清末民国时期宪法产生与变迁的反思

一、清末民国时期宪法产生与变迁的反思

(一)清末宪法的产生和变迁

鸦片战争以后中国沦为半殖民地半封建社会。封建专制的政治体制受到冲击，自给自足的封建经济受到破坏，天朝大国的思想发生动摇，以儒家文化为代表的中华文明受到西方文化的浸染，而君权神圣的传统观念受到质疑，正是在这种时代背景之下，从宪政思想的传播、认可，到睁开眼看世界的少数人宪政理念的形成，再到宪法文件的制定直至宪政实践的尝试，中国宪法的产生一路坎坷、踯躅而行。

1.西风东渐，宪政启蒙

宪法不是中国土生土长的，而是源于清末西方文化的传播。鸦片战争以后，中国与外界的交往开始增多。一些睁开眼看世界的政治家、思想家和学者开始把目光转向世界，尤其是用炮舰打开中国大门的那些资本主义国家。他们开始思考其政治制度、经济制度、军事制度和文化制度，从而与己进行比较，著书立说，传播“西夷”文化、思想，此一时期，代表性的人物有梁廷枬、徐继畲、魏源等人，形成了“师夷长技以制夷”的思维模式，这种思维模式长期影响中国。而对宪政和民主政治的认识则刚刚起步。

2.社会躁动，宪政萌芽

第二次鸦片战争的失败以及太平天国运动的兴起，则使有识之士深刻认识到“师夷长技以制夷”的方略不是解决问题的根本办法。答应西方列强开放通商口岸、割地赔款、设立租界甚至拥有部分司法权等无理要求，并没有满足西方列强的欲望，反而促使他们对中国提出更加苛刻的要求，进而使中国沦为半殖民地半封建的社会。

此时，一批上层政治人物、军方人士和地方实力派打出“自强”、“求富”的口号，开始了以引进西方近代工业为主的“洋务运动”。在引进西方先进技术和设备的同时，随即产生了大量的法律问题，原有的大清律不足以因应时代的需求，国外的法律书籍也被介绍到中国来。此时，赴欧美留学的学生、出国考察的大臣以及驻欧公使等人在比较了中国的封建制度和资本主义制度以后，提出了一些发展资本主义、实行君主立宪的主张，形成了早期的改良派，提出了初步的民权和宪政思想。^[2]其主要内容包括建立君主立宪的政体，实行西方式的议会制度。代表人物有王韬、陈炽、郭嵩焘、崔国因、郑观应等人。此时的宪政制度主要是为了纠正时弊，以改良中国的政治为出发点，逐步成为一股社会思潮。宪政的提出是立足于封建专制制度的基础上的，不可避免地带有时代的局限性。但是，毕竟明确提出了宪政的主张，为后来的宪政运动作了舆论上和理论上的准备。

3.百日维新，宪政兴起

1894年7月25日爆发的中日甲午战争，北洋水师全部覆灭，清政府被迫签订了中日《马关条约》，巨额赔款、割让领土，使得清政府的统治风雨飘摇。战后列强势力进一步延伸到了中国内地，中国经济进一步受到列强控制;干涉中国内政、践踏中国主权的情况更为严重;外国教会势力在中国日渐强盛，为所欲为。帝国主义列强掀起了瓜分中国的狂潮，强占租借地和划分势力范围，中华民族面临空前严重的危机。

义和团运动兴起，预示着社会变革的到来。此时，以康有为、梁启超为代表的维新派，提出了一系列维新变法的主张。他们认为单纯在经济、技术上学习西方不足以图存;还必须进行政治体制的改革即建立“三权分立”的君主立宪政体，设议院、开议会、制宪法。其要义在于“立宪法以同受其治，有国会以会合其议，有司法以保护其民，有责任政府以推行其政”。^[3]

