高校的管理制度

第一节　高校的管理制度

一、认识高校

（一）高校的定义

高等学校泛指对公民进行高等教育的学校。从学校类型上讲，高等学校包括普通高等学校、成人高等学校、民办高等学校等。从学历上讲，包括专科、本科、硕士研究生和博士研究生四个层次。

大学，指提供教学和研究条件和授权颁发学位的高等教育机关、分为综合大学、专科大学或学院。它选拔具有高中以上学历者进行教育和培训，并以考试考核的方式检验其所学知识和技能，大学仅仅是高等学校的一部分。专门学院如医科大学、戏曲学院、音乐学院、美术学院，以及高等专科学校如职业技术学院、职业学院等，都属于高等学校，但并不是大学。大学指的是包含多门学科的综合性高等学校。

（二）我国高校的发展历史

在中国古代，类似于大学的高等教育机构有国学（太学、国子监）以及后来的高等书院等，是指聚集在特定的地方，整理、研究和传播高深领域知识的机构。中国古代的高等学校可以追溯到公元前两千多年。如虞舜之时，即有上庠，“上庠”即“高等学校”的意思。不过，中国古代的高等学校和西方现代的大学存在差别，尤其官办学校以培养治理政府的仕人及从事文化教育的文人为主，学科上自然科学尤为缺乏，所以到近代整个的传统教育体系都面临着转型、革新。

19世纪末20世纪初，辛亥革命元老、中国现代教育奠基人何子渊、丘逢甲等人开风气之先，排除顽固守旧势力的干扰，成功引入西学（美式教育），创办新式学校，将平民教育纳入清政府的视野。清政府迫于形势压力，不得不对教育革新网开一面，于1905年末颁布新学制，废除科举制，并在全国范围内推广新式学堂，西学逐渐成为学校教育的主要形式，新学制将学校分为“小学堂”、“中学堂”、“高等学堂”和“大学堂”等几个等级，“高等学堂”和“大学堂”属高等教育；宣统元年（1909年），地方科举考试停止以后，中国的现代教育得以迅速发展。

日本的学校成为当时官办高等学堂最主要的借鉴对象。北洋西学学堂（今天津大学）是中国近代史上第一所大学的萌芽，成立于1895年。1912年“中华民国”成立，转为效法美国的大学制度，延续至今。民国以后“大学”则成为正式称谓。

中华人民共和国初期则为全苏联式的教育。1978年改革开放以后，逐步恢复民国的道路，而美国的大学教育模式成为华人地区主要的借鉴指针。

二、高校的法律地位

在我国，高等院校作为教育机构，承担着教育、管理、服务的职能，是一个相对独立的学术自治组织，既享有一般民事主体的法律地位，又具有区别一般民事主体而类似于行政主体的法律地位。

（一）高校是事业单位法人

《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）将法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人及企业法人四类，而关于事业单位的含义，《事业单位登记管理条例》第2条明确规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”

《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”由此可知，除少数民办高校外，高等院校属于典型的事业单位法人。

作为事业法人，高校在一般的民事活动中与其他民事主体没有区别，都是依法享有民事权利、承担民事义务，并以自己的全部财产独立对外承担责任的主体。高校的日常民事活动，从效力范围看，大致可分为与校外主体发生的民事活动以及与校内主体发生的民事活动。前者的交易对象主要是校外的其他民事主体，与他人进行买卖交换如高校购买办公用具、修建房屋校舍等都属于此类；后者的交易对象一般是校内的学生、教师，如向学生提供勤工俭学岗位、向学生收取住宿费、向教师集资、向师生出租设施设备等，都属于此类。从本质上讲，高校作为民事主体在进行普通民事活动时，与学生等交易对象的地位是完全平等的，双方都应当依据《民法通则》、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合国法》）等相关民事法律法规的规定，本着诚实信用、等价有偿的原则享有权利、承担义务。

（二）高校是特殊的行政主体

高校是国家设立的专门教育机构，承担一定的行政职能，同时又服务于特定的行政对象，成为行政法律关系中的特殊主体。这一主体，在行政法上，称之为“行政主体”；在行政诉讼法上，称之为“法律法规授权组织”。对高校的这一法律地位应当从以下两方面来理解：

第一，高校并非营利组织，不以营利为目的。《高等教育法》第5条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”这表明，高校是为公共利益而设立的组织，不属于营利性的经营实体，应当以服务公共利益为目的及运行宗旨。

