公共政策的本质是公共利益的权威性分配

一、公共政策的本质是公共利益的权威性分配

美国学者戴维·伊斯顿给公共政策下的定义是:“公共政策是对全社会的价值作权威的分配”，换言之，“一项政策的实质是在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。^[1]这个定义与其他定义不同，深入到了公共政策的内核，揭示了公共政策的本质。戴维·伊斯顿的“价值”，不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉、地位、服务等，相当于广义的“利益”。^[2]

也有一些学者直接将利益分配概念纳入公共政策的定义。陈庆云认为:“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”^[3]宁骚认为:“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”^[4]这些定义都触及了公共政策的本质。

1.公共政策制定的过程是各方利益博弈的过程

利益是人类一切活动的基础，利益追求是人类行为的最大动因。“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”^[5]，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”^[6]。个人有个人的利益，群体有群体的利益，即使是担负公共管理之责的政府也会有自身的利益，人类(包括组织)的行为就是争取、放弃和协调利益的过程。公共政策的过程，实则是不同利益主体为了各自利益的最大化而在政策制定中相互博弈的过程。

(1)政策制定主体的利益

政策制定的主体主要是指政府。中央政策制定的主体是中央政府，地方政策制定的主体是地方政府。虽然作为国家公共权力行使者的政府是以维护公共利益为其目标诉求的，但政府并非只代表纯粹的公共利益。西方公共选择理论认为，同企业等微观市场主体一样，政府在很大程度上也是一个“经济人”，也是按照其自身效用最大化的方式行事的。按照这一理论，在政治市场上，无论选民与政府或政治家的活动有多么复杂和不同，其行为准则总是遵循着一个共同的效益最大化的规则。社会公众参与政治的目的是追求其自身效益的最大化，单个选民在政治市场投票，支持能给他带来最大预期利益的政治家。而政治家同样也是按照其效用最大化函数行事的。一个政治家或官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益(如权力、金钱、名誉等)的议案投以青睐。公众的利益有可能是手段而未必总是目的，政治家追求个人目标时未必符合公共利益或公共目标。公共选择理论的这一观点引起了人们对政府自身利益的考量，越来越多的观点认为政府本身存在自利性。

政府的自利性主要是指政治政府作为一个利益主体也存在对自身利益的追求，而政府所追求的自身利益与公共利益是有严格区别的。这些会对政策制定产生影响的政府自身利益主要表现在两个方面:

第一，政府作为一个整体的自利性。政府虽然以公共权力管理者的身份出现，被期望成为公共利益的真正代表，但作为一个整体，政府也有自己的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇等。为了争取和维护这种利益的最大化，出现地方政府部门利益化倾向已是不争的事实。例如，某些政府部门为了替自己牟利，不惜滥设行政许可，无限制地扩大政府部门对正常经济和社会活动的权力，乱设处罚名目、收费名目等。最具说服力的例子当属房地产市场的中央调控与房地产商和一些地方政府联手反控制的博弈过程。短短几年时间，中国城市的房屋价格迅猛蹿升，持续暴涨，老百姓要么根本买不起房子，要么为买房背上了要用一辈子的辛劳去偿付的沉重负担。尽管中央政府多次出台政策要调控房价，但都被房地产开发商与地方政府巧妙地一一化解。于是人们开始思考政府为什么没能控制住房价。当人们发现地方政府能从房产价格暴涨中获利时，已然明白地方政府原本是不愿意房价降下来的。因为高额的土地出让金和巨幅增长的GDP都有赖于房价的持续上涨。一旦房价下降了，由地方政府控制的土地出让金也无法得到持续上涨，GDP的持续增长也失去了一根强大的支柱。所以，没有控制住房价，只能说明政府没有制定和实施强有力的政策。而地方政府的自利性阻碍其制定和实施这种政策。

政府的自利性不仅表现在追求部门的物质利益，也表现在对政绩、工作便利性的追求。比如，政府部门为便于自己的管理而出台某些并不十分合理的政策，也可视为政府整体的自利性。