1898年，在光绪皇帝的支持下，维新派纷纷登上政治舞台，上演了一幕悲壮的百日维新，史称“戊戌变法”。但是，变法触及了以慈禧太后为首的守旧势力的根本利益，尤其是专制权力，他们于8月6日发动政变，光绪皇帝被幽禁于瀛台;谭嗣同、林旭、杨锐、杨深秀、刘光第、康广仁“戊戌六君子”被杀于菜市口;康有为和梁启超出逃日本，百日维新失败。戊戌变法失败的原因表面上是“帝党后党”之争，但实际上是封建专制制度和分权制度之争。戊戌变法运动尽管失败，但是却掀起了中国近代第一次宪政运动，其宪政理论的传播、宪政理论的初步实践，为以后民主宪政思想的发展奠定了初步基础。

4.专制垂危，行宪挽救

1898年的维新运动失败了，1900年又爆发了以农民为主体的轰轰烈烈的反帝爱国的义和团运动。英、美、日、俄、法、德、意、奥8国组织联军侵入中国，8月攻入北京。

《辛丑条约》规定的巨额赔款，使中国背上了沉重的财政负担，经济凋敝;划定使馆区，使中国的主权受到进一步的侵害，中国从此完全沦为半殖民地半封建社会。此时，大批有识之士纷纷奔赴海外，探求救国之道。此时，有两股思潮，一是维新派人士继续坚持君主立宪主张;二是资产阶级民主革命派提出的民主立宪主张，以章太炎、孙中山、黄兴、邹容等人为代表。

在强大的舆论压力下，清政府于1906年9月颁行上谕，宣布预备仿行宪政，并在中央筹设资政院，各省设立谘议局。但是清政府迟迟不愿实行宪政，召开国会，甚至镇压君主立宪派的请愿活动。反观民主立宪主张，他们鼓吹革命，通过武装斗争，建立民主共和政体，所实行的宪政，是保护公民权利的民权宪法。资产阶级民主共和的思想得到了极大的传播和影响，清政府被迫于1908年颁布了《钦定宪法大纲》，预定在九年内完成“立宪”的准备工作，并在各省设立谘议局，在中央设立资政院作为议政的机关。《钦定宪法大纲》是我国第一部宪法性文件，为以后制定宪法做了原则性规定。《钦定宪法大纲》尽管是清政府迫于国内外压力的无奈之举，但是其仍然具有重大的宪政意义。

清政府颁布的《钦定宪法大纲》规定了九年的立宪预备期，备受批评，其立宪实质也暴露无遗。1911年10月10日，武昌起义爆发，全国各地独立声浪日渐高涨，清朝统治岌岌可危。此时清政府一方面镇压起义，另一方面又企图借立宪来缓和矛盾。清政府于1911年11月3日正式公布《重大信条十九条》(简称《十九信条》)。其主要内容是实行责任内阁制，限制君主权力，赋予国会实际权力。尽管有人评价其为“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一部宪法也”。^[4]其实，《十九信条》并非真正意义上的宪法，而是清政府应对变乱的仓促之举，与真心立宪，改变封建专制统治的现代宪法的要求差距甚远，直至清政府垮台也未能实施。

(二)对清末宪政运动的反思

清末宪政运动以《钦定宪法大纲》和《十九信条》的颁布为标志，预示着清末的宪政运动走到顶点。尽管学界对其有各种各样的评价，但其积极作用毋庸置疑。

(1)清末宪政运动使国人第一次了解了西方的民主政治制度和宪政制度，对中国两千多年的封建专制制度提出了质疑。

(2)由于清末的宪政运动，中国开始了政治制度、经济制度和文化制度等的改革，“祖宗之法”可以变。

(3)清末宪政运动引领了民国时期的宪政立法，具有启下的作用。

但是，清末宪政活动是在特殊的社会条件下进行的，不可避免地带有时代的烙印和缺陷。清政府总是在维护封建专制制度的基础上进行宪政活动的，和西方国家在民主的基础上采取三权分立的原则，以保护公民的基本权利为出发点的宪政活动大相径庭，和现代的宪法理念不可同日而语。清政府在君主立宪抑或民主立宪之间做艰难的选择，最终难以割舍“君权至上”的旧有观念，没有顺应形势的发展，直至清政府垮台，民国开始。