第二，高校拥有一定的公共行政权力。《高等教育法》第31条至第38条专门规定了高校所享有的各项权利，《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）也专门规定了高校及其他科研机构依法律授权取得学位授予权，因此，在日常运行过程中，高校拥有广泛的行政管理权。对这些权利如何进行定性，是涉及高校与学生之间法律关系的重要因素。

从世界范围来看，在现代社会，教育特别是高等教育已成为决定一个国家的整体素质及科技能力的重要因素，教育的性质已发生改变，不再只是私人或社会的一项事务，已成为公共行政的一个重要领域，换言之学校已经成为国家授权执行公共教育职能的重要机构，承担或部分承担着法律赋予的权利。这些权利已经深深打上了“权力”的烙印，其行使带有强制性、单方性、管理性、广泛性、公益性，与行政机关行使的行政权力已没有本质区别，能够在相当程度上影响受教育者接受教育的权利，且从长远来看决定了一个国家国民的整体素质及综合国力，因此，高校不再仅仅是一个自治的学术组织，更是一个受法律委托的行政主体，其在管理学生过程中行使的权利已具有国家公共权力的性质。

三、高校与学生之间的法律关系

法律关系是根据法律规范产生的，以主体之间权利义务关系形式表现出来的特殊的社会关系。就社会关系而言，它是人们在相互交往过程中所形成的人与人之间的联系，调整社会关系的规范很多，有宗教规范、道德规范、自律规范等等，现代社会中最重要的调整规范无疑是法律。社会关系经法律调整后就形成了法律关系，因此可以说，法律关系是根据法律规范建立的社会关系。

法律关系由主体、内容、客体三大要素组成。主体即法律关系的参加者，是法律关系中权利的享有者和义务的承担者，享有权利的一方称为权利人，承担义务的一方称为义务人；内容是指经由法律规范调整所形成的主体之间的权利义务关系；客体是指法律关系参加者之间权利义务所指向的对象。

从不同的角度出发，对法律关系可以作不同的分类，如按照法律关系主体的具体化程度不同可以分为一般法律关系和具体法律关系；按照法律关系主体是单方具体化还是双方具体化可以分为绝对法律关系和相对法律关系；按照法律关系的产生依据是否适用法律制裁可以分为调整性法律关系和保护性法律关系等等。但最常见的分类是按照法律关系主体之间的相互地位将其分为平权型法律关系与隶属型法律关系，前者主要表现为民事法律关系，后者主要表现为行政法律关系。这两种法律关系在高校与学生之间都存在。

（一）高校与学生之间的民事法律关系

民事法律关系是指因民法调整而形成的具有民事权利义务内容的社会关系。我国《民法通则》第2条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”高校作为事业单位法人，是独立的民事主体，自然要参与民事活动；高校学生大部分是年满18周岁的成年人，是具有权利能力和完全行为能力的自然人，也是独立的民事主体，也要参与民事活动。这样，两者在日常交往中不可避免会发生以财产关系与人身关系为内容的民事法律关系。比如，高校向学生收取住宿费、设备设施使用费，两者之间就产生了租赁合同的法律关系；高校向学生收取书本费后将书本发给学生，两者之间就产生了买卖合同的法律关系；因高校的设施设备及建筑物存在瑕疵对学生造成人身损害，两者之间就产生了侵权法律关系等等。类似的民事法律关系在高校与学生之间还有很多。在这种民事法律关系中，高校与学生的地位是完全平等的，两者之间的权利义务一般具有对等性，双方互相享有权利，互相承担义务。这些法律关系一般受国家民事法律，如《民法通则》、《合同法》等的调整，由此产生纠纷付诸司法后一般依据民事诉讼程序加以解决。

（二）高校与学生之间的行政法律关系

行政法律关系是指因行政法调整而形成的具有行政权利义务内容的社会关系。在这种法律关系中，作为权利义务关系的主体分别是行政主体与行政相对人。典型意义上的行政主体是行使国家行政管理权的行政机关，行政相对人是受行政机关管理的公民、法人或其他组织。在这种法律关系中，权利义务的产生来源于行政权力的行使。行政主体与行政相对人之间具有隶属关系，一方服从另一方的管理，因此，二者之间的法律地位是不平等的。

