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第一节　环境与资源保护法概述

一、环境与资源保护法的产生与发展

(一)环境问题的由来

环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村等。环境问题自古就有，但是，随着人类征服自然界的能力大大增强，环境的反作用便日益显露出来，成为世界各国人民共同关心的问题。

在原始捕猎时期，人类最初只是采集和捕食自然食物，对环境的影响不大。那时，主要是利用环境，很少有意识地改造环境。只是由于人口的自然增长，以及滥用资源所造成的生活资料不足而产生的环境问题，如人类住地附近的果子采完了就只好被迫迁居等。

后来，人类学会驯化动物和种植植物，产生了畜牧业和农业。这时产生的环境问题是由于砍伐森林、破坏草原引起严重的水土流失和土地沙漠化。在美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们想不到，这些地方竟因此成为了永久荒芜的不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，使土地失去了积聚和贮存水分的中心。巴比伦是世界四大文明古国之一，是当时世界最大的城市，也这样地从人们的视线中销声匿迹了。中国古代也发生过类似的情景。黄河流域是我国古代文明的发源地，西汉末年和东汉时期曾在这里进行了大规模的毁林开垦，这虽在当时有一定的收益，却造成了后来严重的水土流失，土地日益贫瘠，这里从此变成了一片荒凉的黄土高原，至今无法根本改善。

随着社会分工和商品交换的兴起，近代现代化大工业的出现，生产力有了很大发展，人类的物质生活条件提高了，但也带来了新的、严重的环境问题。这主要是煤烟尘、二氧化硫、氮氧化物造成的大气污染和冶金、制碱等工业造成的水污染。这些物质污染了人类生存的自然环境，甚至发展成为危害人类的公害。到了20世纪的20至40年代，石油、化工工业的发展使环境污染日趋严重; 50年代后又出现了农药和放射性物质等的污染，其他公害如噪声、震动、恶臭等也有发展，并且产生了不少震惊世界的公害事件。

目前，温室效应、臭氧层破坏、大气污染、水污染、土地沙漠化、海洋生态危机、有毒有害废弃物处理、物种濒危等环境问题被提了出来。英国著名生态学家甚至把全球的生态环境恶化比作第三次世界大战，如果不加以防止，自然界将失去供养人类的能力。环境问题是人类面临的挑战。

(二)环境与资源保护法的产生和发展

以人为调整对象是法的基本特征，环境法在近代的蓬勃发展主要源于人类在日益恶化的生态环境压力下，高度关注和反思自身存在的问题，得出必须立法保护环境以维护人类的生存权和发展权。这在本质上就决定了环境法必然以人为其价值本位。环境法就是伴随着人类对环境资源的不合理利用，以及严重的环境污染和生态破坏而产生的。它是随着人类对环境影响的扩大而不断发展的。

18世纪发生的工业革命带来了环境污染和生态破坏的严重后果。西欧、北美的森林迅速消耗，河流水体与城镇空气严重污染。当时工厂和城镇工作、生活条件之恶劣，环境污染之危害，在许多学者、作家的著作中都有反映。为了减缓工业化带来的环境污染和自然资源破坏，19世纪以后，英、美等国家就针对工厂和城镇生活污染以及自然资源破坏，开始制定污染防治和自然资源保护的法律和法规。早在1821年，英国在关于蒸汽机和火车头的法律中就包含了关于防止污染的规定，1847年的《自来水厂供水法》中对水的保护作出了规定。美国1864年制定的《煤烟法》，1899年制定的《河流和港口法》和《废物法》，均对向环境排放污染物作出了限制。在19世纪的最后30年里，美国国会通过了200多项有关森林保护的法案，并于1891年通过了综合性的《森林保护法》，这些法案授权总统可以把林地划定为国家公园或水资源保护区。

第二次世界大战后，经过短期的战后经济恢复期，一直到20世纪60年代末，西方发达国家经历了长达20年的经济繁荣期。过度的资源消耗和物质商品消费，带来了严重的环境问题。在20世纪五六十年代，西方一些发达国家发生了一系列震惊世人的公害事件，其中包括伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、水俣病事件等。严重的环境问题不仅引起各国有识之士的忧虑和关注，还引发了广泛的环境保护运动，有力地推动了环境立法的重大变革。自1972年联合国环境与发展大会后，各国普遍把可持续发展作为环境政策与立法的指导思想，环境法伴随着经济发展和社会变迁相应地历经了从传统向现代的历史转型过程。从20世纪60年代末以来，经过30多年迅速发展，已经从最初的对少数污染企业的监督管理和“三废”污染物的控制，扩展到对包括工农业和国民经济各个方面的调节和控制;从最初一个地区和国家的环境污染防治，扩大到对全球生态系统的保护。目前，环境法已经形成一个涉及宪法、行政法、民法、刑法、国际法等领域的内容丰富、范围广泛的综合性法律部门，对经济和社会生活的调控和影响作用也越来越广泛和深刻。

