

1997年12月30日,我国公安部发布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,其中第5条明确规定,任何单位和个人不得利用国际互联网制作、复制、查阅和传播有关煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的,煽动分裂国家、破坏国家统一的,宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖,教唆犯罪等的非法信息。

1997年12月8日,由国务院信息化工作领导小组审定通过的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》第20条规定:互联单位、接入单位和用户应当遵守国家有关法律、行政法规,严格执行国家安全保密制度;不得利用国际联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动,不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安以及淫秽色情等有害信息。

2000年12月28日全国人大常委会发布了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》。该决定规定,利用互联网造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息,煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度,或者煽动分裂国家、破坏国家统一;通过互联网窃取、泄露国家秘密、情报或者军事秘密;利用互联网煽动民族仇恨、民族歧视,破坏民族团结;利用互联网组织邪教组织、联络邪教组织成员,破坏国家法律、行政法规实施等行为,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

然而,我国目前互联网安全立法也存在不足,主要是现行的立法等级效力较低,地方重复立法;在立法内容方面,亟待充实保护用户信息、数字签名、认证、网络监控等方面的法律规范;在惩处违法行为方面,对危害互联网安全尚未构成犯罪的,如非法入侵、攻击网络、窃取信息等行为没有实施治安处罚(如予以行政拘留、罚款等)的依据,特别是在加入世贸组织的新形势下,如何加强和改善对互联网的管理,是需要解决的重要的现实问题。

4.加强广播电视在农村和边远地区的覆盖

近年来,我国党和政府高度重视农村和边远地区的信息传播问题。新世纪以来,我国加大了广播电视“村村通工程”、“西新工程”、农村电影放映工程的建设力度,并以这三大重点工程为基础着力构建农村广播影视公共服务体系,加强广播电视在边远地区的覆盖。

截至2008年底,中央和地方在广播电视“村村通工程”建设方面累计投入资金超过150多亿元,全面实现了全国50户以上已通电自然村广播电视村村通,有效地缓解了边远地区人民群众听广播、看电视难的矛盾,推动了我国广播电视的有效覆盖。

针对西方广播电台加紧对我国边疆少数民族地区的“西化”、“分化”宣传和意识形态渗透的严峻形势,2000年9月起,我国启动了“西新工程”。“西新工程”是新中国成立以来国家投入最多、建设规模最大的广播覆盖工程。它的分阶段实施,结束了西部地区听不到听不好广播的历史,对于瓦解西方敌对势力的图谋、促进西部特别是边疆少数民族地区经济社会发展、加强民族团结、维护边疆稳定产生了十分重要和积极的影响。“西新工程”实施后,西部少数民族地区的广播覆盖能力比过去增加了2.5倍,8省区各地能够收到10套左右短波广播,各地、市、县普遍能较好地收到3套以上中波或调频节目、3至4套中央和当地电视节目。中央人民广播电台和各地电台还开通了民族语言节目,每天播音共增加了98小时。

农村电影放映工程和西新工程电影项目共投资2.38亿元,为全国632个贫困县、边境县及少数民族地区资助了放映设备、电影拷贝和流动放映车,完成了对西藏、新疆等8省区的民族语译制设备的更新改造,改善了广大农牧民看电影难的问题。

5.加快我国动画产业的发展

近十几年来,面对境外动画产品对我国动画市场的猛烈冲击,作为文化产业重要组成部分的国产动画片的创作生产和播映日益受到社会各界的高度重视。党的十六大报告明确指出:“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。完善文化产业政策,支持文化产业发展,增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”^[20]2004年 2月26日,中共中央、国务院发布《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》,对于影视少儿和动画节目提出了新的要求:“各级电台、电视台都要开设和办好少儿专栏或专题节目。中央电视台要进一步办好少儿频道,各地要切实抓好中央电视台少儿频道的落地、覆盖工作。省(区、市)和副省级城市电视台要创造条件逐步开设少儿频道。少儿节目要符合少年儿童的欣赏情趣,适应不同年龄层次少年儿童的欣赏需求,做到知识性、娱乐性、趣味性、教育性相统一”;“加强少年儿童影视片的创作生产,积极扶持国产动画片的创作、拍摄、制作和播出,逐步形成具有民族特色、适合未成年人特点、展示中华民族优良传统的动画片系列。积极探索与社会主义市场经济发展相适应的少年儿童电影发行放映工作新路子,形成少年儿童电影的发行放映院线”;“有关部门要继续做好面向未成年人的优秀影片、歌曲和图书的展演、展播、推介工作,使他们在学习娱乐中受到先进思想文化的熏陶。要积极鼓励、引导、扶持软件开发企业,开发和推广弘扬民族精神、反映时代特点、有益于未成年人健康成长的游戏软件产品。”

