自然资源法律制度

第三节　自然资源法律制度

一、自然资源概述

(一)自然资源的概念和特点

自然资源，是指在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量，如土、水、气、森林、草原、野生动植物等。所谓“对人类有用”，是指能够产生经济价值并提高人类当前和未来福利。自然资源具有可利用性、自然性、整体性、地域性和有限性五大特征。

(二)我国自然资源的概况

我国人均占有自然资源短缺。我国土地面积接近150亿亩，居世界第三位，但人均占有土地面积只有13.1亩，是世界人均占有土地面积45亩的1/3。从人均实际占有耕地面积来看，我国是世界人均耕地最少的国家之一。12亿国民人均耕地只有1.4亩，是世界人均耕地面积的1/3。人均草场面积占有为世界人均占有的1/2。我国水资源相当短缺，全国年平均降雨总量为6.03万亿立方米，河川平均径流量约为2.59万立方米，居世界第88位，只相当于世界人均占有量的1/4。矿产资源丰富，其中煤、铁、石油、铜、锡、锑、钨、锰、铅、锌、汞、钼、稀土等储量均居世界前列，有些储量居世界第一，但是人均矿藏量则很少。

(三)自然资源的分类

我国自然资源分布的范围广泛，种类繁多。为有利于对自然资源依法调整，根据自然资源的不同属性，可将自然资源分为土地资源、草原资源、森林资源、矿产资源、野生动植物资源、水资源和渔业资源等类型。按照不同的自然资源特点和要求，可分为:可更新资源，主要指土地资源、生物资源和水资源;不可更新资源，主要指矿藏资源，例如，铁、铝、煤、石油等各种金属和非金属矿物;恒定性资源，主要是自然界中尚未被充分利用的自然资源，如太阳辐射能、空气、海潮、风力等。

二、自然资源保护法概述

(一)自然资源保护法的概念

自然资源保护法是指调整人们在自然资源的管理、保护和利用过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。它一般是由土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动植物保护法、水法和渔业法、海洋法、空间法等法律法规组成。

自然资源保护法是调整一定的社会关系和自然规律的法律。其目的是通过法律手段，调节人类在开发利用自然资源的活动中所发生的社会关系。国家制定自然资源保护法的目的就是为了调整自然与社会的关系，实现人类社会与自然的协调发展。

(二)自然资源保护法的特征

1.宏观性:这是自然资源法调整各种社会关系的理论基础。各种自然资源法规必须按照资源配置的宏观要求规定人们在开发、利用和保护自然资源过程中的行为规则，这是自然资源管理法的重要特征。

2.综合性:自然资源法一般包括《土地法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《野生珍稀植物保护法》、《自然保护区法》等。

3.科学技术性:现代科学技术的发展，对法律的影响十分广泛和深远。人们对人类经济活动与自然生态的关系、自然资源的开发利用与经济发展的关系提出了许多新的课题，采取更科学、更先进的措施，保护管理各种自然资源。

4.国际共同性:人类共同生活的地球有一套完整的生态系统，环境问题的解决是超越国家界线的。有些资源的开发利用也不是一国所能完成的。因此，对自然资源的保护，人类负有共同的国际义务。

(三)自然资源保护法的体系

自然资源保护法律体系，就是由许多相互联系、相互协调的部门资源法所组成的统一体，例如，土地、矿产、森林、野生动植物、江河、海洋等生态系统之间客观地形成一个相互联系、相互依存的统一的自然综合体，即调整人与自然资源和生态环境中发生的各种社会关系的法律规范的总和，具体可划分为如下两类:

1.部门性资源法:自然资源管理法是我国法律体系中的一个独立的法律部门，如我国的《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《水法》、《渔业法》等。《中华人民共和国森林法》作为部门资源法的森林法中的基本法，它与《森林防火条例》、《森林采伐更新管理办法》等配套法规组成森林资源法群。

2.特性资源法:将各部门资源法中相互间所具有的共同自然特性的部分进行分类:一类是可再生和发展资源，它包括生物资源法(如有关森林、草原、渔业、自然保护区及保护野生动物和野生珍稀植物方面的法律、法规等)和非生物资源法(如有关土地、水资源等方面的法律、法规);另一类是不可更新但可再生的资源，它包括诸如有关矿产资源等方面的法律、法规。

三、自然资源法的主要原则和基本制度

(一)自然资源管理的法律原则

1.重要自然资源的全民所有原则。由于我国主要实行着生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制的形式，因此对于关系到作为国民经济生产资料的某些重要的自然资源，如矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，我国的《宪法》和自然资源立法均将它们确定为全民所有。而对于少数自然资源，则可以由法律规定由劳动群众集体所有。在自然资源的合理利用和保护方面，我国《宪法》第9条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。

2.合理分配自然资源的经济利益的原则。由于重要的自然资源属于全民所有，因此如何合理分配自然资源给国家、集体或个人所带来的物质利益，是在开发利用自然资源过程中应当予以明确的重要问题。为了充分调动和发挥国家、集体与个人三者对资源保护、开发与利用过程中的积极性、主动性和创造性，同时保障他们三者在这一活动过程中的合法权益，应当通过多种经济形式和多种经营方式来开发利用自然资源。为此，中国自然资源法律和有关民事立法对自然资源的所有权与其生产经营权规定采取“两权分离”的方法，即对自然资源在所有权、使用权和经营管理权诸方面予以了明确的规定，以这种方法来保障国家、集体和个人三者在开发利用自然资源方面的合法权利与利益。

