我国广播电视政策法规的发展简述

第一节　我国广播电视政策法规的发展简述

一、政策法规对我国广播电视事业发展的影响

新中国成立初期，我国的广播事业基础很差。创建于1940年艰苦岁月时的延安新华广播电台几次更名后定名为中央人民广播电台，作为全国广播的中心；在物质条件贫乏的情况下，人民政府也陆续建立了一些地方广播电台；此外，还有数量较多的电台是通过对接管的原国民党的广播电台、社会主义改造后的私营广播电台进行调整后建立的。当时的广播电台设备简陋落后、技术人员极为缺乏。从建国初期到1956年，中央发出一系列指示和决定，要求各级党政机关重视广播事业。在这样的情况下，广播工作者艰苦创业，使我国的广播事业有了初步发展；同时，我国的电视事业也诞生了，1958年5月1日北京电视台（中央电视台的前身）开始播出。

但是由于“文革”，我国刚刚起步的广播电视又遭受了致命的重创，广播电视队伍受到了严重的冲击，我国广播电视的发展进程被延迟了许多。

“文革”结束后，我国加大了广播电视建设的力度。尤其是“四级办”方针提出后，我国的广播电视事业得到了长足的发展。

（一）“四级办”方针下广播电视事业飞速发展

1983年召开的第十一次全国广播电视工作会议确定了全国实行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”（简称“四级办”）的发展方针，随后中央以1983年37号文件予以发布。“四级办”具体是指除了中央和省（自治区、直辖市）办广播电台和电视台外，凡是具备条件的省辖市（地、州、盟）和县（旗），都可根据当地的需要和可能开办广播电台和电视台；市、县广播电台、电视台的任务主要是转播中央和省的广播电视节目，也可以播出自办的节目，共同覆盖该市、县；边远省、自治区的地区一级如有需要和可能，也可以办广播、办电视，参加四级混合覆盖。随后在1984年3月，广播电视部发布的《广播电视部关于市、县建立广播电台、电视台的暂行规定》（广发字〔1984〕224号）进一步加大了办广播电视的力度，明确规定“企事业单位、集体经济组织、机关、学校、部队在广播电视系统统一规划下，可以办调频广播转播台、电视转播台，但不得自办节目，如工作需要，可在本单位内办闭路电视、有线广播。”

“四级办“方针是广播电视事业发展中一项重大的政策调整，调动了地方和社会各方面办广播电视的积极性，大大加快了广播电视的发展。在“四级办”方针的指导下，从1983年到1987年的五年是建国以来广播电视事业发展最快、形势最好的时期。例如，1987年和1982年相比，全国广播电台从118座上升到386座，增加近2.3倍；电视台从47座骤增到366座，增加近6.8倍；广播人口覆盖率从57.5%提高到70.5%；电视人口覆盖率从57.3%提高到73%。

同时，我国的有线电视事业正在快速起步和发展。广播电影电视部分别于1990年11月和1991年4月发布了《有线电视管理暂行办法》、《（有线电视管理暂行办法）实施细则》广播电影电视部第2号令和第5号令。这两个部门规章中关于建立有线电视台的规定是：“行政区域性的有线电视台、有线电视站，一律由本行政区域广播电视行政管理部门开办。县级以上（含县级）的机关、部队、团体、企业事业单位，具备开办条件时，也可以申请开办非行政区域性的有线电视台或有线电视站，其服务范围不得超过本单位所辖范围。当行政区域有线电视联网时，应按规划并网。”这样，我国的有线电视台、站也得到了充分发展。

（二）中共中央办公厅、国务院办公厅37号文件对广播电视事业的规范管理

在广播电视事业飞速发展的同时，也出现了一些不利于事业发展的情况。主要表现为：有些地方广播电台、电视台因为能力所限，播出质量不高；个别地方在经济利益的驱使下出现了随意开办广播电台、电视台的现象；外系统的单位和广播电视系统竞办有线电视等等。在1995年2月召开的全国广播电影电视工作会议中，广播电影电视部部长孙家正指出“广播影视事业发展很快，不立章建制狠抓管理，就会出现混乱现象”。在这次会议后，广播电视系统进行了全面的整治工作，按分级负责的原则，对全国电台、电视台进行了全面检查。在对全国广播电台、电视台治理整顿的局面下，1996年5月4日，广播电影电视部发布第19号令《广播电台、电视台设立审批管理办法》，指出“中央、省、设区的市、县（市）四级政府的广播电视行政部门可以申请设立广播电台、电视台，并按全国广播电视的总体规划进行覆盖。其他行政部门、企事业单位或者个人不得设立广播电台、电视台”。并规定“在《广播电台、电视台设立审批管理办法》发布前经批准设立的广播电台、电视台，应该在半年之内，由省级以上广播电视行政部门依法进行重新审核。符合条件的，由广播电影电视部发给广播或电视执照。不符合条件的，责令其限期整改。经整改仍达不到规定条件的，由广播电影电视部取消其呼号，改为转播台。”为了进一步加强对全国广播电台、电视台的管理，1996年10月广播电影电视部颁发了《关于对广播电视台（站）年检的规定》（广发法字〔1996〕436号），从此建立了广播电台、电视台的年检制度。

