行政机关违法时所应承担的法律责任

一、行政机关违法时所应承担的法律责任

以行政机关为违法主体的违法行为大致可依承担责任的主体不同划分为两类：一类是行政机关越权或滥用职权侵犯相对人合法利益的违法，另一类是行政机关工作人员滥用职权、触犯法律的违法。前者的责任主体是行政机关，其承担方式有：通报批评、赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、恢复原状，停止违法行为，撤销违法决定、撤销违法的抽象行为、履行职务、纠正不法、行政赔偿等。后者的责任主体是国家机关工作人员，其责任承担方式有：同步批评、赔礼道歉、承认错误、退赔、恢复原状、停止违法行为、经济处罚、赔偿损失、行政处分、罢免等。两类违法并非截然分开，有时在追究完行政机关法律责任后，仍要追究行政机关有关负责人的法律责任。目前，以行政机关为违法主体的违法行为主要包括教育经费核拨、使用不当、拖欠教师工资、非法收取费用、在招生中和国家考试中徇私舞弊以及其他行政机关侵犯相对人合法权益的情形。

（一）教育经费的核拨与使用不当应承担的法律责任

教育经费核拨、使用不当的法律行为表现之一为不按预算核拨教育经费。所谓不按预算核拨教育经费是指，不按已经本级人民代表大会审查和批准的本级人民政府的预算内容向教育行政部门或其他教育机构核拨预算内容所要求的教育经费的情形。教育经费是发展教育的物质保证，不按照预算核拨教育经费是一种有害于教育事业发展的渎职行为，可能造成学校教学活动无法正常进行。各级财政预算核拨的教育经费包括：各级财政部门核拨的教育事业费、教育基本建设支出、各部门职业费和基本建设支出中用于学校的费用、各种专项奖金中用于教育的经费、学生课本价格补贴等。不按预算核拨教育经费的方式包括擅自调整、更改教育预算支出、不足额核拨教育经费、拒绝或拖延执行有关教育经费核拨的规定。

教育经费的各级财政预算内拨款是教育经费来源的主要渠道，它对教育事业的发展起着举足轻重的作用。因而不按预算核拨教育经费必须要承担相应的法律责任。《教育法》第七十一条对此作出了规定，即：“违反国家有关规定，不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”这些行政处分可由本单位作出，也可以由上级主管部门作出。

教育经费核拨、使用不当的违法行为表现之二为挪用、克扣教育经费。所谓挪用、克扣教育经费是指有关人员违反国家对财政预算内或预算外但仍具有财政性质的教育经费的核拨、征收、上缴、划分、分解使用等方面的财政管理制度，违反国家有关收支、核算、监督等方面的财务管理制度，利用工作或职务上的便利，使教育经费全部或部分收归个人或集体所有，或归个人或集体进行其他活动（非法活动）。所谓预算外但仍具有财政性质的教育经费包括社会对教育的投入，如社会集资、群众捐资、学生缴纳的学费杂费等。挪用、克扣教育经费的违法主体不仅包括行政部门的有关人员，与此同时，学校或其他教育机构，凡有权管理教育经费的人员，都有可能成为挪用、克扣教育经费的违法主体。

挪用、克扣教育经费将使本来已很紧张的教育资源更加匮乏，因而有必要对其进行规范。《教育法》第七十一条规定：“违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令期限归还被挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《义务教育法》、《义务教育法实施细则》和国务院办公厅转发的国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中规定，对侵占、克扣义务教育经费的，由主管部门对直接责任人员给予相应的行政处分，直至追究刑事责任。《幼儿园条例》第二十八条规定“对于克扣、挪用幼儿园经费的，由教育行政部门对直接责任人员给予警告或者罚款的行政处罚。”挪用、克扣教育经费行为严重的，则可能触犯刑律，构成挪用公款罪和贪污罪。所谓挪用公款罪是指有关负责核拨教育经费的工作人员，将款项挪归个人使用进行非法活动、营利活动或超过3个月未归还的行为，若进行非法活动的数额达到2千元以上，进行营利活动或超过3个月未归还的数额达5千元以上的，构成挪用公款罪。对违法者处5年以下有期徒刑或拘役，情节严重的，处5年以上有期徒刑。克扣、挪用教育经费构成贪污罪表现为有关责任人员直接将教育经费据为己有。若数额在5万元以上的，处10年以上有期徒刑，可以并处没收财产。情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。数额在1万元以上不满5万元的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的处无期徒刑，并处没收财产。数额在2千元以上不满1万元的，处1年以上7年以下有期徒刑；情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。数额在2千元以上不满5千元的，犯罪后有自首、立功或者悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由单位或上级主管机关给予行政处分。数额不满2千元，情节较重的，处2年以下有期徒刑或者拘役，由其单位或上级主管机关酌情给予行政处分。”^[26]

