对外报道与信息公开法规

三、对外报道与信息公开法规

党和政府在推进新闻发布制度,改进对外报道的政策过程中,遭遇到的一个深层次的瓶颈是:由于具有丰富信息资源的政府机构长期维持其信息垄断地位,由公众和新闻机构构成的一极与作为公共权力机构的各级政府构成的另一级存在着严重的信息不对称。经历长达9年立法历程后,《中华人民共和国政府信息公开条例》由温家宝总理于2007年4月5日签署发布,自2008年5月1日起施行。条例明确规定了政府信息公开的方式和程序:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”(第六条)“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”(第十五条)这两条规定明确了政府机构是政府信息发布的行为主体,政府机构有义务为公众和社会组织提供准确、正式、权威的政府消息,这就为包括从事对外报道在内的新闻机构提供了具有公信力的信息源。因此,政府机关依法、有效地公开与利用政府信息,保障了公众、法人和其他组织依法获取政府信息及其享有的知情权,这是其重要意义之一。

《条例》的制定对记者采访和报道政府应当公开的信息具有保障作用。《条例》第三十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”国务院法制办副主任张穹在2007年4月24日举行的《条例》新闻发布会上说,新条例明确政府信息“以公开为原则、以不公开为例外”,以保障公民依法获取政府信息,实现公众对政府工作的知情权、参与权和监督权。《条例》规定信息发布必须准确、及时,这与媒体报道信息的要求是一致的,也有助于解决拒绝采访的问题。因此,如果行政机关今后借口封锁记者的采访报道活动,新闻媒体可以依《条例》的相关规定,寻求法律救济。^[20]

总之,《政府信息公开条例》的实施为政府信息发布制度提供了更具透明度的制度环境,也为保障包括对外报道在内的传媒机构的采访权提供了政策支持,有助于中国政府在国际社会树立“阳光政府”的透明执政形象。

但是,《政府信息公开条例》第十四条又规定:“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”由于《政府信息公开条例》的地位是行政法规,因此其适用对象仅是政府行政机关,而无法涵盖党委、人大、政协、法院、检察院等国家机构公共信息的公开。20年前制定的《保守国家秘密法》的立法思想又与《政府信息公开条例》存在抵触之处,这在一定程度上又对政府信息公开和新闻采访活动构成了政策性障碍。如《保守国家秘密法》第八条规定,“国家秘密包括符合本法第二条规定的下列秘密事项:(一)国家事务的重大决策中的秘密事项;(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;(四)国民经济和社会发展中的秘密事项;(五)科学技术中的秘密事项;(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;(七)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的,不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的,属于国家秘密。”出台《保密法》本应是对公众知情权与政府信息公开边界的认定与保障,但是《保密法》实施过程中有很多时候成为党政机关拒绝信息公开的法律依据。由于立法者对秘密的范畴隐含“宁宽勿窄”的指导思想,《保密法》条文规定表现出两大特点:一是涉密体系过于庞大,保密的内容广、种类多。将大量的事项作为国家秘密保护,妨碍了政府信息资源为社会所利用,浪费了大量宝贵的保密资源;二是定密标准模糊,在报道过程中媒体经常很难区别哪些信息是秘密,哪些不是秘密。上述特点恰恰与保密原则背道而驰,因为就公共信息而言保密是为了依法公开。缺乏具有严格法律依据的认定程序和边界使《保密法》在法律实施中存在很大的主观随意性。依据《保密法》,党政部门可以将某种灾情定为国家秘密,媒体失去报道的可能,但这与有关法律,如《中华人民共和国突发事件应对法》相抵触。《保密法》赋予媒体进行对外报道的活动空间并不大,甚至致使媒体无所适从。由于不同法律条文相互抵触,也由于政府机关的保守与惰性,往往致使保障媒体自主报道的法律规定悬空。媒体即便获知发生突发事件,但惮于政府威权与诉讼内耗也不得不保持沉默。可见,在推行阳光透明政府进程中,我们有必要清理、修订一些不合时宜的法律法规文献,以便与最新立法精神相适应。^[21]