3.综合利用与循环利用的原则。许多自然资源具有多种用途和可以被反复利用的特征，因此当某种资源在其某一方面的效能被人类利用后，其“废弃”的部分仍可以作为另一种用途的资源而重新得到再利用。所谓综合利用，是指在开发利用自然资源的过程中，最大限度地利用自然资源的各种用途。所谓循环利用，是指对那些在被人们利用后其性质仍不会改变的自然资源，通过回收的方式使其得以再利用的过程。综合利用与循环利用的结果，可以消除或减少自然资源或能源因未能充分利用而造成的浪费和对环境的污染破坏，保障自然资源给人类带来最大的经济效益与环境效益。

4.因时、因地制宜的原则。所谓因时、因地制宜，是指对自然资源的开发利用应当与特定时间、特定地域生态系统的结构和功能相适应，由于各地域环境条件的不一，使得生态系统的结构及其功能也各不相同，并且这些生态系统也会随时间的变化而改变。因此，对于自然资源的开发利用必须适合地域生态系统的特点以及自然资源随之发生的周期性变化。

(二)自然资源法律基本制度

1.自然资源有偿使用制度

自然资源有偿使用制度是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。它是在地球人口日益膨胀、自然资源日益紧缺情况下建立和发展起来的一种管理制度，是自然资源价值在法律上的体现和确认。

长期以来，自然资源一直被人们作为没有价值的东西而无偿地占有、开发和利用，甚至在一些权威理论上也认为无人类劳动凝结的自然资源是无价值的，从而导致了自然资源的过度开发和浪费。随着地球人口的增加，地球上的自然资源越来越显得短缺，在20世纪六七十年代甚至出现了资源危机。目前，在世界的许多地方，淡水资源、森林资源的短缺已成为不争的事实，野生动植物资源的短缺，更使一些野生动植物处于灭绝或濒危状态。由此便引起人们对“资源无价”理论的反思，并提出和建立了自然资源的价值观和价值理论。现在，自然资源具有价值的观念已为绝大多数经济学家所接受，并在许多国家的经济政策和立法中得以体现。集中体现自然资源价值的法律制度就是自然资源有偿使用制度。这一制度的建立具有多方面的意义和作用。一是它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用;二是它有利于为开发新的资源筹集资金，并有利于自然资源的保护和恢复;三是它有利于保障自然资源的可持续利用，并促进经济社会的可持续发展。

自然资源的有偿使用，因各个国家和地区具体情况的不同，其采用的形式也有所不同。综合起来基本上是两种形式，一是收税，二是收费。市场经济比较发达的国家通常是采取收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式，但大多数国家则是既收税、又收费。在收税方面，有的是对开发者收税，例如，哥斯达黎加征收的木材采伐税;有的是对经营者收税，例如，木材贸易税、野生生物及其制品贸易税;有的是对将造成资源破坏的重大开发项目征收环境资源维护税;有的是征收自然资源建设税。

2.自然资源档案制度

自然资源档案是对自然资源调查所获资料、成果按一定方式进行汇集、整理、立卷归档并集中保管的各种文件材料的总称。建立自然资源档案的目的是为了掌握自然资源的现状和变化，评定自然资源开发利用和保护管理效果，为编制自然资源规划，确定开发利用目标和保护管理措施提供可靠的依据。

自然资源档案制度则是法律对自然资源档案的种类、级别、适用对象、内容、范围、资料更新时间、查阅和借阅方法、保管技术和设施与设备、保管机构及其管理要求等所做的规定。它是自然资源档案的法律化。我国的一些自然资源法律、法规明确规定了档案制度，例如，《森林法》规定了森林资源档案制度，《野生动物保护法》规定了野生动物资源档案制度，《野生植物保护条例》规定了野生植物资源档案制度，《土地管理法》规定的土地管理信息系统是更加全面的土地资源档案。但是，目前我国还没有一项统一的自然资源档案立法，因此各类自然资源档案制度的要求极不一致。

3.自然资源许可制度

自然资源许可制度，又称自然资源许可证制度，它是指在从事开发利用自然资源的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。

采用自然资源许可制度，可以把各种自然资源开发利用的活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在国家规定的范围内。它有利于对开发利用自然资源的各种活动进行事先审查和控制，对不符合自然资源可持续发展的活动不予批准。同时它还有利于根据客观情况的变化和需要，对持证人规定限制条件和特殊要求，便于发证机关对持证人实行有效的监督和管理。

自然资源许可证，从其性质看，可分为三大类:一是资源开发许可证，例如林木采伐许可证、采矿许可证、捕捞许可证、采集证等;二是资源利用许可证，例如土地使用证、草原使用证、养殖使用证等;三是资源进出口许可证，例如野生动植物进出口许可证等。从表现形式看，有的叫许可证，有的叫证书或证明书等。

我国在自然资源保护管理中普遍实行了许可制度。在土地资源方面，有“土地使用权证”;在草原资源方面，有“草原使用权证”;在森林资源方面，有林木采伐许可证、木材运输证件;在矿产资源方面，有采矿许可证、勘查许可证;在渔业资源方面，有养殖使用证、捕捞许可证;在野生动物资源方面，有特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、允许进出口证明书;在水资源方面，有取水许可证等等。