（二）拖欠教师工资应当承担的法律责任

拖欠教师工资是指有关部门或其他教育机构不按时发放教师的工资。拖欠教师工资有的是因为有关部门不按预算核拨教育经费，挪用、克扣教育经费造成的。由此看来，拖欠教师工资同样是教育经费核拨、行使不当的结果。但有些地区拖欠教师工资的确是由于财政困难或管理体制不合理造成的。

教师生活的基本来源是工资，也是教师能够安心本职工作的基本保证。拖欠教师工资的现象严重影响了教师教学的积极性，使教育教学质量无法得到保障。拖欠工资有经济的原因，但不仅仅是经济的原因。其根本原因是一些领导对教育工作不够重视，对教育优先发展的战略地位没有落实，对教育是说起来天下无敌，做起来有心无力。故对拖欠对象，除了要在教育行政管理体制上作出相应的措施，明确各级政府的责任，建立有效的监督机制之外，同时应对确有财政困难的进行补贴。还应认真追究有违法行为的责任者的法律责任。《教师法》第三十八条对此种行为的法律责任作了规定：“地方人民政府对拖欠教师工资的……应当责令期限改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令期限归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对此，适用于教育经费核拨、使用不当所应承担的法律责任。

（三）乱摊派应承担的法律责任

乱摊派是指一些地区的有关部门或有关个人，在国家法律法规和有关收费管理规定之外，无依据或违反有关收费标准、范围、用途或程序的要求，向学校或其他教育机构尤其是社会力量所办的教育机构乱收费。合法的收费行为应符合下列几项条件：首先，收费要符合国家法律法规规定的收费项目；其次，收费要符合国家法律法规规定的收费标准；最后，收费要符合国家法律法规的收费程序。违反任何一项，都属于乱摊派行为。最近几年，因某些地区管理和监督体制的漏洞，加上部分执法人员素质不高，法制观念淡薄，不少单位违反国家有关规定，向学校或其他教育机构随意增加各种名目的收费项目，严重影响了学校办学的积极性。因而，要加强对有关部门和责任人员的责任追究。对此，除了可依据国家已发布的一系列规范乱摊派现象的政策和规定之外，《教育法》第七十四条也对此现象作出了承担法律责任的规定。

（四）在招生过程中徇私舞弊应承担的法律责任

在招生中的违法行为是指有关主管人员、直接从事和参与学校及其他教育机构招生工作的人员，违反有关招生管理的规定和要求，利用招生或与其相关的工作，实行歪曲事实、掩盖真相、以假乱真等行为，从而达到招收本不应该被录取的人员，并从中获得好处的目的。招生工作关节众多，包括调阅考生档案、思想品德考核审查、身体健康状况检查、新生入学复查、体检，还包括报名、命题、试卷印制、接送、保管、考场管理、评卷等工作，任何一个环节的工作人员徇私舞弊，都是违法行为。所以，在招生中徇私舞弊的违法行为不仅包括行政机关的工作人员还包括学校和其他教育机构的工作人员。