(三)民国宪法的产生和变迁

1.《中华民国临时约法》

1911年10月10日，武昌起义爆发，最终经过艰苦卓绝的斗争，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，中华民国南京临时政府成立，孙中山被选为临时大总统。1912年3月8日由临时参议院(南京)通过，同年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)，成为我国历史上第一部资产阶级性质的宪法。纵观孙中山先生的革命活动，在民主宪政方面贡献卓著，主要体现在以下两点:

(1)“三民主义”成为《临时约法》的指导思想

孙中山的建国思想集中体现在“三民主义”的理论中。三民主义即民族主义、民权主义和民生主义。民族主义即用暴力革命推翻清政府，建立共和政体;民权主义即推翻封建专制制度，建立民治政府，确立资产阶级民主宪政制度;民生主义是孙中山的“社会革命”纲领，孙中山把民生主义的主要内容归结为土地与资本，希望通过发展资本主义经济，使国家走向富强。这些成为《临时约法》的指导思想。

(2)《临时约法》体现了孙中山的宪政思想

《临时约法》又称为《五权宪法》。孙中山把政治权力分为“政权”与“治权”。“政权”体现在《临时约法》中的五权:即立法权、行政权、司法权、监察权和考试权;“治权”体现在《临时约法》中的四权:即国民选举权、创制权、弹劾权和复决权。“政权”要受“治权”的制约。二者相互结合形成最理想的宪法。《临时约法》共7章56条。包括:总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则。

《临时约法》是孙中山五权宪法思想在立法活动中的一次重要实践，尽管受时代的局限，有许多不完善的地方，如简单地照搬西方的政治制度和宪法规定，没有考虑中国封建专制制度根深蒂固的事实，缺乏宪政的基础，但是从世界范围看，在当时的亚洲还是一部比较先进的宪法。

2.《天坛宪草》

尽管南京临时政府成立了，但是北洋军阀、大小地方势力拥兵自重，各怀异志，政令不通，缺乏行宪的外部条件。加之资产阶级革命派的软弱、妥协，最终革命果实为袁世凯所窃取。

1913年3月10日，袁世凯在北京宣誓就任临时大总统。为了早日当上正式大总统，袁世凯于1913年4月8日召开了中华民国第一届国会。因为只有国会才能制定宪法，只有经过国会的合法程序，临时大总统才能扶正。在召开国会期间，袁世凯对国会施加压力，违背程序，通过先选举总统后制定宪法的议案，于1913年10月6日登上了中华民国第一任正式大总统的宝座。为了摆脱《临时约法》对自己的限制，袁世凯意欲制定自己的宪法。

1913年国会参众两院选举宪法起草委员组成宪法起草委员会，1913年7月22日开始草拟大纲，9月20日开始起草宪法，至10月31日三读通过草案全文，共11章，113条。因其在天坛祈年殿起草拟定，故又称《天坛宪草》，在体例上基本沿袭《临时约法》，但是对于国会、责任内阁制的规定更加具体、完善。袁世凯制定宪法的目的是扩大总统的权力，因其向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统制约权力的“增修约法案”遭到拒绝，于是他在1914年1月10日下令停止参众两院议员的职务，解散国会，《天坛宪草》被停顿。