1996年12月，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》（即“两办”37号文件），在提及对广播电视的治理时明确提出要“重点解决擅自建台、重复设台和乱播滥放的总量”等问题，这对全面有力地规范广播电视行业管理至关重要，起了重要的历史性作用。“两办”37号文件对广播电视播出机构管理的具体内容是：

（1）设立各级各类广播电视播出、转播机构，统一由广播电影电视部审批。

（2）未经广播电影电视部批准的广播电台、电视台和有线电视台，要予以撤销或改为转播台（站）。确定需要设台又具备条件的，要报经批准。

（3）地区及地区直属机关所在的县市不分设广播电视播出机构，现分设的要予以合并。市辖区不设广播电视播出机构，乡镇不设电视播出机构。

（4）现有县广播电台、电视台、有线电视台要合并为一个播出实体，主要转播中央和省的广播电视节目，可自办少量当地新闻和专题节目，只能播出从广播电影电视部规定的渠道购买、取得的影视文艺节目。

（5）对省以下教育电视台要进行一次检查评估。不具备条件的要予以撤销改为转播台。今后不再批建县级教育电视台。已有的县级教育电视台可以与县广播电视播出机构合并，开办教育节目频道。教育电视台不得播出与教学内容无关的电影、电视片。

（6）企事业单位的有线电视台改为有线电视站，并与当地行政区域有线电视台联网，以转播为主，可自办少量本单位新闻和专题节目，不得自行播放电影、电视剧。

（7）根据需要和可能，合理设置广播电视节目套数。广播电台、电视台、有线电视台开办的各类专业台一律改称为专业频道或第几套节目。

（8）以提高中央和省级广播电视覆盖率为重点，加强广播电视传输覆盖的规划、建设和管理。

1997年初，广电部召开全国广播影视厅局长会议，传达贯彻“两办”37号文件，并成立了由部长任组长、两位副部长任副组长的治理工作领导小组。在“两办”37号文件提出的有关广播电视治理的意见中，关于县级播出机构合并、调整，地区及地区所在的市（县）不分设播出机构，企事业有线电视台改站，市辖区不设播出机构等项工作，是这次治理工作重点和关键。对此，广电部于1997年6月组织6个小组对11个省区市的治理情况集中进行了检查和调研后，下发了《关于县（市）播出机构合并的意见》（广发社字〔1997〕458号）和《关于企事业有线台改为有线广播电视站的意见》（广发社字〔1997〕459号），规定“凡经广播电影电视部批准的同一县（市）设立的广播电台、电视台必须合并为一个播出实体。统称为××县（市）广播电视台”、“企事业单位有线台改为有线广播电视站”。

正在治理工作积极开展的时候，《广播电视管理条例》于1997年8月11日以国务院令（第228号）发布，于9月1日起正式实施。它为加强广播电视行业管理，特别是对正在进行的治散治乱工作提供了法律依据。《广播电视管理条例》第54条规定“本条例施行前已经设立的广播电台、电视台、教育电视台、广播电视发射台、转播台、广播电视节目制作经营单位，自本条例施行之日起6个月内，应当依照本条例的规定重新办理审核手续；不符合本条例规定的，予以撤销；已有的县级教育电视台可以与县级电视台合并，开办教育节目频道”。根据此规定，广播电影电视部制定了《关于广播电台、电视台、有线台、教育电视台重新审核登记的通知》（广发社字〔1997〕708号），要求1997年9月1日前已设立的广播电台、电视台、有线台、教育电视台在1998年2月28日前重新办理审核手续。并规定“地区及地区机关所在的县（市）已分设的广播电台、电视台、有线台应按规定撤或并”、“市辖区已设立的广播电台、电视台、有线台应按规定合并或撤销”、“广播电台、电视台开办的各类专业台一律改称专业频道或第×套节目”。