高校虽然不是行政机关，但是依据法律法规的授权行使具有公权力性质的对学生的管理权，这种权力具有强制性、单方性、广泛性，无疑属于行政权力，因此，高校是行政法上的独立的行政主体。依据《高等教育法》的规定，大学生在学校要接受校方的管理，在接受管理的过程中，学生与学校的地位是不平等的，由此形成的法律关系必然是一种隶属型法律关系。在这种法律关系中，双方的权利义务也不对等，高校一方享有法律授予的概括的管理权，在必要时可以限制学生的权利或要求学生履行新的义务，甚至剥夺学生继续接受教育的机会，这种权利的行使不以学生是否同意或接受为前提。与此相对应，学生尽管可以进行申诉、提出异议，但对于处分权只能较为被动地接受，要在根本上改变学校的决定只能寻求外部力量如教育行政主管部门、司法机关的介入。由此出发，这些法律关系受《高等教育法》等行政性法律的调整，由此产生纠纷付诸司法后一般只能依据行政诉讼程序加以解决。

四、高校管理权的内容

高校的管理权在《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律及《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）等行政法规、部门规章中都有不同程度的规定和涉及，其中《教育法》第28条的规定最为详细。该条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（1）按照章程自主管理；（2）组织实施教育教学活动；（3）招收学生或者其他受教育者；（4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分：（5）对受教育者颁发相应的学业证书；（6）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（7）管理、使用本单位的设施和经费；（8）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（9）法律、法规规定的其他权利。”根据相关法律法规规定，高校在管理学生拥有学校校规制定权、学籍管理权、奖励处分权、校园秩序管理权、颁发学业、学历及学位证书等权利。

（一）校规制定权

校规制定权指高校为了校园管理的需要，依照法律、行政法规及部门规章等法律规定制定有关规范性文件的权力。从形式上看，校规制定权类似于行政机关的行政立法权，即作出抽象行政行为的权力。

校规制定权，首先来自于相关法律法规的授权。在许多有关教育的立法中，都明确授权高校可以根据自身实际制定具体的实施办法或制度。如《高等教育法》第41条规定校长职权时，首先就明确指出校长有权“制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”；再比如，《普通高等学校学生管理规定》第68条规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门），并及时向学生公布。”《高等学校校园秩序管理若干规定》第19条规定：“各高等学校可以根据本规定制定具体管理制度。”其次，校规制定权还来自于学校日常管理工作的需要。一般来说，国家层面的立法需要从全国整体情况出发考虑问题，条文具有抽象性、概括性，不可能将高校管理工作中的所有问题事无巨细都加以规定，也不可能兼顾不同地区、不同类型高校的特殊需要。这样，为了规范日常管理，提高管理效率，同时也便于有针对性地开展工作，高校一般都根据自身情况制定了许多在内部适用的规章制度。

校规的制定主体可能各不相同，比如有关教务工作的校规可能由教务管理机构制定颁行，有关研究生工作的校规可能由研究生管理机构制定颁行，有关图书馆使用的校规可能由学校图书馆制定颁行，至于关系全体师生切身利益或重大事项的校规，则一般由校长办公会讨论通过并颁行。无论哪个层面的校规，一般都是对上位立法的细化与补充，当然不得与上位立法相冲突和违背，否则应归于无效。上位立法已有规定的，校规只能在已有规定的范围内进行细化；上位立法没有规定或规定不明的，校规可以自行规定，但不能与上位立法的精神及基本原则相违背。学生应当尊重高校的校规制定权，严格遵守校规的有关规定。

（二）学籍管理权

学籍是指被国家招生单位或部门正式录取并按照有关规定办理了注册手续后取得的作为学校学生的资格。所谓学籍管理，主要指学校针对受教育者的不同类别、层次，制定有关入学与报名注册、成绩考核、纪律与考勤、留级与降级、转专业与转系、退学、休学与复学、转学等事项的管理办法，并具体实施管理的活动。高校学籍管理权即是高校对学生入学、注册、休学、复学、停学或者退学等学籍事项进行规范管理的权力。

学籍管理权是高校管理权的重要组成部分，是高校所拥有的一项特殊的权利，是普通公民和一般社会组织所不能行使的公共权力，是高校加强对受教育者的教育、管理职能，维护教学秩序，保证教育教学质量的需要。

