谁制定和实施宪法法律

三、宪法的特征

一国的法律体系是由宪法、民法、刑法、诉讼法、经济法和劳动法等多种不同的法律部门所组成的一个有机的整体。宪法首先是法的一种，它具有法的共性和一般特征，和普通一般法律一样，也是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证实施的行为规范，它反映了统治阶级的意志，是统治阶级进行阶级统治的工具，它的内容主要是取决于有利于统治阶级的社会物质生活条件。从宪法与法的共性来理解宪法，有助于人们认识宪法作为法的属性。但是宪法作为一种根本法，一种“母法”，除了具有这些法的共性之外，还表现出其他不同于普通法律的特点。

(一)宪法在形式上的特征

宪法在形式上的特征主要表现为它是根本法，是“母法”，是制定其他法律的依据。这种根本法的地位主要表现在以下几个方面。

1.在内容上，宪法规定国家最根本，最重要的问题

宪法所规定的内容都是国家最根本、最重要的问题，诸如国家的性质、国家的政权组织形式、国家的结构形式、国家的基本国策、公民的基本权利和义务、国家机构的组成、产生办法及职权等涉及国家政治生活和社会生活等各个方面的一些最为重要的内容。这些内容不仅反映了一个国家政治、经济、文化和社会生活等各个方面的主要内容及其发展方向，而且从社会制度和国家制度的根本原则上规范着整个国家的活动。例如，我国现行宪法在总纲中规定了国家的政治制度、经济制度、文化制度和法律制度，并列专章规定了公民的基本权利和义务。由此可见，宪法规定的国家根本问题的内容极其广泛。而其他一般法律所规定和调整的仅是社会生活中的一般性问题或某一方面的问题。

宪法不仅规定的内容不同于其他法律，而且在规定范围广泛的国家根本问题的方式上，也与其他一般法律不同。宪法大多采取原则性和纲领性的方式规定国家有关根本问题，不具有惩罚性的内容，而普通法律则以较为具体的方式规定有关的内容。它们各自在自己的领域里发挥其作用，而不能互相替代。例如我国《宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。这是关于保护公民人身自由的宪法规定，公民的人身自由权属于人权的组成部分，属于一种宪法权利。为了落实每个公民都能享受到宪法权利，我国刑法规定了非法拘禁罪，非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

2.在法律效力上，宪法具有最高法律效力

在一个法律体系中，由于法律的制定机关不同，法律的内容和调整的对象不同，法律的效力也不相同。在所有法律之中，宪法具有最高法律效力，是其他法律所制定的依据，其他法律所规定的内容都不能与宪法所规定的内容相抵触。这已为现代成文法国家所公认，是宪法作为根本法的又一重要属性。我国现行《宪法》在序言中明确指出，“本宪法……规定了国家的根本制度和根本任务，是国家根本法，具有最高法律效力”。宪法的最高法律效力主要表现在以下几个方面:

首先，宪法是立法机关制定其他法律的立法基础和依据，没有宪法依据和宪法授权，则不能制定法律。在我国，各个具体法律在制定时，必须贯彻宪法的基本原则和精神，严格按照法律制定的程序，把宪法所规定的基本原则和精神在具体的法律制度中表现出来。我国大部分部门法的第一条经常开宗明义“……根据宪法，制定本法”。宪法和普通法的这种关系，通常被称为“母法”与“子法”的关系，即宪法是母法，其他普通法是子法。因此，立法机关在立法时，必须依据宪法的规定，以宪法的规定为基础。无论普通法律是否明确规定其是依据宪法而制定的，事实上它们都是依据宪法的基本原则和精神而制定的。

其次，一般法律的规定不能与宪法的基本原则和精神相抵触，否则无效或者部分无效，也即违宪的法律不是法律。我国现行《宪法》第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。”为了保证一般法律的规定能够符合宪法的基本原则和精神，不和宪法发生不必要的冲突，以维护宪法的尊严和权威，几乎每个国家都规定了相应的违宪审查制度。有关机关可以对一般的法律、法规进行违宪审查，撤销违宪的法律、法规或者拒绝适用违宪的法律。