经过这次整顿之后，广播电视播出机构总量大幅度减少，重复设台、非法建台的问题基本得到解决。我国初步形成了布局较为合理、结构较为优化，效益提高、活力增强的广播电视发展格局。我国的广播电台、电视台的数量从1997年的1363座、923座降到1999年的299座和352座。然而，广播电台、电视台数目的减少并不意味广播电视事业的倒退，我国的广播、电视覆盖率分别从1997年的86.02%和87.6%升到2000年的91.5%和92.5%。

（三）中办发17号文件与广播影视集团化改革的尝试

从1999年底至今，我国的广播电视机构加大了改革的力度。1999年11月，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办82号文件），提出“建立企业化的广播电视网络传输公司”、“大力推广公共频道。在县级广播电视实行三台合一的基础上，由省级电视台制作一套公共节目供所辖各县电视台播出，从中空出一定时段供县级电视台播放自己制作的新闻和专题节目”、“推进地（市）、省级无线电视台和有线电视台的合并”。概括来说，就是“网与台分离、有线与无线合并、停止四级办台”。

2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知转发了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，即中办发〔2001〕17号文件。2001年底，国家广播电影电视总局根据这个文件精神发布了《关于市（地）、县（市）广播电视播出机构职能转变工作的实施细则（试行）》（广发办〔2001〕1475号）等一系列规范性文件。广播电视播出机构职能转变工作的主要任务，一是市（地）、县（市）以转播中央台和省台节目为主，有条件的要增加转播中央台和省台节目的套数，提高转播质量；二是实现市（地）电视台自办节目的压缩调整；三是基本实现省、市两级公共频道的开播和正常运行；四是实现县（市）广播电视台自办电视节目由自办频道转为在省和部分市的公共频道预留时段中进行插播的调整；五是基本完成行政区域有线广播电视网与企事业网站的联网整合。

在中办发17号文件精神的指导下，2001年广电总局下发了《关于积极推进广播影视集团化改革的实施细则（试行）》的通知（广发办字〔2001〕1452号）和《关于广播影视集团实行多媒体兼营和跨地区经营的实施细则（试行）》的通知（广发办字〔2001〕1485号），积极推进广播影视集团化改革。广播影视集团是拥有广播电台、电视台、电影制片厂（公司）、传输网络公司、互联网站以及报刊、出版、科技开发、广告经营、物业管理的综合性传媒集团，属于事业性质，实行企业化管理。广播影视集团以广播电影电视为主业，以新闻宣传为中心，以繁荣创作为重点，同时也兼营其他相关产业。广播影视集团以及广播电台、电视台和电影集团可以兼营报刊、图书、音像电子出版、并可以收购、兼并、联营等方式，扩大相关的业务领域。

2001年12月6日，中国广播影视集团成立，标志着我国广播影视业集团化改革进入实践性尝试阶段。

二、政策法规对我国广播电视管理体制改革的导向

（一）我国广播电视管理体制的创建

1.广播事业局的设立及职权

在新中国成立前夕，1949年6月5日，中共中央发出通知将原新华社语言广播部扩充为中央广播事业管理处，管理并领导全国广播事业。这标志着人民广播事业开始了一个崭新的发展阶段。从此，广播事业自成系统，与报社、新华社并列为三大新闻机关。

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第49条规定：“发展人民广播事业”，这为新中国发展广播事业提供了明确的法律依据，表明广播事业是国家社会主义事业的重要组成部分。

中华人民共和国成立后，中央广播事业管理处改组为广播事业局，直属中央人民政府政务院（1954年9月改为国务院）新闻总署领导。

根据1949年11月制定的广播事业局组织条例规定，广播事业局的职权为：（1）领导全国各地人民广播电台；（2）直接领导中央人民广播电台对国内和国外广播；（3）普及人民广播事业；（4）指导和管理各地私营广播电台；（5）培养和训练广播事业干部。新中国成立初期，广播事业局和中央人民广播电台实行局台合一的体制，局长兼总编辑。

1955年9月12日，国务院发出了《关于地方人民广播电台管理办法的规定》，指出：“各省、自治区、直辖市、省辖市人民委员会的直属机构，受各该级人民委员会及广播事业局的领导。”即，对于地方广播事业的管理，由各省、自治区、直辖市政府和中央广播事业局双重领导，以中央广播事业局领导为主。这项《规定》明确了广播事业局领导和管理地方人民广播电台的职责。

