五、权力制约原则
权力制约原则来源于权力制约思想,是宪法的基本原则之一,是资本主义国家分权制衡原则和社会主义国家权力监督原则的总称。
(一)权力制约思想
权力制约作为一种政治思想和理论,有着悠久的历史。从亚里士多德的政府“三职能”论到洛克、孟德斯鸠的权力分立学说再到汉密尔顿、杰弗逊等人的分权制衡设计,人们不断地将权力制约思想付诸实践,并在实践中升华权力制约的理论和思想。
早在古希腊时代,亚里士多德就提出了将政府职能分为议事的职能、行政的职能和审判的职能的观点。他在《政治学》一书中明确指出,一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。他认为,这三个要素是构成每一个政体的基础,当三者都有良好的组织时,一个政体将会是健全的机构。他还认为,在一个混合政体中,各阶级间要保持平衡。亚里士多德关于政府的“三职能”论,为后来的学者提出权力制约思想奠定了基础。
古罗马思想家波利比阿在继承亚里士多德平衡政体思想的基础上,首次明确提出了分权与制衡的主张。他通过考察古罗马迅速兴盛的历史,发现执政官、元老院、公民大会和护民官等机构分别掌控不同的国家权力,互相制约并保持平衡,使每一种权力不至于走向极端,从而确保了古罗马的强盛。因此,波利比阿认为纯粹的统治机构会发生蜕变,只有代表君主政体的执政官、代表贵族政治的元老院以及代表平民民主政体的人民大会这三者权势分立并相互牵制,才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构,这样的混合政体才是最好的宪政制度。[40]西塞罗在论述共和国时,认为最好的政制是君主制、贵族制和民主制的均衡结合,共和国最理想的制度安排是一种权力均衡的体制。他也认为混合政体具有优势,协调均衡、富有活力,可使各人固守其位,可保持国家的长治久安。[41]
近代意义的权力制约思想,起源于英国。洛克第一次全面地提出了三权分立的分权学说。他在《政府论》中指出政府是保障人权的工具,能够限制专横和防止滥用权力的办法就是将国家权力分为几部分并使之互相制约。具体而言,洛克主张将国家权力分为立法权、行政权、联盟权,分由不同部门掌握。洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中,并且特别强调立法权与行政权的分立。他认为:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就给人们的弱点以绝大的诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合他们自己的私人利益,因而就与社会其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”[42]
孟德斯鸠在继承洛克分权理论的基础上,进一步发展和完善了三权分立的学说。孟德斯鸠认为,每一国家都有三种权力,即立法权、行政权和司法权。在孟德斯鸠看来,无分权便无自由。他主张人们必须建立三权分立的政体,按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说:“当立法权和行政权集中在同一个人同一个机关之手时,自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。”“如果一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,……则一切便完了。”[43]孟德斯鸠还认为,为了防止权力滥用,实现权力制约的目的,各种权力之间要彼此牵制,相互制衡,以权力约束权力。孟德斯鸠的三权分立理论是对洛克分权理论的进一步发展,为各国防止权力滥用、对权力进行有效制约提供了参考模式。正如M.J.C.维尔所说:“从这时起,权力分立理论就不再是一种英国的理论;它已经变成了一种关于立宪政府的普适标准。”[44]
在美国,汉密尔顿、杰弗逊等人将“分权理论”具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定的实践中,使“三权分立”由理论变成了现实,同时又为权力分立理论加入了权力制衡的内容。权力分立强调将国家权力分为立法权、行政权和司法权,并交由不同的国家机关分别行使;权力制衡强调立法权、行政权和司法权在行使的过程中相互牵制,达到势力的均衡。联邦党人在坚持分权的前提下,提出了权力制衡的制度设计。如联邦与各州在纵向分权的基础上相互制衡;设立两院制的国会以使其相互制约并与行政权、司法权分立制衡;政府的三种权力之间存在潜在的否决权,等等。美国1787年《宪法》建立了分权制衡的权力体制,将权力制约理论演绎得淋漓尽致。可以说,美国宪法的诞生使得三权分立制衡理论深入人心并广为传播,成为宪法的一项基本原则。但是,这一理论在实践过程中多存在的问题也引起了部分学者的质疑,认为这种三权分立制度并未能实现权力制约的目的。