3.《中华民国约法》

国会停止以后，袁世凯组织“中央政治会议”来代行国会的职权，1914年3月18日由“中央政治会议”产生了“约法会议”作为《临时约法》的修订机关。袁世凯向约法会议提交了增修《临时约法》的咨文，提出了增修约法的七项大纲。其核心内容是扩大总统的权力，取消《临时约法》对总统权力的限制，改责任内阁制为总统制。1914年5月1日，袁世凯正式颁布《中华民国约法》(又称为《袁记宪法》)，《临时约法》同时被废止。随后袁世凯又公布了《大总统选举法》，确立了大总统的终身制和世袭制，成为事实上的皇帝。1915年12月31日，袁世凯下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年。袁世凯复辟帝制的活动遭到全国的反对，在一片骂声中，只当了83天皇帝的袁世凯病死。

4.《中华民国宪法》

袁世凯死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意为拒绝恢复《临时约法》和国会。而西南各省及国会议员坚持认为黎元洪应根据《临时约法》制定的《大总统选举法》的规定，继任大总统之职。孙中山亦发表《归复约法宣言》，在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧的《大总统选举法》。8月1日，旧国会复会，复会后两会继续讨论被袁世凯扼杀的《天坛宪草》，对其相关内容进行修订:增加主权一章，废止总统的紧急教令权，删去国会委员会一章，取消议员兼任国务员的规定。但对于解散国会权、地方制度问题议而未决。与此同时，军阀推行独裁政治的步伐从来没有停止，议员们修宪只是独裁政府的一种政治点缀。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎元洪下令免去段祺瑞的国务总理职务，段祺瑞则唆使各省督军宣布独立。黎元洪无奈只有电召安徽督军张勋入京调停，张勋则以解散国会为条件。6月，张勋率辫子军入京，逼黎元洪解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。

1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由皖系军阀控制的“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，8月1日国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论《天坛宪草》。讨论期间，曹锟急于做大总统，一方面将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，另一方面采用金钱贿赂的方式，以5000元一票的价格收买议员。1923年10月5日总统选举开始，曹锟最终以480票的多数当选为总统。贿选被揭露以后，曹锟被时人称为“贿选总统”。曹锟为使自己当选总统合法化，在贿选的同时，于10月4日继续召开宪法会议，并于10月10日宣誓就任总统的同一天，颁布了中国历史上第一部正式宪法《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。这部宪法共13章141条，分国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及其效力诸部分，基本内容如下:

(1)确定中华民国的国体:中华民国的国体永远为民主共和国;

(2)确定中华民国的政体为责任内阁制，但又包含总统制的部分内容;

(3)明确划分了中央政府和地方政府的权限;

(4)将地方制度专章列入宪法。

《中华民国宪法》是一部较完备、成熟的资产阶级宪法。但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序存在严重瑕疵，加之当时的军阀又不是真正地推行宪政，而是实行军阀独裁统治。因此，《中华民国宪法》尽管较为完善，但是缺乏宪法实施的土壤，纯粹属于纸面上的宪法。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃，但其体现的对权力明晰化和有效性的诉求以及宪法立法的延续性、相因性仍然值得借鉴。

(四)国民政府时期宪法的产生及变迁

1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，在英国、美国的调停下，以张学良为首的奉军易帜，宣布接受国民政府的号令，北洋军阀政府就此结束，国民政府宣布结束军政，开始“训政”时期。根据孙中山的“革命程序论”，一个国家由乱到治，要经过军政、训政、宪政三个阶段。北伐战争的结束是军政时期的结束，训政时期的开始。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立一党专政制度，历史进入了国民党统治时期。

1.《中华民国训政时期约法》和《中华民国宪法(草案)》

为了使自己的统治合法化，平息国内舆论和各派的不满，1931年3月2日，国民党召开中常委临时会议，通过了蒋介石提出的召开国民会议，制定训政时期约法的提案，并推举约法起草委员，着手起草约法。1931年5月5日国民会议正式召开，对约法草案进行讨论，5月12日通过，6月1日公布实施《中华民国训政时期约法》，共8章89条。其主要内容有:(1)以训政纲领确立国民党一党专政制度;(2)规定政府之组织为以国民政府主席为首的五院制政府体制;(3)规定了有限制的人民的各项民主权利;(4)“国民生计”规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策;(5)规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。