当时，广播电视行政管理部门与广播电台、电视台之间的关系不只是上下级领导和被领导关系，而且是整体和部分的关系。从1950、1960年直到“文化大革命”结束，中央广播事业局与中央电台、国际电台和中央电视台是局、台合一的体制，对外是三个台，内部组织机构三个台只是三个部，即对内广播部、对外广播部、电视部。在地方上，省地级广电管理部门和同级电台、电视台也基本上实行这种局台合一的体制。局台合一体制是从把广播电台作为政府的直属机构的体制发展而来的，电台、电视台成为广播电视管理部门的一个组成部分，广电厅局长或副厅局长往往兼任台长。

总之，新中国成立之初，对广播的管理体制是中央广电主管部门和各级地方政府构成两级管理：“条块结合、以条为主”双重管理体系。所谓“条条管理”，是指中央到省，再到省以下电视机构间直接的纵向对口领导，“块块管理”是指各省（自治区、直辖市）政府以及省以下各级政府对同级所属的广播电视机构的直接领导。“条块结合”双重领导是指既有“条条”领导，也有“块块”领导。当时，双重领导的管理体制的特征是“条块结合，以条为主”。

2.地方广播管理局（处）的设立及与广播事业局的关系

1956年2月20日，国务院发出《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》，该《通知》除规定广播事业局设一相应机构负责农村广播网的建设外，还规定各省、自治区、直辖市人民委员会可设立广播管理局（处），负责全省农村（包括城市郊区）广播网的建设，并管理省辖市的人民广播电台。根据国务院的规定，地方广播管理局（处）在业务上受广播事业局的领导。为了与地方广播管理局区分，人们习惯上把广播事业局称为中央广播事业局。

这样，对地方广播事业的管理仍是受各省、自治区、直辖市政府和中央广播事业局双重领导，但以各地方的管理为主。

（二）我国广播电视管理体制的巩固

1982年，国务院所属部委实行机构改革，决定把中央广播事业局改为中华人民共和国广播电视部。1982年5月4日，五届人大常委会第23次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》，宣布成立广播电视部，撤销中央广播事业局。

广播电视部门具有双重职能，它们既是新闻宣传机关，又是事业管理机关，中心工作是宣传；同时，从中央到各省、市（地）、县（市），乃至乡镇，都有广播电视机构，是一个多层次的互相联系的网络。因此建立与广播电视的性质和任务相适应的广播电视管理体制是至关重要的。

1980年3月26日，中央广播事业局就加强地方广播事业管理的问题请示国务院。5月4日，国务院向各省、自治区、直辖市和有关部门批转了中央广播事业局的请示报告，同意继续实行以地方同级政府为主的双重领导办法。中央广播事业局对省、自治区、直辖市广播电视的宣传工作有指导任务，在事业建设上有领导任务。

多年的实践证明，这种领导体制符合我国的国情。1983年的第十一次全国广播电视工作会议经过讨论和研究后重申：“各级广播电视机构之间的关系，应实行如下领导体制：省、自治区、市广播电视厅（局）受该省、自治区、市人民政府和广播电视部双重领导，以同级领导为主。同时，省、自治区、市广播电视厅（局）的宣传工作，受省、自治区、市党委领导和广播电视部指导；事业建设受省、自治区、市人民政府和广播电视部的双重领导，以同级政府领导为主。上述原则，也适用于省、自治区、市广播电视厅（局）与省辖市、县广播电视局之间的关系。”

由于地方广播电视机构的名称很不一致，第十一次全国广播电视工作会议根据中央有关文件精神，建议省、自治区一级称广播电视厅，中央直辖市以及省辖市（地、州、盟）和县（旗）均称广播电视局，得到了中央的肯定。之后，全国各省（除台湾省）、自治区、直辖市都建立了广播电视厅（局），还建立了地区、省辖市和县一级的广播电视局（处）。

这时，中央广播电视管理部门和各级地方政府“条块结合，以条为主”双重领导的管理体制也随即转变成为“条块结合，以块为主”的管理体制。在实际运作上，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的事业建设，受该省、自治区、市人民政府和中央广播电视管理部门双重领导，以同级政府领导为主；同时，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的宣传工作，受该省、区、市党委领导和中央广播电视管理部门指导。这样的“块块领导”的关系可以继续向下一级政府推延，一直推到最下一层。

同时，国务院在1980年批准地（市、州、盟）和县（旗）两级政府也分别建立了广播事业局（稍后改为广播电视局），使得我国广播电视事业的管理体系成为一个统一、分级管理的体系。