针对资本主义国家因实行“三权分立”所出现的弊端,马克思主义的经典作家从人民主权的理论出发,对“三权分立”理论进行了深刻地批判,但从未完全否定“三权分立”理论的历史合理性。相反,肯定了权力必须接受制约的理念,并明确提出了权力监督的思想。在实践中,对社会主义国家而言权力制约也是必要的。社会主义国家虽然实行人民民主专政的国体,但在现阶段也只能用代表制作为实现民主的主要形式,这就导致客观上出现了拥有权力的主体与行使权力的主体不相一致的情况,而且权力固有的恶性即便在社会主义条件下也不可完全消除,因此为了保证权力的运行不出现违背人民的意志的异化,必须加强对权力的制约。邓小平指出:“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[45]这进一步证明了权力制约对社会主义国家的必要性。
不同时代不同国家的思想家对权力制衡思想的表述纷繁复杂,各有差异,但是共同之处却是明显的,即权力必须受到制约。随着各国宪政实践的不断发展,权力制约思想仍将成为学者深入探讨的主题之一。
(二)权力制约原则的宪法体现
世界各国宪法都确认了权力制约原则,但是资本主义国家和社会主义国家由于政权性质、指导思想的不同,两类宪法关于权力制约的表现也不相同。在资本主义国家,权力制约原则表现为三权分立原则;在社会主义国家,权力制约原则则表现为权力监督原则。
1.权力制约原则在资本主义国家宪法中的体现
资本主义国家的宪法以分权学说为指导,形成了三权分立的权力制约机制。但各国历史传统、民族状况、政治力量对比等因素的差异,造成了宪法反映分权原则的不同模式,概括起来有以下三种:
第一种是美国式的三权分立模式。美国是运用分权制衡原则的典型国家。美国宪法将国家权力一分为三,规定立法权由参众两院组成的国会行使,行政权由民选的美利坚合众国总统执掌,司法权则属于联邦法院及其下级法院。美国宪法还确立了立法权、行政权、司法权三者之间的制衡关系:如国会有权要求总统条陈政策以备审议,有权建议和批准总统对其所属行政官员的任命,有权批准总统对外缔结的条约,有权弹劾总统等,从而体现了国会对总统的制约;国会对司法机关的制约则体现在:宪法规定参议院有权审判弹劾案件,有权建议或批准总统对联邦最高法院法官的任命,有弹劾、审判联邦最高法院法官并撤销其职务的权力;总统对国会的制约表现在:宪法规定总统有有限的立法否决权,副总统兼任参议院议长,对立法机关的活动产生一定的影响;总统对司法权力的制约表现在:总统有特赦权,有提名并任命联邦最高法院法官的权力;美国宪法还规定了联邦最高法院首席法官担任弹劾总统案的审判庭主席,此外根据美国宪法惯例,联邦最高法院有权解释法律,享有司法审查权,这些体现了法院对总统和国会的制约。美国式的三权分立模式对其他国家产生了重要影响,实行总统制的国家一般采用此种模式,比如委内瑞拉就沿袭了美国的这种模式。
第二种是英国式的以议会为重点的分权模式。英国资产阶级曾经以下议院为革命阵地,同以国王为代表的封建王权进行过激烈的斗争。斗争的重要结果之一是确立了“议会至上”的原则。英国模式的特点是立法权是三权中的重点,立法权高于行政权,并建立以下议院为重心的责任内阁制,而行政权力的总代表国王只是名义上的国家元首。在英国,下议院占多数席位的政党不仅控制了下议院的主导权,而且其党魁也获得了行政组阁权;内阁成员对下议院负连带责任,如下议院对内阁不信任,不是内阁总理辞职,就是内阁提前解散下议院进行大选。一般实行君主立宪制和议会共和制的国家都采用英国式的分权模式,比如日本、意大利、德国等。
第三种是法国式的以行政权为重点的分权模式。法国在现行宪法颁布前,仍然坚持议会主权的原则,实行议会共和制,总统只是象征性领袖,并不实际参与政治。直到现行宪法制定时,法国才实行了现在的分权模式。法国现行宪法扩大了总统的权力,既吸收了总统制的特点,也借鉴了议会制的特点,将权力重心由立法机关转移到行政机关,建立了半总统半议会制的体制。宪法给总统赋予了众多首要责任,规定总统监督宪法的遵守,保证国家权力的正常行使和国家的连续性,负责保证民族独立、领土完整以及条约和共同体协定的遵守,总统负责保证司法独立。同时宪法还规定:总统有权任命政府总理并根据总理的建议任免其他政府官员;有权主持内阁会议,签署内阁会议所决定的法令和命令;有权在法定期限内要求议会重新审议其所通过的法案,议会不得拒绝;有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决。此外总统主管军事和国防,而且总统还有紧急状态处置权,在紧急状态权力行使期间,总统的权力可扩展至议会的立法权。综上所述,法国现行宪法已将分权制衡的权力中心由议会转移到以总统为代表的行政系统,从而塑造了一个“共和君主”。[46]
2.权力制约原则在社会主义宪法中的体现
由巴黎公社首创、经马克思主义经典作家阐述与强调的监督原则,是权力制约原则在社会主义宪法中的具体表现形式。纵观社会主义国家宪法,主要从以下三个方面规定了权力监督原则:
第一,宪法规定了人民享有对人民代表和国家机关及其工作人员的监督权。社会主义宪法一般规定人民代表由人民选举产生,对人民负责,接受人民监督。人民有权对国家机关及其工作人员提出批评、建议、控告、检举等。如我国现行《宪法》第77条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”1977年前苏联宪法、1972年朝鲜宪法也都有类似规定。
第二,宪法规定了国家机关的设置、性质和地位。如我国现行宪法规定全国人民代表大会是我国最高国家权力机关,全国人大及其常委会行使立法权;国家主席是国家最高代表;国务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高行政机关;中央军委是领导全国武装力量的机关;人民法院是国家的审判机关,人民检察院是法律监督机关。由此可见,我国宪法实际上也遵循了现代国家关于权力分工的基本原理和基本范式。
第三,宪法规定了权力机关和其他国家机关之间的关系。我国现行《宪法》第3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”与资本主义国家的权力制约不同,社会主义国家一般强调权力机关对其他机关的监督和制约,其他的国家机关不能够对权力机关进行监督。
第四,宪法规定了行政机关和司法机关的内部监督和制约。为了保证法律的良好实施,我国《宪法》第127条规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”
(三)权力制约原则在我国的适用
由于我国特殊的历史传统和现实国情,权力制约原则在我国适用时,面临着以下急需解决的问题:
第一,从世界各国关于权力制约的宪政实践来看,权力制约有效实施的前提是国家权力被分为立法权、行政权和司法权三部分,且每种权力都是有限的。当宪法规定将这三种权力交由三个不同的国家机关行使时,这种设计本身就是权利制约的一部分,也是权力制约原则的内在要求。但是从我国宪法规定来看,一些国家机关比如全国人民代表大会除了具有第62条列举的一系列职权,还享有“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。由于全国人民代表大会拥有解释和修改宪法的权力,所以何谓“应当”仍由它自身决定。这意味着全国人民代表大会事实上享有无限的权力,至于其实际权力的大小完全取决于它的自我约束能力。这样的宪法设计,与权力制约的基本要求并不完全一致,使得权力制约原则在我国的适用处于尴尬的境地。
第二,权力制约的方式多种多样,最基本的方式是横向的权力制约权力和纵向的权利制约权力。在宪法中,公民权利相对于国家权力居于核心地位,这就决定了权力的行使应以权利保障为首要目标和价值。公民权利制约国家权力作为一种纵向的权力制约方式,是宪法基本精神的体现。我国现行宪法在设计权力制约的具体制度时,更多地强调了公民对人民代表、国家机关及其工作人员的制约和监督。然而公民作为个体,相对于国家机关及其工作人员明显处于弱势地位,不能很好地实现监督的目的。此外,我国现行宪法规定了各级人民代表大会对其他国家机关的制约和监督,这是横向的制约方式的设计。但是,权力机关对行政机关和司法机关监督和制约的方式主要表现为听取报告,而对于相关报告没有得到通过时如何追究责任没有作出规定。具体制度的落后和缺失,影响了权力机关监督的力度,也影响了权力制约原则的适用效果。
【司法考试关联知识点】
人民主权原则、基本人权原则、法治原则和权力制约原则及其在我国宪法上的表现。
【练习题】
1.选择题
(1)“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法”的论断是由下列哪一部宪法文件予以明文规定的?(2006年卷一第11题)( )
A.1789年的法国《人权宣言》
B.1776年的美国《独立宣言》
C.1688年的英国《权利法案》
D.1918年的苏俄《被剥削劳动人民权利宣言》
(2)被誉为西方法治主义奠基人的是( )。
A.英国的洛克
B.法国的卢梭
C.法国的孟德斯鸠
D.英国的霍布斯
(3)下列哪个国家实行的是以行政权为重点的分权模式?( )
A.美国
B.英国
C.日本
D.法国
(4)我国的宪法原则包括( )。
A.人民主权
B.基本人权
C.法治
D.三权分立
(5)下列不能体现我国宪法中的人民主权原则的规定是( )。
A.人民代表大会代表人民行使国家权力
B.公民享有全民投票权和复决权
C.公民享有选举权和被选举权
D.人民依法通过各种民主形式管理国家事务和社会事务
2.思考题
(1)简述宪法原则与宪法规则的关系。
(2)简述天赋人权思想的发展。
(3)简述基本人权原则。
(4)试述权力制约原则在我国宪法上的体现以及适用中存在的问题。
【注释】
[1]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:47.