就高校而言，有权根据上位法制定具体的学籍管理办法，并依据这些管理办法，对受教育者进行具体的管理活动。当然，学校在行使学籍管理权时，应严格遵守国家有关学籍管理的规定，所制定的具体制度，应与有关法律法规相一致。不仅要遵守法律、法规以及规章的实体性规定，而且在对学生进行学籍管理时还要注重程序，如应履行告知义务，允许学生及其代理人陈述和申辩、提出申诉等，对其本人的申诉，学校有责任进行复查。就大学生而言，作为受教育者一旦进入学校或其他教育机构，其受教育的权利即依法实现，而此权利的实现过程同时也是公民依法履行受教育义务的过程，所以受教育者有义务接受其所在学校及其他教育机构的学籍管理规定和纪律要求。但同时高校也应履行与此相关的义务，如《教育法》第29条规定的学校及其他教育机构应当以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利，此义务就源自于高校拥有的学籍管理权。

《普通高等学校学生管理规定》对高校学籍管理权的内容作出了详细而具体的规定：

1．入学与注册权

高校按照国家招生规定录取新生并在招生工作完结后，有权要求学生按学校有关要求和规定的期限到校办理入学手续。《规定》对此有明确的要求，比如因故不能按期入学者，应当向学校请假；未请假或者请假逾期者，除因不可抗力等正当事由外，视为放弃入学资格，学校有权进行处理；新生入学后，如果复查不合格的，学校有权不予注册；学生不能在每学期开学时按学校规定缴纳学费或者有其他不符合注册条件的，学校有权不予注册。

2．成绩考核与记载权

成绩考核与记载权是指高校依法确定学生的考核资格和各学科的考核方式、日期，组织各学科的考核并对考核过程中纪律遵守情况及考核结果予以记录的权力。《规定》第11至17条规定高校对学生的成绩考核与记载权是高校一项专业性很强的特殊权力，学校可以规定成绩考核的方式以及考核不合格的课程是否允许重修或补考，可以提出学生所修课程、学分以及升级、跳级、留级等方面的具体要求。

3．转学与转专业批准权

《规定》第18至21条明确规定，“学生转学，经学校同意，由转出学校报所在地省级教育行政部门确认转学理由正当，可以办理转学手续”；“学生可以按学校的规定申请转专业，学生转专业由所在学校批准”；“学校根据社会对人才需求情况的发展变化，经学生同意，必要时可以适当调整学生所学专业”；“学生有下列情形之一，不得转学：（1）入学未满一学期的：（2）由招生时所在地的下一批次录取学校转入上一批次学校、由低学历层次转为高学历层次的；（3）招生时确定为定向、委托培养的；（4）应予退学的；（5）其他无正当理由的”。高校根据上述规定对学生转学、转专业事项进行管理，并行使批准权。

4．休学、复学与停学决定权

虽然《规定》第22条规定了学生可以分阶段完成学业，但第23条又规定了学生申请休学或者学校认为应当休学者，需由学校批准。“学生休学期满，应当于学期开学前向学校提出复学申请，经学校复查合格，方可复学。”学生具体休学原因的认定和复学条件的审查核定以及相关具体决定都是由高校做出的，这种审查决定权具有强制性、单方性。

5．退学权

《规定》第27至30条对学生退学原因、处理过程及善后问题做出了专门规定，并列出了应予以退学的六种情况，主要包括：（1）超过学校规定期限未注册而又无正当事由的；（2）本人申请退学的；（3）未请假离校连续两周的；（4）未参加学校规定的教学活动的；（5）学业成绩未达到学校要求的；（6）在学校规定年限内未完成学业的。勒令学生退学是高校的一项重要权力，直接涉及剥夺学生继续在校学习的资格，因此也是最容易引发校生冲突的权力之一，应谨慎行使。

6．毕业、结业与肄业管理及决定权

《教育法》第28条第5项规定了学校及其他教育机构对受教育者颁发相应的学业证书的权利；《规定》第32条规定：“学生在学校规定年限内，修完教育教学计划规定内容，未达到毕业要求，准予结业，由学校发给结业证书。结业后是否可以补考、重修或者补作毕业设计、论文、答辩，以及是否颁发毕业证书，由学校规定。对合格后颁发的毕业证书，毕业时间按发证日期填写。”因此，高校可以根据学生完成学业的情况，有权审核并决定是否发放相应的证书。

（三）奖励处分权

奖励处分权是指高校有对各方面全面发展及某些方面表现突出的学生给予表彰和奖励及对违法、违规、违纪的学生进行批评教育或者不利处置的权力。根据国家有关学生奖励、处分的法律、法规，结合自身的实际，高校可以在不与相关法律法规冲突的情况下制定具体的奖励与处分办法，并组织实施。《教育法》第28条规定学校和其他教育机构有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。《普通高等学校学生管理规定》第50条规定：“学校、省（自治区、直辖市）和国家有关部门应当对在德、智、体、美等方面全面发展或者在思想品德、学业成绩、科技创造、锻炼身体及社会服务等方面表现突出的学生，给予表彰和奖励。”同时第5l条规定了以荣誉称号、颁发奖学金等多种形式对表现优秀的符合要求的学生给予精神鼓励或者物质奖励。而第52条则规定了学校的处分权，“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”。第53条规定学校的纪律处分主要包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种形式，明确要求在对学生进行处分时应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。高校应当依据上述规定行使奖励处分权，否则要承担不利的法律后果。