（三）电影管理和广播电视管理的合并及发展

长期以来，我国的电影和电视事业分别由两个部管理，电影片、电视片在题材规划、创作生产、播映、对外合拍、进口等方面都存在一些不协调现象，不仅不能很好地为社会服务，而且造成了人力、物力、财力的浪费。对电影和电视事业实行统一领导和管理，有利于加强电影电视的团结协作和合理分工，减少矛盾和摩擦，并且可以相互取长补短，促进影视事业共同繁荣和发展。

1985年11月和1986年1月，党中央、国务院先后研究决定，将电影系统由文化部合并到广播电视部，实行统一领导，广播电视部改名为广播电影电视部。1986年1月20日，第六届全国人大常委会第十四次会议通过了关于将广播电视部改为广播电影电视部的决定。根据中央的决定，文化部电影事业管理局和直属各电影单位，划归广播电影电视部领导。

1996年1月20日，经党中央、国务院同意，中共中央宣传部、文化部、广播电影电视部联合发出《关于各地方电影制片厂统一划属广电部门的通知》，将分属宣传、文化等部门的各地方电影制片厂划属广电部门统一领导，以利于统筹影视生产规划，优化影视资源配置，统一电影、电视剧审查标准，协调电影、电视的关系，从而充分发挥其综合效益。依据该通知精神，各地方电影制片厂在很短的时间内顺利完成了行政管理体制的调整。电影管理和广播电视管理从中央到地方才真正实现了合并。

（四）《广播电视管理条例》赋予广播电视行政部门以管理职责

1997年8月11日，《广播电视管理条例》由国务院总理李鹏签署，以国务院第228号令发布，于9月1日正式实施。《广播电视管理条例》是国务院第一部全面规范管理广播电视事业的行政法规，是迄今法律效力最高的广播电视管理法规，在我国广播电视管理法制化建设道路上具有里程碑意义。《广播电视管理条例》第一章第五条规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构（统称广播电视行政部门）负责本行政区域内的广播电视管理工作。”这一规定明确了广播电视行政部门或机构负责广播电视管理工作，以国家行政法规的形式授予广播电视行政部门对广播电视行业实行归口管理的行政管理权力。

《广播电视管理条例》明确了各级广播电视行政部门的职责，体现了分级负责的行政管理原则，其规定具体、详细，具有较强的可操作性。

（五）国家广播电影电视总局的成立及其在广播电视管理中的突出地位

1998年3月10日，九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案和《关于国务院机构改革的决定》（国发〔1998〕5号），将广播电影电视部改组为国家广播电影电视总局（正部级），1998年4月8日挂牌。国家广播电影电视总局（简称广电总局）为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构。

国家广电总局的职能也相应作了调整：将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划与行业管理、组织制定广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部；把音像制品和广播电视节目分开，将用于广播电台、电视台播出的广播电视节目的进口管理职能，由新闻出版署交给国家广播电影电视总局；将广播电视节目的交流、交换和交易运营职能，交给直属事业单位。

调整之后，国家广播电影电视总局主要职责是：

（1）研究并拟定广播电视宣传和影视创作的方针政策，把握舆论导向；指导广播电视宣传和广播影视创作并协调其题材规划；指导广播电影电视管理体制改革。

（2）研究并起草广播电影电视事业管理的法律、法规；制定广播电影电视管理规章和事业的发展规划；监督管理广播电视节目、卫星电视节目收录和通过信息网络向公众传播的视听节目；负责用于广播电台、电视台播出的广播电视节目的进口管理并负责内容审核。

（3）审批县级以上（含县级）广播电视播出机构和电影、广播电视节目、电视剧制作单位的建立和撤销；组织审查在广播电视中播出的电影、电视剧及其他节目的内容和质量；发放和吊销电影摄制、公映许可证和电视剧制作、发行许可证。

（4）管理广播电影电视科技工作，制定有关技术政策和标准，指导广播电影电视系统适用高新技术的科学研究和开发应用；研究广播电影电视方面的经济政策。

（5）按照国家的统筹规划、宏观政策和法律法规，对广播电视专用网进行具体规划并管理；制定广播电视专用网的具体政策、规章和技术标准，指导分级建设和开发工作，保证广播电视节目的安全播出；受信息产业部委托，编制广播电视专用频段的规划，指配广播电视频率（频道）和功率等技术参数；参与制定国家信息网络的总体规划。

（6）领导中央人民广播电台、中国国际广播电台和中央电视台（简称“中央三台”），对其重大宣传进行协调和检查，统一组织和管理其节目的传输覆盖。

（7）研究制定广播电影电视系统外事工作有关规定；管理并指导广播电影电视对外和对香港特别行政区及澳门、台湾地区的交流与合作。

（8）承办党中央、国务院交办的其他事项。

（六）新的两级管理体制的出台

2000年，国家广电总局提出了地（市）县广播电视播出机构职能转变的重大调整，调整完成后，广播影视系统将改为实行中央和省（自治区、市）两级管理体制，地（市）、县以下实行省（自治区、市）垂直管理。