二、环境与资源保护法的概念与特征

(一)环境与资源保护法的概念

环境与资源保护法是由国家制定或认可，并由国家强制保证执行的关于保护与改善环境合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。环境与资源保护法的任务是将国家有关环境与资源保护方面的基本方针、政策法律化，将《宪法》关于环境与资源保护的基本规定具体化，目的在于保证合理利用自然环境和资源;预防、治理环境污染和生态破坏;造就清洁适宜的劳动与生活环境，保护人民健康;协调环境与经济的关系，实现经济的可持续发展。

环境与资源保护法的概念包含三点主要含义:

1.表明环境与资源保护法是由国家制定或认可并由国家强制力保证执行的法律规范。

2.环境与资源保护法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡，协调人类同自然的关系。

3.环境与资源保护法所要调整的是社会关系的一个特定领域，即人们在生产、生活或其他活动中所产生的同保护和改善环境合理开发利用与保护自然资源有关的各种社会关系。这种社会关系包括两个主要方面:(1)同保护、合理开发和利用自然环境与资源有关的各种社会关系。(2)同防治各种废弃物对环境的污染和防治各种公害如噪声、振动、电磁辐射等有关的社会关系。强调指出环境资源保护法所调整的社会关系的特定领域，是为了说明它是环境与资源保护法区别于其他部门法的最重要的特征。

(二)环境与资源保护法的特征

作为部门法的一种表现形式，环境法具有与其他部门法相同的一般特征，如规范性、强制性等。然而，由于环境法是法学与环境科学的交叉学科，因此环境法还具有与其他部门法所不同的固有的特征，它们主要表现在如下四个方面:

1.综合性

由于环境法所调整的社会关系涉及生产、流通、生活各个领域，并与开发利用、保护环境和资源的广泛社会活动有关，这就决定了需要以多种法律规范、多种方法，从多个方面对环境法律关系进行综合性调整。

环境法的这种综合性特征，一方面表现在环境立法体系中除包括专门性环境法规外，还包括其他公法、私法等的法律部门(如宪法、民法、刑法、劳动法和经济法等)中有关环境保护的规范。另一方面还表现在环境法所采取的法律措施涉及经济、技术、行政教育多种因素上，环境法既有实体法又有程序法，既包括国家立法也包括地方立法。

由于环境要素组成的相关性，环境也具有充满活力和长期演变的特点。它要求法律和政策也应当保持充分的灵活性，以其快速变化的能力对新的情况作出反应。再则，环境损害是不可逆转的，这种永久性的环境损害作为一个事实，也已为立法者和公务员们在实施政策中所接受，为此它对决策有直接的影响。一个最常见的例子就是物种的灭绝。所以法律需要有所突破，与其将注意力放在用传统法律来补救倒不如放在采取预防措施之上。

2.科学技术性

环境法具有浓厚的科学技术性这一点，是所有环境法学家所公认的不同于一般部门法的基本特征。首先，环境法是一种建立在自然规则基础之上的法律。这种基础包括生物、化学和物理原理。因此“自然法则”就不可避免地成为环境立法对待环境问题的指导原理。法律的制定和实施都必须依赖和利用专门的科学技术知识，并且自然科学家也要为环境立法贡献出自己的知识。其次，由于环境法是通过调整一定领域的社会关系来协调人与自然的关系的，因此它必须体现自然规律特别是生态学规律的要求，必须把大量有关技术规范、操作规程、环境标准、控制污染的各种工艺技术要求等运用于环境立法之中。再次，环境法的科学技术性还表现在它促进对科学技术成果的运用方面。例如，如果环境立法不对淘汰落后的技术设备以及运用先进科学技术作出规定的话，企业出于自身利益和生产成本的考虑就不太容易接受新的科学知识和技术改良。这样也不利于科学技术的进步和发展。

环境法的这一特征提醒我们，环境法的方法与传统法的方法存在着一些不同之处，它的众多法律规范必须遵循和建立在自然规范(法则)的基础之上，而不能人为地、强制性地凭借主观判断予以确定。为此，必须不断通过对自然的发现，以新的价值观对在传统法基础上建立起来的人类与环境在伦理上的权利义务关系予以重新评价。

3.共同利益性

相对于其他执行社会与政治职能的公法而言，环境法所表现出的公共职能不仅仅是为了个别群体、统治者阶级以及国家或地区的单一政治、经济利益，更多的则是要考虑全人类的共同利益，即人类生存繁衍的基础——全球生态利益。因此，我们也不能简单地套用过去使用的阶级分析的方法来解释环境法律现象。另一方面，人类所居住的地球是一个整体，地球生态系统(生物圈)也是一个流动的物质和能量循环体，它们不因对国家或地区疆界的人为划分而分割。当代的环境问题已经不是一个局部的问题，不再是可以仅依靠一个国家或一个地区采取局部的治理措施所能解决的。用封闭的、传统的方法来保护环境只能使环境问题愈演愈烈，从局部发展到地区、从地区再发展到国家、再从国家发展成为全球性的问题。此外，在环境法所调整的社会关系中，也较多地涉及了经济发展、管理技术、资源利用和科学技术方面的问题，而这些问题也是需要各国相互借鉴经验和提供帮助的。