在实践中，奖励问题一般不会引发高校与学生之间的争议，绝大部分纠纷是处分权的行使是否正当，应否被依法撤销。如《最高人民法院公报》刊登的田某某诉北京某某大学案，法院在判决中明确指出：“按退学处理，涉及被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京某某大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”这都是高校在对学生进行处分时没有遵循正当法律程序的要求，从而承担了败诉后果的典型案例。

（四）校园秩序管理权

校园秩序包括校园安全、校园集会和演讲秩序、举行文艺活动、设置临时或者永久性设施设备等等与教学科研及学生学习密切相关的学校内部的有序环境。校园秩序管理权是指高校为了加强学校校园管理，优化育人环境，维护教学、科研、生活秩序和安定团结的和谐局面，建立有利于培养社会主义现代化建设专门人才的校园环境，依法对学校校园秩序进行有效管理的权力。《普通高等学校学生管理规定》第40～49条对这一问题进行了规定，同时《高等学校校园秩序管理若干规定》第3条规定：“学校的师生员工以及其他到学校活动的人员都应当遵守本规定，维护宪法确立的根本制度和国家利益，维护学校的教学、科研秩序和生活秩序。学校应当加强校园管理，采取措施，及时有效地预防和制止校园内违反法律、法规、校规的活动。”第4条则规定高校在实施秩序管理过程中应当尊重和维护师生员工的各项权利，不得限制、剥夺师生员工的权利。实践中，学校在校园秩序管理中应充分尊重师生员工的权利，但同时师生员工也应尊重校方的校园秩序管理权，服从学校依法实施的校园秩序管理行为。

校园秩序的维护需要校方和师生员工及来校人员的共同努力。比如根据《高等学校校园秩序管理规定》第9条的规定，学校保卫机构可以责令没有按照规定登记而留宿在学生宿舍的校外人员离开学生宿舍，并且学生不得在学校宿舍内留宿异性。《高等学校校园秩序管理规定》第10条规定：“告示、通知、启事、广告等，应当张贴在学校指定或者许可的地点。散发宣传品、印刷品应当经过学校有关机构同意。对于张贴、散发反对我国宪法确立的根本制度、损害国家利益或者侮辱诽谤他人的公开张贴物、宣传品和印刷品的当事者，由司法机关依法追究其法律责任。”第12条规定了校内集会、演讲等的秩序管理。从法律法规及各高校的有关规定可以看出，高校的校园秩序管理权，是创造和维护高校良好的科研、教学、学习、生活秩序必需的权力，是学校培养合格人才和自身发展的基础性权力。

（五）颁发学业、学历及学位证书权

颁发学业、学历及学位证书权是指高校根据法律法规的规定，对受教育者进行审核，并对符合条件的颁发相应学业、学历、学位证书的权力。这一权力是高校享有的学籍管理权的自然延伸，也是学籍管理权的出发点和归宿。《教育法》第28条规定，高校有“对受教育者颁发相应的学业证书”的权力；《高等教育法》第20条也规定，由所在高校，根据学生的修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或其他学业证书。《学位条例》第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”《学位条例》及其暂行实施办法还规定高校应当组成学位评定委员会，“学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单；负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定”。此外，还规定了学位委员会评定学位及发放学位证书的具体方式和程序。《普通高等学校学生管理规定》第31～39条也规定了高校对学生毕业、结业与肄业证书和学位证书的颁发问题。高校颁发学业、学历及学位证书权，直接影响大学生能否得到学校的肯定评价而顺利毕业，直接决定了大学生几年在校学习能否有个满意的结果，直接关系大学生走向社会能否顺利就业，因此将会对大学生权益产生重大影响，也是最容易引发高校与学生之间争议的权力。

此外，《教育法》、《高等教育法》等法律法规赋予高校对学生进行管理的其他权利，比如自主招生权、奖学金的发放权、学生的档案与户口管理权等等，这些权利是高校管理权不可缺少的组成部分。