同时，在大力发展广播影视产业、广播影视媒体向集团化尝试的局面下，“两办”21号文件要求广播电视行政主管部门进一步转变职能，实行政企、政事分开，管办分离。

在这一时期，广播影视管理体制的特点是：广播影视公共服务体系、市场运作体系和政府监管体系共存，广播影视公益性事业部分与经营性产业部分逐步分开、协调发展。广播影视公益性事业由政府主导，按照“加大投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进一步深化内部机制改革。经营性产业由市场主导，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，将现有事业中可经营部分剥离出来，面向市场进行产业经营，参与竞争。广播电视行政管理部门将进一步转变职能，理顺政企政事关系，逐步实现政企政事分开，使广播影视的政府职能由办广播影视向管广播影视转变，由管微观向管宏观转变，由主要面对直属单位向面向全社会转变，切实强化舆论引导、政策调节、公共服务、市场监管和社会管理等行政职能，逐步建立起广播影视行政管理的新体制。

三、研究广播电视相关政策法规的重要性

（一）我国广播影视业在新时期的发展重点

1.发展数字电视

数字化是一场全世界范围的新技术革命，是广播电视技术发展的必然趋势，世界各国政府都在大力推动广播电视的数字化。我国的广播电视数字化是国家发展规划的重要内容，是国家信息化的基础，是与时代同进、与世界同步的必然要求。

数字电视的主要优势之一是电视节目的质量大大提高，它能够提供更加清晰的图像质量和优美的音质，用户可以享受到高清晰度电视节目和电影院的音响效果；其次，采用数字技术后，现有的电视频道资源得到极大的拓展，原来仅能容下一套节目的频率现在可以容纳10套节目，这使得数字电视的节目容量大大增加，从而为用户提供丰富多彩的专业化、多样化、对象化节目成为可能；同时，数字技术的采用使得电视与观众的交互式传播得以实现，大大提高了观众的主动地位，用户能够按照自己的需要，点播自己想看的电视节目，也可以享受其他多种交互式点对点的娱乐和信息等服务。

目前世界很多国家都制定了本国的数字电视发展时间表。2003年5月，国家广播电影电视总局发布了《我国有线电视向数字化过渡时间表》，提出按照东部、中部、西部的不同区域，分阶段实现向数字化过渡，到2015年我们将完成模拟向数字的过渡。

目前，我国的电视系统已经在制作、播出、传输环节实现了数字化，用户的模拟接收端已经成为影响数字电视发展的瓶颈。最初我国有的城市是通过销售机顶盒来推广数字电视，实践证明，这条路是走不通的。问题的主要原因是数字电视的内容问题，一些城市只是把技术手段数字化，电视的内容没有任何的创新，自然没有人愿意多花钱去购买机顶盒。可见，数字电视的节目内容优化是最终突破数字电视发展瓶颈的一个途径，大力发展电视节目制作业是必需的。要推进节目制作行业的发展，就必须大力推进广播影视产业的整体发展。

2.发展广播影视产业

为深入贯彻落实党的十六大精神，加快广播影视业的改革与发展，加强数字电视内容产业建设，根据中央关于深化文化体制改革的总体要求，结合广播影视的工作实际，国家广电总局就促进广播影视产业发展提出了《关于促进广播影视产业发展的意见》（广发办字〔2003〕1407号），对我国广播影视产业面临的形势、发展影视产业的指导思想和基本思路、相关措施进行了比较全面的阐述。

十六大明确提出要积极发展文化产业，发展文化产业已经成为国民经济结构调整的一项重大战略任务。广播影视产业是文化产业的重要组成部分。人民群众日益增长的精神文化需求，对广播影视产业发展也提出了新的更高的要求。世界范围内高科技的迅猛发展，要求广播影视加快数字化、网络化的发展步伐，迅速实现新一轮的产业优化升级。特别是加入世界贸易组织，扩大对外开放，我国将在更大范围和更深程度上参与经济全球化，参与国际化的竞争。目前，电影和音像已经部分地、有限度地对外开放，国外大型传媒集团已经有条件地进入我局部地区。国外文化产品、文化资本和文化价值观念的涌入，给我国广播影视产业的发展带来了严峻的挑战。我们必须深刻分析、正确把握广播影视产业发展面临的新形势，大力推进广播影视产业更快更好地发展。