最后，宪法是一切组织和个人活动的最高行为准则，是国家机关、政党、社会团体和公民进行各项活动的依据和基础。这是宪法具有最高法律效力的间接表现。宪法是一切国家机关、政治力量、政治组织、政权相关机器以及一切社会组织和个人的根本活动准则，任何组织和个人均无超越宪法之上的特权。我国现行《宪法》在序言中明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条也规定了对违宪行为的追究制度:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

3.在制定和修改程序上，宪法有着更为严格和复杂的规定

宪法具有最高的法律效力，规定着国家最重要、最根本的问题，所以为了保障宪法的权威，在宪法的制定和修改程序上规定了不同于一般法律的特殊程序。这主要体现在宪法有着比一般法律更严格、更复杂的要求。从世界各国的有关规定来看，宪法的制定和修改程序主要表现在以下几个方面。

(1)宪法制定和修改的机关往往不是普通的立法机关，而是依法特别成立的机关。宪法的制定机关又称制宪机关，制定宪法的权力称为制宪权，不同于一般的立法权，很多国家的制宪和修宪工作都是由专门成立的制宪委员会或者制宪会议所完成的，在绝大多数实行成文宪法的国家均是如此。而一般法律的制定常常由常设的议会或人民代表大会所制定。如美国1787年《宪法》是在费城召开的由各州代表参加的制宪会议上制定、并由各州议会批准的。我国1954年《宪法》是由毛泽东担任主席的宪法起草委员会起草，再由全国选举产生的全国人民代表大会第一次会议批准生效的。

(2)宪法制定和修改的程序需要经过特别的批准程序。通过和批准宪法或其修正案一般要求由制宪机关或者国家立法机关成员2/3以上或者3/4以上的绝对多数表决通过，才能颁布施行。有的国家甚至要求除了立法机关绝对多数通过，还要公民投票才能议决。而一般法律的制定和修改只需要有立法机关成员过半数以上的通过即可。而且修宪提案权的主体也和一般的法律不同，修宪提案权的主体往往有特别的限制。有的国家为议会绝对多数提出，有的国家规定由总统提出，也有的国家规定达到法定数量的公民也有修宪提案权。而一般法律修正案的提出，依照立法机关的工作程序，由通常在议会拥有提案权的主体提出。如美国《宪法》规定，经过国会两院2/3议员的同意，或者2/3州议会的请求，可以提出宪法修正案;宪法修正案在两年内若获得3/4州议会或修宪会议的批准，得以发生法律效力。我国1982年《宪法》第64条规定:“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”还有很多国家对宪法修改明确进行了限制性规定。^[23]这些限制性规定通常涉及不得修改的内容、基本原则、特别状态下宪法的修改以及宪法修改的时间和间隔等。有些国家即使没有明确规定但却存在事实上的修宪内容限制。如我国的社会主义制度就不得成为修宪的内容。

上述三个方面的论述是宪法在形式方面所表现出来的特征，也是宪法作为根本法的地位和普通法律最主要的区别之处。但是，这三个方面的特征并不是每一部宪法都必须同时具备的，有些可能只是具备其中的一项或者两项。有些不成文宪法可能也规定了有关国家生活最重要、最根本的问题，但是在制定和修改程序上和普通的法律并无任何的区别，或者在法律效力上也和普通的法律完全一样，并无最高适用的法律效力。

(二)宪法在本质上的特征

宪法在本质上所表现出来的特征，就是宪法通过其内容所表现出来的，区别于一般社会规范和其他部门法规的内在的质的规定性，它决定宪法的规范内容、表现形式和作用方向。尽管通过宪法形式上所表现出来的几个特征，我们可以对宪法有所认识，但是要想准确地、全面地把握宪法的概念，仅有形式上的认识还远远不够，更重要的是要了解宪法的本质特征，形式和本质的有机统一才能形成对宪法的科学认识。