国家广电总局按照中央关于文化体制改革试点工作的要求,将动画产业作为新的增长点纳入广播影视产业发展规划。2004年4月,国家广电总局下发《关于发展我国影视动画产业的若干意见》,确立了发展我国影视动画产业的基本思路、发展目标,提出了促进影视动画产业繁荣的具体对策和措施。根据中央部署,一些省级电视台和省会城市电视台开办了少儿频道乃至动画上星频道,这一切为动画产业的发展开辟了广阔的市场前景。

为了进一步推动我国动画产业快速健康发展,2004年底,国家广电总局在全国建立了首批国家动画产业基地和国家动画教学研究基地。上海美术电影制片厂、中央电视台中国国际电视总公司、三辰卡通集团、中国电影集团公司、湖南金鹰卡通有限公司、杭州高新技术开发区动画产业园、常州影视动画产业有限公司、上海炫动卡通卫视传媒娱乐有限公司、南方动画节目联合制作中心等9家单位成为首批国家动画产业基地;中国传媒大学、北京电影学院、吉林艺术学院动画学院、中国美术学院等4所高等院校成为首批国家动画教学研究基地。

我国的动画产业从1950年起步,经过动画工作者半个多世纪的不懈努力,已经形成了一定的生产规模。动画片生产加工单位从建国初期的上海美术电影制片厂1家,发展到目前的数百家。以中央电视台和上海美术电影制片厂为核心,初步形成了北京、上海、湖南、深圳等国产动画片生产基地。动画片产量从2000年的13000多分钟,增至2002年的17300分钟, 2003年达到29000多分钟。湖南三辰公司成功地创作并打响了《蓝猫淘气3000问》的品牌,这一科普动画片的长度打破了1986年出品的美国动画片《辛普森》保持的242集的吉尼斯世界纪录,在中国大陆、香港、台湾等23个国家和地区的1020家电视台播出,产品及版权销售达到300万美元。具有“蓝猫”形象的动漫衍生产品有6600多种。中央和地方电视台动画片的播出量逐年大幅度增加。2004年,广电总局下发文件要求1/3以上的省级和副省级电视台要开办少儿频道,国产动画片每季度播出数量不少于动画片总量的60%。与此同时,广电总局还建立了15个影视动画基地。

2006年4月25日,财政部等国家10部门发布《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》,从建立机制和强化政策入手,为我国动漫产业注入强大的发展动力。

然而,与发达国家动画产业相比,我国的动画业仍有很大差距,与中国文化大国地位很不相称。主要表现在:动画产品数量和质量远不能满足广大观众特别是3亿多青少年日益增长的文化需求;电视播出平台小,价格低,市场呈封闭状态;动画产业结构不合理,产销脱节;境外动画片占据较高的市场份额;盗版问题严重等。目前国内有2000家省市电视台,其中动画专业频道有4个、少儿频道有25个、少儿栏目有289个、动画栏目200个,年需求动漫放映时间达到26万分钟,而现在国产动漫放映时间仅有2万分钟。未来三年,我国年动漫节目需求量甚至可达180万分钟。而目前国内动漫播出现状不足实际播出量的1/10。^[21]而且这一局面大量依赖进口,振兴中国动漫产业迫在眉睫。

6.推进广播电视数字化,发展新媒体

推进广播电视数字化,是我国国家信息化的根本要求,是符合我国国情的,用较短时间、较低成本跨越数字鸿沟、实现社会信息化的有效途径。我国政府高度重视广播电视数字化工作,将数字电视列入了国家中长期科技发展规划和国家文化发展纲要,并作为对国民经济有重要影响的高新技术产业项目加以推动。可以说,广播电视数字化已经超出了技术的范畴和行业的领域,对广播电视、信息产业乃至整个社会都将带来一场深刻的变革。

近10年来,随着电视数字化进程的加快,广播影视业出现了更新换代、推陈出新的高潮。2003年,我国明确了电视信号传输“有线、卫星、地面”三步走的战略构想,国家广电总局将2004年确定为“数字发展年”,并在《广播影视科技“十五”计划和2010年远景规划》明确提出:到2005年我国有线数字电视用户超过3000万户,2010年全面实现数字广播电视,2015年停止模拟广播电视的播出。按照这个要求,国家广电总局制定了我国有线电视向数字化过渡的具体时间表:第一阶段:到2005年,直辖市、东部地区地(市)以上城市、中部地区省会市和部分地(市)级城市、西部地区部分省会城市的有线电视完成向数字化过渡;第二阶段:到2008年,东部地区县以上城市、中部地区地(市)级城市和大部分县级城市,西部地区部分地(市)级以上城市和少数县级城市的有线电视基本完成向数字化过渡;第三阶段:到2010 年,中部地区县级城市、西部地区大部分县级以上城市的有线电视基本完成向数字化过渡;第四阶段:到2015年,西部地区县级城市的有线电视基本完成向数字化过渡。