第二，政府工作人员作为个体的自利性。虽然政府是一个相对独立的组织，但它是由若干个体成员组成的。政府成员对政绩、物质报酬等个人利益的追求，驱使他们出于某种偏好而促进某项政策的制定，尽管此项政策带有明显的不公平性，一旦出台就会受到广泛质疑，但因为它会给某些政府部门的成员带来可观的利益，仍可能因政府部门“力排众议”而成为最终决策。当然，值得注意的是，政府成员个体的自利性往往与公共利益紧密联系，并以维护和增进公共利益的面目出现，因而具有较大的隐蔽性。如政府主要成员过分追求政绩确也为公众带来了看得见的利益，政府部门主要成员出于利益考虑而制定的政策也会为一部分人带来利益。但无论表现如何，政府的自利性都可能导致其制定公共政策时不同程度地由公共利益偏向政府利益，削弱公共政策的公共性特征。

(2)政策接受主体的利益

大多数学者把公共政策的目标群体称为公共政策客体。^[7]由于公共政策要发生作用的社会成员并非纯粹被动的受众，为了维护和实现他们自己的利益，他们不仅在政策制定过程中会发挥作用，即使在政策执行过程中也会能动地发挥作用，以影响政策的修改和完善，因而他们在政策系统中并非完全处于客体地位，把他们界定为政策接受主体更为合适。政策接受主体既包括个体，也包括群体。

无论公共政策发生作用的范围大小，其目标群体往往都是一个庞大的数目。其中有无数的个体成员，他们的利益都会因政策的出台而发生各种各样的变化，因而对影响他们的政策从制定到执行都寄予了无限的期待。这些个体成员单靠个人的力量往往无法实现个人的利益，又因各种共同的利益关系结成不同的群体，因而形成了不同的利益群体或利益集团。这些利益群体为了本群体的共同利益而在政策制定过程中讨价还价。

政策接受主体的利益在不同的制度下在公共政策制定过程中的地位是不一样的。在集权制度下，政策的目标对象只是政策客体，他们的利益能否成为政策制定者制定政策时考虑的因素，都由政策制定主体决定，他们是无权左右的、完全被动的。在政策制定主体眼中，他们有时就是没有自己利益诉求的纯粹的政策执行者，既没有供他们表达意见和要求的媒介渠道，也没有决策者的主动调查和倾听他们的利益诉求。而任何公共政策的制定都是公众利益的调整和分配，公众的利益诉求不能得到有效表达，就只能任由决策者主宰和支配了。无论最终的政策是否顾及了多数人的利益，从程序上看，政策目标对象都处于被动的受支配地位，其利益诉求处于被忽视的地位。在民主制度下，公众的利益诉求有了充分表达的渠道，各类媒介纷纷为公众表达意见和建议提供了广阔的平台。当媒介为公众提供意见平台以及这些意见可能影响政府决策时，公众的利益要求受到尊重、得到肯定。随着公众公民意识的觉醒，人们参与表达的要求越来越强烈，而表达的愿望主要是通过公开自己的意见和建议，在一定程度上影响政府的最终决策。不光是媒介主动为公众提供意见平台，而且作为决策者的政府也积极主动地收集公众意见，随时了解他们的意见和建议，从而使公众从纯粹的政策客体变成能动的接受和执行公共政策的接受主体。

(3)公共政策的制定与各方利益的博弈

既然公共政策的制定必然影响多方利益，因而各方都会想方设法通过自己的影响在政策制定中谋求己方利益的最大化，同时减小政策实施对己方利益的损害。然而，任何一项公共政策实质上都是在限制一部分人的利益的同时而让另一部分人获得利益，因而在公共政策制定的过程中各方利益的博弈就不可避免了。在这场博弈中，政府不可避免地存在自利动机和实现自利的条件，自然也成为利益博弈的一方。但作为公共政策的制定者，政府能否控制这种自利行为，能否有效地平衡各方利益，就成为公共政策制定中公众关注的焦点。这对政府来说无疑也是一场考验。

