广播电视体制改革的主要目标和发展趋向

四、广播电视体制改革的主要目标和发展趋向

党的十六大以来，文化体制改革和行政管理体制改革被提到党和国家重要议事日程。党的十六大报告、党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出了深化文化体制改革和深化行政管理体制改革的指导方针、基本任务和战略部署。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》和国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了全面推进依法行政、建设法治政府的目标和要求。中央领导在研究和部署文化体制改革试点工作期间，明确提出了文化体制改革的总体思路。

上述基本精神，概括起来，有以下五个要点：1.按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，进一步革除制约文化发展的体制性障碍，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。2.紧紧围绕最大限度满足人民群众日益增长的精神文化需求这个根本目的，坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，正确处理精神文明建设的特点规律与市场经济发展要求的关系，社会效益与经济效益的关系和宏观控制力与微观活力的关系，切实抓好重塑文化市场主体、完善市场体系、改善宏观管理、转变政府职能等四个环节。3.以体制机制创新为重点，增强微观活力，健全文化市场体系，依法加强管理，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，增强我国文化的总体实力。4.转变文化行政管理部门的职能，促进文化事业和文化产业协调发展。健全文化市场体系，建立富有活力的文化产品生产经营体制。5.深化行政管理体制改革，推动政府依法行政，加快转变职能，实行政企分开、政资分开、政事分开，运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

中央关于深化文化体制改革和行政体制改革的一系列指示精神，为广播电视体制改革指明了方向，规定了原则，是推进广播电视体制改革的指南。而广播电视面临的五大挑战，表明国家经济和社会发展状况已经为广播电视体制改革提供了良好的外部环境和历史机遇。全面推进广播电视体制改革，建立新型广播电视管理体制，这是广播电视业在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会新的历史阶段的必然选择，也是广播电视系统当前的重大而紧迫的改革创新课题。能否抓住机遇、推进体制改革并取得成功，事关广播电视在未来现代化中国的地位、作用和前途。

我国现行广播电视体制的基本特征是：

1.三位一体。广电行政管理部门集宣传、事业、管理三种职能于一体，既是宣传单位，又是政府行政主管部门，对三个方面的工作全面负责。

2.管办结合，既管又办。广电行政部门既是广播电台、电视台的设立主体，承担着“办”的职能，又是广播电台、电视台的监管者，承担着“管”的职能。

3.四级办，分级管。与现行政权架构相对应，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖，形成四级办台、四级管理的格局。

4.条块结合，以块为主。省本级及省级以下广播电视行政管理部门接受上级广播电视管理部门与当地党委政府的双重领导，以地方领导为主。

这种体制是几十年来逐步形成的，在广播电视事业发展的历史上起到了十分重要的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，随着行政管理体制改革和文化体制改革的不断深入，现行广播电视体制的不适应性正日益凸显出来。这种不适应性集中表现在：其一，三位一体，导致责任主体不清，管理与被管理关系错位；其二，管办不分，使得行政管理缺乏公正性、权威性和有效性；其三，政企不分，使运营实体不能拥有充分参与市场竞争的自主权；其四，条块分割，阻碍系统整合，加剧了层级和地区之间的利益矛盾；其五，事业产业混营，导致市场主体缺失，产业功能发育不良。所有这些，严重阻碍和制约着广播电视事业特别是产业的发展。保留现行体制合理、适用的部分，革除现行体制不合理、不适应的部分，这是广播电视生产力发展的必然要求，也是广播电视事业和产业发展的必然要求。

为应对上述五大挑战，主动适应市场经济发展和文化体制改革、行政管理体制改革的新要求，当前和今后一个时期，我国广播电视系统应加快和深化以体制改革为龙头的各项改革，通过体制改革，突破体制性障碍，解放和发展广播电视生产力，为广播电视事业和产业全面发展注入活力、开辟道路。

从宏观角度来讲，广播电视体制改革的基本目标和主要内容是：依照中央关于文化体制改革和行政管理体制改革的基本精神和总体部署，把握市场经济发展和广播电视发展的客观规律，选择正确的改革途径和举措，适时地实行政企分开、政事分开、管办分开，转变政府管理职能，实行依法行政、依法管理，逐步构建比较完备的公共服务体系、市场运营体系、政府监管体系和中介社会服务体系，为增强广播电视的核心竞争力和综合实力、推进广播电视事业和产业共同发展、实现最大限度满足广大人民群众对广播电视产品的需求提供坚实的体制保障。