我国广播影视产业发展的基本原则一是要坚持正确方向，始终坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，大力发展先进文化，抵制腐朽文化。二是坚持面向市场，充分发挥市场机制在产业资源配置上的基础性作用，通过市场手段优化资源配置，调整结构布局，调节利益分配，促进产业良性循环发展。三要坚持改革创新，进一步深化体制机制的改革创新。四要坚持国有为主、多种经济成分共同发展。凡是法律法规未禁入的领域都要允许非公有资本进入或参与，形成多主体公平竞争、开放有序的市场环境，促进市场繁荣和壮大。

我国发展广播影视产业的思路和重点是：强化优势产业、振兴弱势产业、发展新兴产业、改造传统产业、重视高新产业；发展广播影视产业的主要措施一是区别广播影视公益性事业与经营性产业，面向市场，按照现代产权制度、现代企业制度的要求，深化经营性产业体制机制改革；二是扩大投融资渠道，放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度；三是以数字化、网络化为重点，全面推进广播影视产业由模拟转到数字的升级换代；四是积极实施“走出去”工程，谋求国际化发展；五是加强政府监管。

入世两年多来，在中央大力发展文化产业的背景下，为更好地推动我国广播影视业的发展，广电总局逐步加大了广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度，允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业。具体的措施如下：

（1）付费频道的开办主体多元化

付费频道开办主体多元化首先表现在广播影视系统内较为严格的管理层级被打破。《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》在频道开办主体上有了新规定，除中央、省级的广播电视播出机构外，中央级广播影视系统内的单位（如中影集团）也可参与开办付费频道。省会市、计划单列市广播电视播出机构也可以在中央节目平台中开设付费频道。其次，付费频道向广播影视系统外部开放。拥有节目内容资源独占优势的中央单位（如中央气象台）可参与开办付费频道，地方拥有节目内容资源独占优势的国有机构（如卫生系统单位）也可以参与合办。

（2）加大民营资本、社会资本的进入

民营广播影视制作公司是我国除新闻类节目外广播影视节目的制作主体之一，是广播影视节目的一个重要来源，但平均来说民营制作公司制作的节目占播出的比例并不高。广电总局正逐步降低行业准入门槛，鼓励社会资本或机构投资、参与广播影视制作，提供更多更好的节目；同时，也鼓励有内容独占优势的机构开办或参与付费频道合作，增加频道的专业化和吸引力。在付费频道开办方面，依法设立的广播影视机构（如县以上各级电台电视台，国有和民营的节目制作机构）、注册资金1500万元人民币以上、净资产3000万元以上的国有和民营机构可参与付费频道的合作。

2005年7月11日，国家广电总局印发了《国家广电总局关于推进试点单位有线电视数字化整体转换的若干意见（试行）》，明确提出，在推进城市有线电视由模拟向数字的整体转换中，试点单位要积极扩大投融资渠道，多方筹措资金。可以根据《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发〔2005〕10号），在确保国有广播影视单位控股51%以上的前提下，可以吸收境内非公有资本参与推进有线电视数字化整体转换及业务开发。鼓励率先实施数字化整体转换的试点单位，采用联合、合作、投资入股以及兼并等方式，跨地区从事有线电视数字化建设和业务开发。

（3）广播影视业向外资开放

根据中央大力发展文化产业的要求，国家广电总局积极扩大与国外合作等途径，充分调动各方面的积极因素，积极营建广播影视对外开放的新局面。具体来说：

第一，境外卫星频道的有限落地。《境外卫星电视频道落地管理办法》允许经批准的境外卫星电视进入三星级以上涉外宾馆等范围。自2001年起，广电总局相继批准6个境外卫星电视频道“华娱”、“星空”、“凤凰中文台”、“本港”、“国际”、“MTV”在广东省落地。截至目前，在中国内地有限落地的境外卫视频道已达31个。

第二，境外影视的引进。《关于促进广播影视产业发展的意见》允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。允许境外制片机构同境内国有电影制片单位合资组建由中方控股的影片制作公司。在付费频道引进节目的播放比例、外资在改造影院中的比例和华语影片的引进配额上都有了进一步的放开。

在电视方面，我国允许引进部分广播电视节目通过审查后在广播电台、电视台播出。目前，经广电总局审核，全国每年境外电视剧进口总量为1200小时左右，约占节目播出总量的近10%。引进电影、电视剧、动画片在付费频道的播放比例从25%放宽到30%。