公众分散的个体在政策诉求表达方面势单力薄的境遇很难改变，在与政府制定政策的过程中，个体的声音显得尤为微弱。但是，当个体因为共同的利益诉求而结成利益群体，其表达政策诉求的声音便得到了增强，在政策过程的利益博弈中也增强了影响力。戴维·杜鲁门指出:“利益集团是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团。当它通过任何一种政府的机构提出自己的要求时，它就变成了政治利益集团。”^[8]我们一般将利益群体和利益集团当做同样的概念使用。有着共同利益的群体中会有一些既热心于群体公共利益又善于表达的人，他们善于利用大众媒介表达群体的政策诉求。这种表达不是寄希望于某一篇文章、某一次表达，而是频繁地利用大众媒介就某一主题发表意见，表达其所代表群体的政策诉求，希望形成一个时期的媒介议程，进而影响舆论，吸引政府对群体政策诉求的关注，最终影响政府决策。毕竟，政策诉求的表达是影响政策利益分配的前奏。此外，利益群体往往伴随着一定的组织机构(如协会)而存在，组织机构的负责人通过与政府决策者直接对话的机会，反映所代表群体的政策诉求，他们甚至还可以通过能够参与决策过程若干环节的机会，直接表达群体意见和要求，从而为群体尽可能多地争取一些利益。

任何公共政策所涉及的目标对象都不可能只属于一个群体，有着不同利益的群体都希望政策能为自己多带来一些利益。而任何政策都意味着既有利益的调整和分配，意味着得到或失去，于是便不可避免地会出现不同利益群体竞相表达政策诉求、争取与妥协的过程，即利益博弈。参与这场利益博弈的不只是各利益群体，还有作为决策主体的政府部门。

2.公共政策的本质在于对公共利益进行权威性分配

戴维·伊斯顿所定义的“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”，被公认为是对公共政策的本质所作的最贴切的表述。这里的“价值”相当于广义的利益，既包括物质利益，也包括权力、荣誉、地位等精神利益。而“全社会的价值”就可理解为公共利益，任何公共政策都是对公共利益进行分配。这种分配既有对既有资源的重新调整，也有对新资源的分配，既然是分配，就意味着不同的群体从政策中得到一些利益或失去一些既得利益，有人从政策中得到的利益多一些，有人从政策中得到的利益少一些。要使这种分配能够得到贯彻和执行，其前提是分配主体及过程的权威性。

(1)公共政策以服务和增进公共利益为出发点

任何公共政策所要解决的问题都是社会公共问题，也是以能够解决社会公共问题为价值前提的。社会公共问题是“私人”难以在自己比较局限的范围内有效解决，不得不由作为公共权威的政府或其他公共服务组织解决的问题。^[9]对社会公共问题的解决必须遵循公平的原则方能实现，因此，公共政策的价值取向在于其天生就应具有的公正和公平的特性，这一特性体现在它必须以公共利益为最终目标取向。《公共政策词典》指出，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。^[10]

虽然政策制定的过程是各方利益博弈的过程，任何一方都会为争取自身利益而努力，但“政府的任务是服务和增进公共利益”。^[11]公共政策，无论是鼓励性政策，还是限制性政策，都是以谋求和增进公共利益为出发点和归宿的，这也是公共政策的灵魂。政府对全社会的利益进行分配，其依据就是公共利益的原则，而不是有意向某个利益群体倾斜而忽视其他群体利益，惟其如此，才体现其分配的权威性。