实行“三个分开”，可以分两步走：第一步，领导干部分开，机构分开，财务分开，领导关系和隶属关系暂不变动；第二步，改变行政上隶属关系，实行政企、政事和管办的完全分开，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法自主运营的新体制。具体就是：广播电视行政部门与播出实体、市场主体彻底分开，依法实施行业管理和市场监管；播出实体和市场主体依照相关法律法规进行自主运营，发展事业和产业；行业组织和中介机构在政策法规指导下为行业提供社会服务。

转变政府职能，就是要按照“三个分开”的原则，将属于政府的职能回归到广播电视行政部门；将属于企事业单位和中介机构、社会组织的职能移交到相关企事业单位和中介机构社会组织。广播电视行政部门要从“广播电视主管部门”向“主管广播电视行业的部门”转变，从管系统向管行业转变，并且强化“管”的职能，改善“管”的手段，调整内设职能机构，科学设定管理职责，切实履行宏观调控、公共服务、社会管理和市场监管的职能，真正实现依法行政、依法管理。

构建四大体系的基本任务是：建立公共服务体系，包括确定公共服务主体和公共服务内容，改进公共服务方式和提供公共服务的保障；建立市场运营体系，包括塑造和发展市场主体，建立现代企业制度，调整产业结构，开发数字新业务，培育文化消费市场，完善产业发展环境；建立政府监管体系，包括确定监管主体和监管内容，转变监管方式，强化监管手段，建立公共危机应急机制；建立中介社会服务体系，包括理顺现有中介机构和社会组织与政府间的关系，培育符合广播电视业发展需要的中介机构和社会组织，充分发挥中介机构和社会组织的作用，增强行业自律能力，实现行业各方利益的合理化、合法化。

从发展的观点看，随着上述改革的不断深入，未来广播电视体制改革的趋向将是：1.媒体的分类管理。根据意识形态相关性和产业相关性的程度，将相关频率频道分别纳入公共服务体系和市场运营体系，实行分类管理。2.核心资源的两种配置方式。在政府的主导下，实行行政与市场两种配置方式，并建立核心资源经营许可制度。3.产业主体的多元化。产业经营将打破独家垄断格局，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展、社会力量参与兴办广电产业的新格局。4.建立国有出资人制度。实行政资分离，完善和规范国有资产管理制度，将经营性广电资产塑造成真正的法人实体和市场主体。5.公共服务的多元互动。将竞争机制引入广电公共服务领域，实现公共服务单一主体向多元主体过渡，建立新的广电公共服务供给机制。6.建立现代监管制度。将由政府行政部门的直接监管逐步向独立、专业化的监管方向发展，从单一行政控制向现代法制监管方向发展，逐步确立政府行政部门、监管机构、运营实体三者的相互制衡关系。

广播电视体制改革是一个系统工程，不仅涉及广播电视本身所具有的特殊性，而且涉及经济体制、政治体制、文化体制改革的诸多方面，涉及党对意识形态、对新闻媒体、对影视文化的领导、执政和管理方式的改革，具有相当的复杂性和艰巨性。推进广播电视体制改革，建立新型广播电视体制，应当创造和提供必要的保障条件，包括提供政策、法律、财税、人才等方面保障；应当加强决策研究，注重改革方案的科学性、正确性和可行性，寻求中国国情、中央精神、时代要求和广电实际四者的有机结合和统一，确保改革决策的可行性、稳定性和实效性；应当坚持从实际出发，区别不同地区的经济社会发展水平，实行分类指导、分步实施，有计划、有目标、有步骤地向前推进。

当今中国的广播电视业，正在经历以数字化和体制改革为标志的历史性变革和转型。我们必须牢牢抓住这个战略机遇，解放思想，与时俱进，求真务实，开拓创新，推进改革，加快发展，为实现广播电视事业和产业的跨越式发展开辟新的路径，为全面建设小康社会提供强大的舆论支持和精神文化推动力量。

（本文为2004年11月2日在广州举行的“第三届中国电视南方论坛”上的演讲，发表于《南方电视学刊》2004年第6期，转载《广电发展改革研究》时作者作了若干补充）