一部法律之所以能够成为一个部门法，最大的一个因素就是这部法律有着自己独有的调整对象。宪法作为一个部门法也概莫能外，它也有着自己独有的调整对象，宪法所调整的即是社会关系之中最根本的社会关系，也就是国家权力与公民权利之间的关系。宪法的本质特征，在于规范国家(政府)权力和保障人权。

1.规范国家(政府)权力

为了保障和实现公民权利，宪法需要通过一定的方式规范国家权力，而规范国家权力的方式主要是以国家权力的构造和限制为核心内容。

宪法对国家权力的构造，主要体现在通过规定国家权力运作的范围、方式和程序，使国家权力在宪法设定的规范内有效运行。国家的政权组织形式和结构形式的构造会影响到国家权力的运行，因此可以通过规定国家的政权组织形式和结构形式，来加强和巩固国家权力。例如，我国人民代表大会制度的政体和单一制的国家结构形式，既有效地保障了人民行使管理国家和社会的权利，同时又理顺了中央政府和地方政府之间的关系，中央国家机构和地方各级国家机构各自在自己的职权范围内行使管理国家和社会的权力，可以有效地提高行政工作效率，使国家机器能够顺利运转，而不至于出现一些无谓的内耗。

同时，国家机构是国家的基本细胞，国家权力的行使是通过一个个基本的细胞来实现的。因此，宪法可以通过构造各个国家机构的活动原则，使国家机关权责分明，运行有序，这样既可以有效地减少不必要的矛盾和冲突，还能防止国家权力的滥用，切实保障公民权利和自由的实现。

现代宪法被普遍认为是人们订立的社会契约。而社会契约论者认为，人类出于共同对付自然界及防止人们之间相互侵害等人类自身生存的需要，于是达成契约，让渡出部分权利组成国家和政府。成立政府的唯一目的是为了保障和实现每个个人的利益。人民让渡权利只是让渡那些组织国家和政府所必需的而不得不让渡的部分，这些被让渡的权利总和构成了国家的权力，但是属于人民基本权利的内容则由人民自己保留，这些被保留的权利就是人民的自由。如果让渡所有的权利，人民将一无所有，最终必将导致专制和暴政。因而，作为具有最高法律效力的宪法首要的和基本的任务之一就是对国家权力进行构造，以防止出现专制国家和暴力政府，侵犯人民所保留下来的仅有的一些权利。例如，美国1787年《宪法》就明确规定了三权分立和权力制衡原则。它把整个国家的权力分为立法权、行政权和司法权，并由三个不同的部门分别行使，为了既使三权分立，彼此独立，又使三权相互联系，相互制约，以保持三部门之间的权力平衡。《宪法》因此规定了一整套三权相互制衡的具体条款。立法权属于国会，但总统有立法否决权，国会又可以推翻总统的否决;法院有权宣布国会制定的法律违宪从而无效。行政权属于总统，但政府预算、行政机构设置、高级行政官员的任命、政府签订的条约，均需由国会参议院批准;法院有权宣布总统行政命令、行政机构制定的规章条例和做出的裁定违宪而失效。司法权属于法院，法院有权解释宪法，宣布法律、行政命令、行政规章条例、行政裁定违宪，但法官的任命由总统提名、参议院批准。国会有权规定各级联邦法院的法官人数和管辖权，弹劾法官，重新通过被最高法院宣布违宪的法律或提出宪法修正案从而推翻最高法院的判决。