招生工作是培养现代化建设人才的重要前提条件之一也是关系考生前途命运的一项大事，因而，人们对招生中徇私舞弊行为非常痛恨。《教育法》第七十七条规定：“在招收学生工作中徇私舞弊的，由教育行政部门责令退回招收的人员；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《普通高等学校招生暂行条例》第五十五条规定：“有下列行为之一的招生工作人员和其他有关人员，省、自治区、直辖市招生委员会或高等学校可撤销其招生工作职务，取消工作人员资格，或给予行政处分：1.在出具、审定考生的户口、政治思想品德考核、身体检查、三好学生、优秀学生干部、体育竞赛的获奖名次及其他证明材料中弄虚作假；2.纵容或伙同他人舞弊；3.涂改考生志愿、试卷、考试分数及其他有关材料；4.违反招生工作规定，给工作造成损失。”第五十六条规定：“有下列行为之一的人员，由司法机关根据情节轻重，依据治安管理处罚条例和刑法，追究行政责任和刑事责任：1.盗窃或泄露试题、参考答案、评分标准；2.扰乱考场、录取场所秩序，威胁工作人员人身安全； 3.行贿受贿、敲诈勒索；4.国家工作人员利用职权，徇私舞弊，妨碍招生工作；5.其他破坏招生工作的行为。”在招生中，徇私舞弊，情节严重的，将构成渎职罪，具体来说，有可能构成受贿罪或泄露国家机密罪。所谓受贿罪，是指行政机关内负责招生工作的有关人员，利用职务上的便利，索要他人财物，或非法收受他人财物为他人谋取利益的。对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，将承担如前面因教育经费核拨、使用不当而导致贪污罪相同的法律责任。但如果受贿数额不满1万元，却使国家利益或集体利益遭受重大损失的，处10年以上有期徒刑；如果受贿数额在1万元以上，使国家利益或集团利益遭受重大损失的，处无期徒刑或死刑，并处没收财产。索贿的从重处罚。所谓泄露国家机密罪是指负责招生的有关工作人员违反国家保密法规，泄露国家重要机密，情节严重的行为。我国关于教育工作中国家秘密的有关规定中规定，地区（市）级以上政府教育行政部门及其所属考试机构组织各类高等及中等教育统一考试在启用之前的试题（包括副题）、参考答案和评分标准、命题工作及其人员的有关情况，属于国家秘密的具体范围。正因为高等教育和中等教育统一考试属于国家秘密，所以泄露统一考试的试题，就是泄露国家秘密。国家工作人员违反国家保密法规，泄露国家重要机密，情节严重的，处7年以下有期徒刑，拘役或者剥夺政治权利。在招生工作中徇私舞弊除了可能犯上述两种罪之外，也可能触犯其他的刑律，这要根据具体情况来分析。除此之外，如果徇私舞弊行为的方式和结果违反了《治安管理处罚条例》但尚不够刑事处罚的，还要接受公安机关的治安处罚。在招生中徇私舞弊的违法行为许多并不触犯刑法。对此，有关部门应给予相应的行政处分。”^[27]

（五）漠视教育、教学设施的建设危险应承担的法律责任

许多学校及其他教育机构的教育教学设施，因维修、改造等资金跟不上，经常发生伤亡等事故。忽视教育教学设施危险的责任主题除学校外，还应包括：设计、建筑校舍及设计、生产教育教学设施的单位或个人以及教育和其他有关主管部门所涉及的当地人民政府的有关负责人等。我国20世纪80年代初，中央就有关于尽快解决中小学危房的政策指示，但至今危房仍然存在，有些部门和领导对此问题不给予足够的重视，致使有的学校和其他教育机构的教学设施仍存在隐患、危险。

“明知校舍或教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡事故的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”^[28]对于“因忽视安全生产，管理不善；工作不负责任，违章指挥；玩忽职守，徇私舞弊等，对学生造成严重的人身、财产损害的，由其所在单位或上级主管部门，视具体情况对有关责任人员分别给予责令检查、赔偿损失、行政处分，直至依法追究刑事责任”。^[29]

（六）其他违法行为应承担的法律责任

以行政机关为违法主体的违法行为除以上内容外，尚有其他内容。如对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复，以及其他侵犯学校、教师、学生或其他机构和人员的合法权益的行为等。所谓侵犯合法权益，主要包括以下方面：（1）拖欠教师工资；（2）侵犯教师、受教育者的生命健康权和人格权；（3）侵犯学校或者其他教育机构的名称权、名誉权、荣誉权；（4）侵占学校或者其他教育机构的校舍、场地或者损害学校或者其他教育机构、教师、受教育者的财产所有权；（5）侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的著作权、专利权、商标专用权、发现权、发明权和其他科技成果权。对于行政机关侵犯学校、教师、学生或者其他教育机构和人员的上述合法权益的，除承担部分民事责任外，还应依照《中华人民共和国赔偿法》承担相应的赔偿责任。