[2]秦前红,汪自成.宪法原则的产生及其效力探讨.社会科学,2006(3).
[3]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:48.
[4]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:49.
[5]黄基泉.西方宪政思想史略.济南:山东人民出版社,2004:149.
[6]洛克.政府论.叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:91.
[7]应克复等.西方民主史.北京:中国社会科学出版社,1997:151.
[8]卢梭.社会契约论.何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:36-37.
[9]卢梭.社会契约论.何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:35.
[10]何华辉.比较宪法学.武汉:武汉大学出版社,1988:51.
[11]卢梭.社会契约论.何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:35.
[12]马克思恩格斯全集:第1卷.北京:人民出版社,1956:279.
[13]列宁全集:第8卷.北京:人民出版社,1987:313.
[14]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:50.
[15]李龙.宪法基础理论.武汉:武汉大学出版社,1999:180-181.
[16]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:52-53.
[17]郑杭生,谷春德.人权史话.北京:北京出版社,1994:29-30.
[18]洛克.政府论.叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:6.
[19]卢梭.社会契约论.何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:9,16.
[20]卢梭.爱弥儿:论教育(下卷).李平沤,译.北京:商务印书馆,1978: 704.
[21]马克思恩格斯选集:第1卷.北京:人民出版社,1995:318.
[22]马克思恩格斯全集:第23卷.北京:人民出版社,1972:324.
[23]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:56.
[24]何华辉.比较宪法学.武汉:武汉大学出版社,1988:69.
[25]乔治·霍兰·萨拜因.政治学说史.盛葵阳,崔妙因,译.北京:商务印书馆,1986:125.
[26]亚里士多德.政治学.吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1965:199.
[27]王人博,程燎原.法治论.济南:山东人民出版社,1989:11.
[28]李龙.西方宪法思想史.北京:高等教育出版社,2004:57-58.
[29]哈林顿.大洋国.何新,译.北京:商务印书馆,1963:21.
[30]哈林顿.大洋国.何新,译.北京:商务印书馆,1963:36.
[31]洛克.政府论(下册).叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:36.
[32]洛克.政府论(下册).叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:59.
[33]洛克.政府论(下册).叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:88.
[34]卢梭.社会契约论.何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:51.
[35]潘恩.潘恩选集.马清槐,译.北京:商务印书馆,1981:146.
[36]高鸿钧.现代西方法治的冲突与整合.清华法治论衡(第1辑).北京:清华大学出版社,2000:1-59.
[37]高鸿钧.现代西方法治的冲突与整合.清华法治论衡(第1辑).北京:清华大学出版社,2000:1-59.
[38]张文显.当代西方法哲学.长春:吉林大学出版社,1987:93-95.
[39]李龙.宪法基础理论.武汉:武汉大学出版社,1999:201.
[40]李龙.西方宪法思想史.北京:高等教育出版社,2004:45-46.
[41]西塞罗.国家篇法律篇.沈叔平,苏力,译.北京:商务印书馆,1999:52.
[42]洛克.政府论.叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1964:89.
[43]孟德斯鸠.论法的精神(上).张雁深,译.北京:商务印书馆,1961:156.
[44]M.J.C.维尔.宪政与分权.苏力,译.上海:三联书店,1997:90.
[45]邓小平文选:第2卷.北京:人民出版社,1994:333.
[46]韩大元.比较宪法学.北京:高等教育出版社,2003:68.
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