宪法对国家权力的规范，还具体体现在对国家权力的限制上。近代宪法学理论认为，宪法的主要功能是限制政府的权力，因为对公民权利构成严重威胁的是国家权力。由于国家权力具有掠夺性、扩张性的特点，从而决定了它与公民权利之间存在某种对立，政府权力的扩大意味着公民权利的减少。潘恩曾经认为:“宪法对政府的关系犹如政府后来所制定的法律对法院的关系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按已制定的法律办事;政府也以同样的方式受宪法的约束。”^[24]特里索里尼也认为:“宪法有双重功能，即授予权力并限制权力。”^[25]宪法对国家权力的限制是通过规范国家机构的活动来实现的。几乎每部宪法都具体规定了国家机构的产生办法、组成、任期和具体的职责与职权，即国家机构所享有的权力是通过宪法所授予的，它只能在宪法所授权的范围内进行活动，必须遵循“权力法定”原则，也即法不授权即禁止原则。超出了宪法的授权即是越权或无权，那么，它所做出的各项行为不但不能产生它所预期的效果，反而要承担一定的法律责任。因此，从这个意义上来说，宪法就是限权之法。^[26]

美国1787年《宪法》在制定的过程中，制宪者就曾深受欧洲资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯鸠和卢梭等人的影响，接受了他们的政府权力来自人民，政府权力必须受到限制的学说。制宪者认为，为了防止新成立的政府滥用权力、独断专行和施行暴政(个人的或集体的)，为了保障个人自由和个人权利，宪法在授予政府权力的同时，又必须对政府的权力进行限制。简言之，依宪法建立的中央政府必须是权力受到限制的政府，即限权政府。因此，《宪法》规定:中央政府只能行使人民通过宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它行使的权力，不得侵犯宪法(包括随后增加的权利法案)所保障的公民自由和公民权利。

2.保障人权是宪法所追求的终极价值目标

人权保障是宪法的终极目的。人权作为人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，是人之为人所不可或缺的生存及发展的基础，它要通过宪法对其做出宣示和保障。宪法历来被称为人权保障书，人权保障是宪法的核心和终极目的。

从宪政发展的历史进程来看，宪法总是伴随着人权保障的需要而产生，也总是随着人权保障的发展而发展，不论是英国式的“钦定宪法”，还是美国式的“民定宪法”，都是以争取人权为立宪的宗旨和目标。可以说，人权保障与宪法相生相伴、不可分割。人权保障思想源远流长，在历史上，人权作为一种主张，早在古希腊和罗马时期即有根据自然界的规律性推导出人类的普遍理性，并由人人具有理性而确认人的平等权利的观点。文艺复兴时期霍布斯、洛克等人的“自然权利说”和卢梭等人的“天赋人权说”，“人人生而平等”等理论主要是保障人身自由和民主权利。资产阶级在取得政权以后，又通过制定宪法和法律，把这些民主理论继承了下来。英国在其宪政发展进程中所确立的几个宪法文件，如《自由大宪章》、《人身保护法》、《权利法案》等无不以对公民的权利保障为内容。1789年法国国民议会通过了著名的《人权宣言》，1791年法国第一部《宪法》就把《人权宣言》作为《宪法》的序言，确认并保障人权。并且公开宣称:凡权利未保障和分权未确立的社会就没有宪法。人类历史上第一部社会主义宪法——1918年的《苏俄宪法》，也将《被剥削劳动人民权利宣言》列为第一篇。列宁也曾经指出:“宪法就是一张写着人民权利的纸。”^[27]

从宪法所规定的具体内容来看，人权保障也是各个国家宪法所规定的主要内容。宪法中的人权保障原则也成了宪法调整社会关系时所遵循的基本准则，它对具体宪法规范的确立和实现具有指导和统率作用。虽然各国宪法对人权保障的规定方式各不相同，但保障人权已成为各国宪法所宣示的普遍原则。被马克思誉为人类历史上第一个人权宣言的美国《独立宣言》明确宣布:“我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等，他们都从造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”法国的《人权宣言》也宣称:“任何与政治结合的目的都在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”社会主义宪法中也同样确立了体现人权保障原则的规范。在中华人民共和国成立后所制定的四部宪法中都曾经以专章的形式规定了公民所享有的具体的基本权利，在现行《宪法》中又把公民的基本权利置于国家机构之前，处于第二章的位置，这充分表明我国对公民权利的重视。在2004年的《宪法修正案》中，将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法，从而初步确立了人权保障在我国宪法中的地位。