在电影方面，我国支持并鼓励引进具有较高思想艺术水准和技术制作水平的各国影片。目前，中影集团每年引进50部左右的外国影片，用于在电影院发行。电影频道每年引进约400部外国影片，在本频道播出。内地与香港建立更紧密的经贸合作关系后，根据CEPA（“香港与内地建立更紧密经贸关系的安排”）的规定，今后香港公司拍摄的华语影片经内地主管部门审查通过后，可不受配额限制，作为进口影片在内地发行。香港与内地合拍的影片也可视为国产影片在内地发行。《中外合作摄制电影片管理规定》鼓励国内电影制片机构与国外机构就共同感兴趣的题材合作拍摄影片，2003年合拍片数量达到42部。《电影制片发行放映经营资格准入暂行规定》允许外资参股与境内现有国有电影制片单位合资、合作成立电影制片公司；允许外资公司参股经营改造电影制片、放映基础设施和技术设备。《外商投资电影院暂行规定》允许外资以合资方式改造和建设电影院，并可控股与经营，外资比例最高可达75%。

（二）广播影视业的对外开放增强了研究相关政策法规的迫切性

加大我国广播影视开放的力度会对我国的广播电视事业带来两方面的影响，一方面给中国广播影视尽快缩短与世界先进水平之间的差距提供了难得的机遇，拓展了中国广播影视对外交流的发展空间，有助于我们学习借鉴国际广播影视领域先进经营管理经验和先进科技手段，充分享受和利用世界广播影视文化和产业资源。另一方面，由于广播影视在人民群众生活中占有着举足轻重的地位，中国广播影视对外开放后，人民群众有可能会面临西方文化价值观念的较大冲击。同时，我国政府对境外卫星电视的管理难度会不断增加。与国外广播影视业相比，中国广播影视的政策法规体系和管理运行机制还不够健全和完善。世界一些国家都有比较完备的法律法规，并通过颁发经营许可证、行业自律规则等手段，以多种形式和措施来规范和制约媒体的行为，保证传媒市场的有序竞争，保护本国文化传播和国家安全。而中国广播影视领域至今没有一部法律；同时，中国广播影视业对资本运营、企业运作等市场经济规则还不熟悉，并缺少实践经验。

在这样的情况下，加强法规制度建设，加快推进广播影视法制化进程，是我国广播影视应对的关键措施，这就迫切要求有关部门加强对现有政策法规的研究，并促进广播影视相关法律法规的立法进程。

（三）广播影视产业的发展要求尽快出台相应的法律法规

我国的广播影视数字化、广播影视产业发展尚处在初级阶段，目前能切实解决数字发展、产业发展的法律依据不足，广播影视的管理特别是新业务的管理仍以政策为主。

在数字电视发展方面，发达国家已经形成了较为完备的技术标准体系，而中国数字广播电视的各项技术标准还没有完善，对数字电视的管理也在探索阶段。在广播影视产业发展方面，广播影视公益性事业部分与经营性产业部分将会逐步分开、协调发展，经营性产业将由市场主导，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，面向市场进行产业经营、参与竞争。这两方面的现状都迫切需要政府依法加强监管。

发展广播影视产业要求逐步实行管办分离、政企分开、政事分开，广播影视主管部门要依法行政，真正把对产业的行政职能转到宣传调控、政策调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。一方面进一步完善产业宏观调控的政策法规体系，积极运用经济、法律、行政等多种手段加强宏观管理。另一方面要加强市场建设和监管，加快广播影视产品市场和生产要素市场建设。

现有的政策和法律法规有相当一部分是在计划经济的体制下制定的，在制定这些政策时考虑更多的是如何办事业，较少考虑产业的发展，特别是社会主义市场经济条件下产业的发展问题。在当前大力发展文化产业的背景中，政府要依法加强管理，要积极落实《行政许可法》，减少审批项目，提高办事效率；要进一步转变职能，理顺政企、政事关系，逐步实现政企、政事分开，由微观管理向宏观管理转变。这就要求国家主管部门根据广播影视业面临的新情况新问题，抓紧修改和补充不适应广播影视产业发展的政策法规，抓紧出台适应广播影视产业发展的一系列政策措施，并及时将有关政策措施通过法律程序上升为法规规章和法律，使政府监管从政策调整转变到以法律为主。

总之，在广播影视产业快速发展的局面下，依法管理媒体市场迫在眉睫。深入研究广播影视相关政策法规，加快法制建设的进程，尽快建立健全广播影视产业的法律法规及政策体系，对于维护广播影视产业市场秩序，保障广播影视产业健康发展具有现实意义和历史意义。