有鉴于此，现在许多国家的环境立法已经融合了地球环境保护的基本理念，并且更加强调国际环境保护合作的重要性。与传统部门法相比较，现代环境立法对人类共同利益的保护是非常突出的。一个明显的事例就是，20世纪90年代以后世界各国环境立法发展的趋同化、国际化和一体化倾向。

4.法律关系的特殊性

环境法律关系，是环境法的法律规范在调整与环境相关的人类行为过程中所形成的权利义务关系。由于环境法的法律规范主要是由行政法律规范结合民事、刑事等不同的法律规范组合而成，因此环境法的法律关系是一个复杂的综合体，显得非常特殊。

传统部门法的法律关系所体现的是一定社会人与人之间纯粹的社会关系，法律也是通过权利义务的确定对人类行为进行调整，从而达到自由、秩序和公平的法律理念。环境法律关系所要体现的是人类与自然之间的关系，而这种关系既不是一种纯粹的思想关系，又不是纯粹的物质关系。环境法律关系除了要受来自社会经济关系的制约以外，更大程度上还要受到来自人与自然关系，特别是自然生态规律的制约。当前，在“人本主义”思想为主导的社会条件下，环境立法尚不能、也不可能确定人类与自然之间的权利义务关系，所以目前它仍然必须通过调整人类相互的行为才能具体体现。由于环境法律关系在内容方面的上述特征，决定了环境法律关系的主体、客体也具有其特殊性。一般而言，环境法律关系的主体仍然是自然人或者法律上拟制的主体(法人、团体或组织以及国家等)，但是在一些发达国家，环境立法已经将自然物也作为法律上拟制的主体来对待，例如，美国于1973年制定了《濒危物种法》，任何人都可以针对物种的侵害而提起诉讼。

在传统部门法中，自然物通常只是作为法律关系的客体之一——财产(物)来对待的。如果将某些自然物作为环境法律关系的主体看待，其作为法律关系客体的部分性质则将发生改变。另外，在环境立法中，一方面要强调自然物(各环境要素)作为权利义务关系的客体——财富对人类的经济价值，另一方面还要强调自然物独立于为人类提供物质财富以外的生态价值，以及环境要素在保持生物多样性方面所表现出的内在价值。

因此，在一般意义上可以将自然物作为传统部门法的法律关系的客体，而其中某些对环境具有生态效能的自然物则可以作为环境法律关系的客体。

三、环境与资源保护法的基本原则

环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景，所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则。它反映了环境法的本质和技术原理以及国家环境保护的基本政策。

环境法基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，也可以是通过一个或几个具体法律条文规定间接加以表现。一般来说，对环境法基本原则规定得比较明确的是环境基本法或者环境法典之总则部分;而环境与资源保护单行法的立法一般都不对基本原则做明文宣示，而是通过对具体环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。

关于环境法的基本原则是什么，在各个国家的环境立法不尽相同，它与环境立法的目的直接相关。在发达国家，目前的环境立法在目的性方面多采“生物圈主义”，以“环境优先”为本位;在发展中国家和地区，因顾及经济发展和人体健康的需要，目前的环境立法在目的性方面多采“协调主义”，以“人类优先”为本位。因此在基本原则的确立上，各国的环境立法是有区别的，但总体上大多不外乎有保护和改善原则、警惕和预防原则、协同合作原则、受益者付费原则、公民参与原则等几大类，它们是生态规律、人类对环境的伦理以及环境经济原理的基本要求在环境立法上的反映。

环境法的基本原则并不是一成不变的，它只是在一定时期根据环境问题的特点以及对环境问题解决方法的认识的基础上形成的。另外，国际环境法与国内环境法因调整对象和范围的不同，规范效力的不同和实施手段的不同，其基本原则也有不同;国家之间因国情和法制的不同，基本原则也有所取舍和侧重。虽然如此，由于环境问题的成因及其对策具有全球一致性，因而世界各国国内环境法在基本原则方面目前也逐渐趋于一致。现代国家或通过新的环境立法或修改旧的环境法律，大都在环境基本法中确立这些基本原则。

在中国，环境立法曾参考和借鉴了许多发达国家和发展中国家环境立法与实践的经验。在此基础上，结合中国的环境保护实际，主要确立了如下几项环境法的基本原则:协调发展原则;预防为主、防治结合原则;开发者养护、污染者治理原则;协同合作原则;公民参与环境决策原则。