政策分析与公共政策的内涵

二、政策分析与公共政策的内涵

政策科学是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。^[1]

在此之前的公共行政理论中，由于威尔逊、古德诺的提倡，公共组织与公共政策的制定、评估是不相干的。1887年伍德罗·威尔逊在《行政的研究》一文中将政治学与行政学分开，认为政治学应负责决定和制定政策，而公共行政学则应负责执行政策。另一位行政学家弗兰克·古德诺则专门著书论证政治与行政的分立。他主张将国家的权力运行分为“国家意志的表达”(expression of its will)和“国家意志的执行”(execution of that will)。政治所考虑的是国家意志在政策中的表达，行政所考虑的是国家意志的执行。

到了20世纪40年代，这种把公共行政的功能归结为仅仅执行政策的观点受到较多的质疑。如伦纳德·怀特在20世纪40年代提出了政策与行政互相影响的看法，认为行政不只是执行政策，它们对政策制定发挥着重要影响。亚伯雷比更明确地指出，“决策不仅仅属于政治”，在一定意义上说，“公共行政就是制定政策”。

第一次明确提出“政策科学”这一概念的，是美国著名的政治学家哈罗德·D.拉斯韦尔。1951年，拉斯韦尔与D.勒纳合著了《政策科学:范围和方法的最新发展》，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容作出了规定，标志着政策科学的诞生。因此，学术界普遍认为，拉斯韦尔就是政策科学的创始人。这种对拉氏创始人地位的公认，也与美国学者R.M.克朗在《系统分析和政策科学》一书中对政策科学的发展过程的描述密切相关。^[2]当然，对于这个问题，也有不同看法。早在1991年8月举行的全国首届政策科学研讨会上，就有政策科学最早始于社会学领域、经济学领域等说法。孙西克在《关于政策科学的发展线索》一文中指出，“经济学者对政策问题的研究历史更为久远，成就更加卓著”，并认为英国资产阶级古典政治经济学的创始人威廉·配第(1923—1687)、英国资产阶级古典经济学的杰出代表及其理论体系的建立者亚当·斯密(1723—1790)、英国资产阶级古典经济学的最后的伟大的代表者和完成者大卫·李嘉图(1772—1823)等人的著作，都带有明显的经济政策研究的性质。^[3]不过，虽然社会学、经济学领域都早已研究政策问题，但明确举起政策科学的旗帜并将其推向政治学、行政学等更为广阔领域的，仍是拉斯韦尔等人。

在西方文献中，“政策科学”(policy sciences)、“政策分析”(policy analysis)、“公共政策”(public policy)在多数情况下被当做同义词交替使用。拉斯韦尔首先提出了政策科学的概念，按照拉斯韦尔的界定，政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。S.S.那格尔把政策研究定义为“为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究”^[4]。而“政策分析”一词则是由美国经济学家林德布洛姆首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。^[5]托马斯·戴伊认为，公共政策的研究与分析主要目的是用来为对政府的运作过程作出解释提供基础知识。在戴伊看来，“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”;政策分析则是“研究政府行为的内容，为什么政府会采取这些行动，以及它们会产生怎样的影响”。^[6]邓恩认为:“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”

无论怎样定义政策科学，一般都将人类社会的政策系统及政策过程作为其研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析，又要研究政策系统及政策过程(包括政策制定、执行、评估等环节)，注重系统过程分析。^[7]

对公共政策的界定，代表性的观点主要有:

美国学者伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)认为，“公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规”^[8]。

美国政治学家哈罗德·D.拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)在创立政策科学时曾提出，“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划”^[9]。

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿(David Easton)认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”^[10]。

美国学者托马斯·戴伊(Thomas Dye)认为，公共政策“是关于政府所为和所不为的所有内容”③。

美国学者詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”^[11]。

英国学者理查德·罗斯(Richard Rose)提出，应该把公共政策看做是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。^[12]

我国内地学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头生命和指示、行动计划与策略，等等。

我国台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出:“公共政策是政府所采取对公私行动的指引;公共政策是将来取向的;公共政策是目标取向的;公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的;公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的;公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”

陈振明在总结上述定义的基础上，将公共政策定义为“国家机关、政党及其他政治团体在特写时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”^[13]。

以上有关公共政策的定义可以划分三个主要类别:一是以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心，强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段;二是以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心，强调公共政策是政府动用大量资源，通过相关规定、措施来实施决定的活动过程，包括决定、实施等环节的活动过程;三是我国内地学者以“行为准则”为中心，强调公共政策引导和约束个人和团体行为的准则。

我国内地学者刘复兴从“静态”和“动态”的角度把这些定义分为三类:一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等，即某种由人们来执行或遵守的“文本”，这类定义实际上是把政策理解为一个“静态”的“点”，即“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，这类定义中的大部分是把政策理解为一个“动态”的线性的过程，即一条由目标到结果的直线。三是认为政策既不仅仅是某个特殊的文本，又不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂的“圆圈”(policy circle)，它包括文本、文本的形成、文本的修正、实际的实施过程和结果等要素，是一个不断发展的有机的非线性的过程。^[14]

对于公共政策的本质的阐述，以戴维·伊斯顿所作的概括——“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”最有影响。公共政策就是通过价值分配的形式成为调整社会利益关系的工具，公共政策的功能或目的就是进行全社会范围内的价值分配。这种对政策的理解“暗含这样一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式”^[15]。