关于加快建立农村最低生活保障制度的思考和建议

关于加快建立农村最低生活保障制度的思考和建议

改革开放二十多年来，我国农村的经济和社会事业取得了长足发展。特别是近几年，中央对“三农”问题高度重视，大力推进扶贫开发和税费改革，取消了农业税，农民的生活水平有了很大提高，正在向全面建设小康社会的目标迈进。但是，也应该清醒地看到，由于多种原因，我国目前有少数农民生活仍然十分困难，需要通过社会救助来维持。建立农村最低生活保障制度是社会救助体系建设的重要内容，也是解决农村特困群众基本生活困难问题最关键和最有效的途径。本文就建立农村最低生活保障制度的必要性和重要性、基本原则和方法做一探讨，并提出几点建议。

一、建立农村低保制度是当前一项重大而紧迫的任务

（一）建立农村最低生活保障制度是保障农村特困群众基本生活的迫切需要。根据统计部门报告，按照国家确定的2005年绝对贫困标准（年人均纯收入683元以下）统计，当年年底全国农村绝对贫困人口有2365万人，占农村人口的2.5%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口（当年标准年人均纯收入在684元─944元之间）有4067万人，占农村人口的4.3%。在自然条件较差、经济欠发达的中西部地区贫困面更大。以甘肃省为例，2005年绝对贫困人口（省定标准675元以下）有149万人，占全省农村人口的7.3%，低收入人口（省定标准676元─942元之间）有355万人，占17.5%。这些群众多数处在自然条件恶劣、偏远落后的地方，虽经多年扶贫开发，但没有从根本上改变贫困落后的面貌。其中有些农户或因灾、因病、因子女上学、因残，或因缺乏劳动力、失地等原因而导致生活十分困难。他们虽然也得到了各级政府的临时救助和社会捐助，但由于没有建立起保障基本生活的长效机制，他们的温饱问题至今未得到解决，这些困难群众迫切要求建立农村最低生活保障制度，以有效地解决他们的温饱问题。

（二）建立农村最低生活保障制度是统筹城乡发展和构建社会主义和谐社会的需要。党中央提出了以人为本的科学发展观，五个统筹首先是统筹城乡发展，要求在执政的指导思想和政策措施上都要立足于缩小城乡差别，使农民真正享受到和城市居民一样的国民待遇。目前，我国城市居民最低生活保障制度已经实行了10年，在资金筹措、规范化管理和社会监督方面形成了比较成熟的做法，到2005年底，全国城市低保人数已达到2200多万人，对解决城市特困人口的基本生活，维护社会稳定，发挥了重大作用。但是，对农村低保工作国家还没有出台统一的政策，国家财政也没有投入专项资金。据了解，到2005年底，全国有13个省区开始实施农村低保制度，而财力较弱的地方还只能通过定期定量补助或临时救助为农村特困群众提供一些帮助。城乡特困群众待遇不平等的状况，不符合统筹城乡发展的要求，直接影响着农村乃至整个社会的稳定与和谐。目前，中央已经提出了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。建立农村最低生活保障制度，是贯彻这一方针的具体措施，是统筹城乡协调发展、实现城乡一体化、构建社会主义和谐社会的迫切需要。

（三）建立农村最低生活保障制度是建设社会主义新农村的需要。党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的战略任务，顺应了时代发展和人民的要求，深受农民群众的欢迎。解决贫困问题，是新农村建设的前提和基础，也是新农村建设目标的应有内容。社会主义新农村建设，要从群众最关心、最迫切需要解决的难点问题入手。一些地方的实践证明，建立农村低保制度是目前解决农村特困群众温饱问题的一条有效途径。这个问题解决了，就能极大地调动广大农民的生产积极性，促进农村经济和社会事业的全面发展，加快新农村建设的进程。

（四）建立农村最低生活保障制度是巩固党的执政基础的需要。党的宗旨是全心全意为人民服务，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。在我们党领导新民主主义革命时期，农民阶级始终是中国革命的主要依靠力量，新中国成立后，广大农村和农民群众为国家的工业化、城市化、现代化建设和改革开放作出了重大牺牲和重要贡献。在某种意义上讲，国家的经济建设是欠了农村和农民的债的。新中国成立已经50多年，特别是改革开放已经近30年的时间，我国的综合国力有了很大提高，财政实力明显增强，我们今天已经具备从制度上解决农村特困群众温饱问题的能力。这个问题不解决，直接影响着党和政府在人民群众中的威信和形象，影响整个社会的稳定，甚至在国际社会上也会造成不良影响。因此，必须从密切党群干群关系、增强党的执政基础的政治高度出发，重视和加快建立农村低保制度。