在相关政策颁布后,我国广播电视数字化的步伐明显加快,2004-2008 年,全国有线数字电视用户数分别为97万、397万、1266万、2686万、4528万户,增长势头明显。截至2009年,全国有线数字电视实现整体转换的大中城市达到163个,有线数字电视用户超过6300万,网络双向化用户规模超过3000万,13个省(自治区、直辖市)已经完成网络整合。下一代广播电视网已正式启动上海示范区建设。^[22]北京、天津、青海、海南、贵州、吉林等地的城市有线数字电视用户比例超过了50%。^[23]

除积极推进广播电视数字化外,各级广电机构积极发展新媒体业务,扩大主流媒体的主导权与市场份额。2009年广电总局将新媒体作为工作重点,网络广播、网络电视、IP电视、手机电视、移动多媒体广播电视等新媒体发展迅速。

中国网络电视台(CNTV)于2009年12月28日正式上线。目前除中国网络电视台外,上海文广旗下的百视通、杭州华数先后宣布获得了互联网电视牌照。其中,上海百视通IP电视用户达到300万户,推出电脑、电视、手机三屏融合服务。今后,随着播出内容的不断丰富,互联网电视渴望迎来普及热潮。

在网站建设方面,中央三台也取得了较好成绩:央视网已跻身国内三大媒体网站;国际在线以59种语言进一步强化多语种优势;中国广播网实现了全台12套节目在线收听和点播。

此外,北京、上海、深圳等广电部门开办的公交车载电视、地铁电视、城市(楼宇)电视、户外大屏幕等公共视听载体业务进入良性运转。截至目前,移动多媒体广播电视(CMMB)已在300多个城市开通信号,全国统一的运营体系初步建立。^[24]中央电视台采用互联网专网方式,在全国近30个城市开展了公交车载电视业务。^[25]

2009年,下一代广播电视网(NGB)开始建设。据有关负责人介绍,广电总局计划用3年的时间完成覆盖全国的主要城市建设,用10年左右的时间建成下一代广播电视网。广电机构将进一步加快移动多媒体广播电视覆盖网,优化网络结构,推进运营支撑体系建设,加强内容继承与节目形态创新,并推动与手机电视业务的协同发展,构建可持续发展的产业运营模式。

7.加快推动电信网、广电网及互联网三网融合

按照一般的说法,三网融合的概念提出并引发争议是在1998年。但在随后的十多年中,由于种种原因,“三网融合”一直未能实现。1999年,国务院办公厅下发的第82号文件明确规定“电信部门不得从事广播电视业务,广播电视部门不得从事通信业务”。2000年10月,国家“十五计划”则明确提出,“抓紧发展和完善国家高速宽带传输网络,加快用户接入网建设,扩大利用互联网,促进电信、电视、计算机三网融合”———这是“三网融合”首次于国家规划中得到确认^[26]。2005年,国家“十一五规划”提出,“加快宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础建设,推进‘三网融合’”。但这两个规划都只是提出了任务,而没有规定时间表和路线图。2008年,政府第一次提出电信和广电可以相互进入对方的部分业务。当年1月国务院办公厅下发《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》,对“三网融合”的政策表述具备了更丰富的内涵———“以有线电视数字化为切入点,加快推广和普及数字电视广播,加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设,推进三网融合,形成较为完整的数字电视产业链,实现数字电视技术研发、产品制造、传输与接入、用户服务相关产业协调发展。”2009年5月19日,国务院公布了《关于2009年深化经济体制改革工作意见》,提出“落实国家相关规定,实现广电和电信企业的双向进入,推动‘三网融合’取得实质性进展”。同年7月22日,国务院常务会议原则通过《文化产业振兴规划》。“三网融合”提速发展。

真正的三网融合元年是在2010年。1月13日国务院常务会议做出“加快推进电信、广播电视和互联网三网融合的决议”,并在会上提出了推进三网融合的阶段性目标:2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点,探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制;2013年至2015年,总结推广试点经验,全面实现三网融合发展,普及应用融合业务,基本形成适度竞争的网络产业格局,基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。

从以上政策的转变可以看出,我国对三网融合的认识是一个不断深化的过程。由于我国的广电业与电信业在行业体制、运行机制、管理政策等方面存在着诸多差别,推动我国的“三网融合”不能照搬西方国家的模式,而是要探索并建立符合我国国情的“三网融合”模式,要做到服从国家利益、服从人民利益、尊重科学规律。“三网融合”给广电业和电信业带来了巨大的发展机遇,同时也给信息安全和文化安全带来了巨大挑战,如何在媒介融合的背景下坚持舆论导向,如何做到经济效益和社会效益统一并坚持社会效益优先,还需要业界和学界的研究和探索。