美国著名的比较政治学家G.A.阿尔蒙德依据结构功能主义的研究途径，指出政策过程的逻辑顺序为:A.利益表达。它把人们的愿望、意见、态度和信仰转变为对政府系统的要求。这是逻辑的起点。B.利益综合。它把各种利益诉求转变为公共利益诉求。C.政策制定。它把公共利益诉求转换为权威性的公共政策。D.政策执行。这是一个系统的输出的过程，它把公共政策付诸实施。E.反馈。它把公共政策被实施于环境的结果再输入到政府系统中。^[12]公共政策的制定过程是以公共政策问题为逻辑起点的。“公共政策问题，是指那些以政府为代表的公共权力主体或社会大多数成员感觉到现实中出现了某种与他们利益、期望、价值和规范有严重冲突的情况，进而希望采取某种公共行动予以解决的社会问题或公共问题。它的提出过程就是人民群众或社会利益群体反映和表述自己的利益、愿望和要求，促成政策制定者制定政策予以满足的过程。”^[13]由于社会利益分化的趋向越来越明显，高度一致的利益趋向越来越少，任何一项利益分配都可能导致互相对立的社会情绪，因此，政府在制定政策进行社会利益分配时，除了考虑社会整体利益和政府自身利益之外，必须顾及社会成员之间的利益相关性，即对各种利益关系进行综合平衡。这样的政策才可能是照顾到各方利益的具有权威性的利益分配，才可能因其权威性而有效地实现社会控制，塑造公共秩序。

(2)公共政策是公共权力机关的政治行为

公共政策作为对公共利益作权威性的分配，其权威性也体现在制定分配方案即公共政策主体的权威性上。权威的一种含义是指权力概念所含的威望、尊严、力量、影响，它是指(权威)主体命令或支配(权威)客体并得到服从的权力，即在主体和客体之间形成一种支配—服从关系。这是权力带来的权威，亦是最传统意义上的权威。区别于一般团体、组织的决策，公共政策是以政府为代表的公共权力主体通过一定的程序制定的旨在解决社会公共问题的政策。

由政府为代表的公共权力机关制定政策，为公共政策提供了合法性基础，而合法性也是产生权威性的基础。不论在何种制度下，也不论以何种方式产生政府，政府机构一旦稳定下来，就具有了合法性。合法的公共政策主体所制定的政策、规章，都与政府机构一起具有不容置疑的合法性。这种合法性使公共政策具有了法律的权威性。同时，公共政策表现为政府“为”与“不为”的准则和规范，这种准则和规范不是某个人或某些人的灵机一动，而是经过了复杂而规范的程序而决定的，它是一系列争取与让步、讨价还价的结果，表现为公共权力机关的政治行为。

在现代民主社会，政策制定程序的合法性甚至比政策内容更受关注。人们对程序合法性的关注实际上也意味着对政策内容合法性的关注。当符合法定程序而制定的公共政策被人们视为合法并愿意接受和服从时，公共政策对公共利益分配的权威性便产生了。

(3)利益表达和媒介参与也是形成认同性权威的条件

公共政策的制定必须坚持公共利益取向才能实现公共价值的权威性分配，这一原则并不总是很容易得到落实的。在实际的公共政策制定过程当中，众多利益主体和利益取向的博弈使得自身亦具有自利性的政府很难做到公正、公平，这就需要从制度设计上为公共政策的制定提供一个良好的制度框架和公共政策决策机制，以维护公共政策的公共利益取向，进而建立公共政策的公众认同性权威。这个决策机制既包括各利益群体的利益表达机制，也包括大众媒介的全程参与机制。

完善的利益表达机制是实现公共政策兼顾各方利益的前提，有效的表达才能获得被关注的机会。这是赢得公共政策眷顾的第一步。建立完善的利益表达机制有利于政府了解各利益群体的利益需求，以便在制定公共政策时充分考虑到各方利益，进行利益综合平衡。即使制定的公共政策在照顾各方利益方面存在漏洞，完善的利益表达机制也会发挥其弥补作用。因为，政策在制定和运行过程中应该不断得到修正和完善。与此同时，健全的大众媒介参与机制，不仅是各利益群体了解决策信息、表达利益需求的有效渠道，而且也是提高公众民主参与决策程度、监督政策遵循公共利益原则的保障。大众媒介的充分参与，不仅能够实现各利益群体的利益需求的有效表达，以在政策中有所体现，也能够监督政策的不公平性得以纠正，还能够帮助人们实现对政策内容的认识、沟通和理解，这是形成公众对公共政策权威性认同的前提。