因此，在我国全面建立农村低保制度是一项十分必要而又紧迫的任务。建立农村低保制度，财政支付能力是一个重要的制约因素，但不是决定的因素，有些地方财力不是很强，也建立起了农村低保制度，这说明领导的认识和决心才是关键。各级领导干部一定要从贯彻落实“三个代表”重要思想和坚持以人为本的科学发展观的高度，充分认识建立农村低保制度的重要性和必要性，尽最大努力调整财政支出结构，使公共财政向农村倾斜，向社会事业倾斜，向社会保障倾斜。

二、建立农村最低生活保障制度的基本原则

农村低保是一项政策性很强的工作，要借鉴城市低保工作的经验，结合农村的实际，坚持以下原则：

（一）财政投入为主，保障基本生活。农村低保资金的筹措以各级财政投入为主，社会捐助为辅，鼓励劳动自救。低保只解决维持困难群众吃、穿、住等最基本的日常生活所需，适当考虑照明、取暖及未成年人义务教育等费用。

（二）立足各地实际，合理确定标准。从农村、农业、农民的特点出发，并考虑我国东中西部生活水平差异较大的实际，按照既保障农村困难群众基本生活需要，又考虑地方财政承受能力的原则，科学合理地确定农村低保标准。初始阶段可低标准起步，再逐步提标扩面，不搞一刀切。

（三）坚持动态管理，实行分类施保。按照属地管理方法，由管理机关定期核查，根据农村低保家庭收入的变化，适时调整补差数额，做到动态管理，有进有出。农村低保家庭收入可以实行半年审核或一年审核，救助资金可以按季或按月实行社会化发放。要实行分类施保，特别是对包括鳏寡孤独、残疾人及丧失劳动能力的人员要适当提高标准予以救助。

（四）加强社会监督，确保公平公正。农村低保要严格实行困难户申请、村委会民主评议、乡镇审核和县区民政部门审批制度，对批准享受保障的家庭以适当形式予以公示，接受社会监督。要充分发挥各级政府职能部门的审批管理和监督作用，不断加强制度建设和规范化管理，确保公平公正。特别要加强资金管理，严禁截留挤占。

三、几点建议

（一）总结试点经验，加快推进步伐。到2005年底，全国已有13个省市全面实施了农村低保制度，还有3个省区已安排了试点，共有700多万农村特困人口纳入了低保范围，加上其它省区开展试点的县，实行农村低保制度的县已达到1500多个，占有农业人口的县市区总数的一半以上。其余地方开展的农村特困群众生活定期定量救济人数达1200多万人，也带有低保的性质，建立农村低保制度已经具备了一定的基础和条件。因此，要审时度势，认真总结试点经验，加快制定有关政策，争取在较短的时间内尽快在全国建立起农村最低生活保障制度。

（二）坚持财政分级负责，建立稳定长效和逐步增长的筹资机制。农村低保所需资金，主要依靠财政投入。要建立中央、地方财政分级负责，中央财政为主的资金投入机制。同时鼓励社会组织、慈善机构和个人力量提供捐赠和资助。我们初步测算，如果全国农村低保人数按3000万人计算，人均年补差683元（绝对贫困线），全年需低保资金205亿元。如果人均年补差按500元计算，全年需低保资金150亿元。因此，静态分析，农村低保资金一年需要150-205亿元之间。如果按中央财政和地方财政各负担50%计算，中央财政一年需支出75-102亿元左右。近年来全国已经建立农村低保制度的省市多数是财政状况较好的东部省份。中西部省份经济欠发达，贫困人口数量大。建议中央财政加大对中西部地区的扶持力度，确保全国农村低保制度的如期建立和平稳运行。

（三）建立工作机构和队伍，落实工作经费。据了解，目前全国基层社会救助工作力量普遍薄弱，特别是农村乡镇工作力量严重不足，不能适应社会救助工作的需要。建议进一步建立健全社会救助工作机构，配足配强人员，要充分利用乡镇撤并的富余人员，加强基层社会救助工作力量。各级财政要按低保范围和资金量及时足额安排工作经费，保证低保工作的开展。

（四）建立低保责任制，严格工作目标考核。建议各级人民政府把农村低保工作纳入当地经济和社会事业发展的整体规划，作为农村工作和社会保障制度建设的重要内容，列入政府年度《工作目标管理责任书》进行严格考核，确保农村低保工作落到实处。

（五）加快立法进程，使农村低保工作有法可依。建议国家抓紧制定《社会救助法》，尽快出台《农村居民最低生活保障条例》，明确农村低保的基本原则、组织机构、保障对象、保障标准确定办法、申请审核程序、资金筹措管理和各级政府的责任，做到有法可依，规范运行，促进农村低保制度的全面建立，保证农村低保工作的健康发展。

本文为中央党校学习时研究成果材料

组　长：孙国栋　中国保监会上海监管局局长

执 笔 人：梁国安　甘肃省民政厅党组书记、厅长

成　员：戴永宁　江苏省南京市人大副主任

叶 保存：海南省委统战部常务副部长

贺建 华：交通部直属机关党委常务副书记

指导老师：赵振华　中央党校经济学教授