《中华民国训政时期约法》的实施只是以根本法的形式确认了国民党的一党专制和蒋介石的独裁政权，国内矛盾纷呈，加之“九·一八”事变、“一·二八”事变，民族存亡危在旦夕，要求国民党结束“训政”，实行民主、宪政的呼声高涨。面对如此局势，国民党政府不得不同意起草“宪法”，逐步实行宪政。1933年1月，成立宪法起草委员会，先后通过宪法起草程序以及宪法草案研究程序。1934年3月1日公布了宪法草案初稿，随即由立法院成立宪法草案初稿审查委员会对宪法草案进行审查，10月16日通过。后经过国民党中央长达一年的审查和立法院多次修改，于1936年5月5日公布了《中华民国宪法(草案)》，又称《五五宪草》，其主要内容是:确立五院制与总统实权制的政治体制;在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”;实行县级自治。

2.《中华民国宪法》

1945年抗战胜利后，10月10日国共两党签订了《政府与中共代表会谈纪要》(简称“双十协定”)，确定召开政治协商会议。1946年1月10日政治协商会议在重庆召开，确定了对《五五宪草》的修改原则并将修正案提交给国民大会。政治协商会议于1946年1月31日通过《宪草修改原则》，于2月1日公布。《宪草修改原则》集中了各党派的意见，如果按此修宪，将是民主宪政之福，国之大幸。但是，国民党对此异议颇多。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政治协商会议讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，于1946年11月15日单方召开国民大会，11月28日开始讨论宪法草案，到12月25日三读完成法定程序，通过宪法修正案。1947年1月1日国民政府正式公布《中华民国宪法》，同年12月25日实施。《中华民国宪法》共分:“总纲”、“人民之权利与义务”、“国民大会”、“总统”、“立法”、“行政”、“司法”、“考试”、“监察”、“中央与地方之权限”、“地方制度”、“选举、罢免、创制、决议”、“基本国策”、“宪法之实行与修改”共14章175条。其主要内容是:削弱国民大会的职权，其创制、复决两权被推迟行使;在政体上实行总统集权制，但对总统权力的限制比《五五宪草》要多;对人民权利、自由的罗列更加具体、详细。

《中华民国宪法》以西方资本主义国家的宪法为蓝本，以孙中山的“三民主义”为指导，以“三权分立”原则确定立法权、行政权和司法权之间的制衡，因袭我国古代监察制度和科举制度的合理成分，在三权的基础上增加“监察权”和“考试权”，更加符合中国的国情。但是，在国民党专制政府的统治之下，再好的宪法也难以真正地实施，没有民主的政治，就没有宪政。

(五)清末民国时期宪政立法的评价

我国的宪政立法从清末肇始到1949年中华人民共和国成立，期间有许多问题值得重新认识和反思。

第一，伴随着西方列强的入侵和一系列不平等条约的签订，中国经历了宪法文件的传播、宪政思想的出现、实行宪政的要求、制定宪法性文件和宪政运动等过程，这对于后世的宪政影响举足轻重。

第二，清末和民国时期的宪政运动与当时中国的国情相吻合，是在保留封建专制制度的基础上进行的，距真正的宪政要求相差甚远。

第三，清末和民国时期制定的一系列宪法文件总是在专制、独裁与民主的博弈中产生的。实行宪政必须有民主制度的土壤，而此时实行的是封建专制统治和军阀独裁统治，谈不上真正的民主，因此，此时的宪法性文件总是被作为美化封建专制统治和军阀独裁统治的一件美丽的外衣。

第四，尽管清末和民国时期有宪法或宪法性文件而无宪政，有人治而无法治，但是宪政思潮的传播、宪法性文件的制定、宪政运动的开展，让国人开始了解西方的政治制度、民主制度，是一次思想上的大冲击，功不可没。