特别行政区机关

四、特别行政区机关

(一)特别行政区制度的概念和特点

特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的享有特殊法律地位、实行资本主义制度和生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国以和平的方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，特别行政区与其他一般行政区相比，有共同的地方，这主要表现在三个方面:第一，特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，是我国地方制度的有机组成部分。特别行政区的设立有个大前提，就是要承认世界上只有一个中国，即中华人民共和国。各个特别行政区都是中华人民共和国领土不可分割的组成部分，不能脱离统一的国家管辖。因此，特别行政区和一般行政区一样，都是我国地方制度的有机组成部分。第二，特别行政区是中华人民共和国的一级地方行政区域，直辖于中央人民政府。特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，该区域建立的地方政权机关，自然是我国的一级地方政权，受中央人民政府的统一管辖。第三，特别行政区和其他一般行政区一样，选举全国人大代表参加全国人民代表大会。

特别行政区与其他行政区相比，又有其特殊性。这主要表现在以下几个方面:

1.特别行政区享有高度的自治权(高度自治)

根据《香港基本法》和《澳门基本法》的规定，特别行政区享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以依法行使中央授予的有关对外事务权;保持财政独立，其财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府以及中央授予的其他权力等。特别行政区享有自治权的范围明显大于我国一般地方行政区域和民族自治地方，其中有些权力，如司法终审权、货币发行权、出入境管制权等，都是在单一制下的地方政府所不能享有的应由中央掌握的权力。

2.特别行政区保持原有的制度和生活方式50年不变(一国两制)

《香港基本法》和《澳门基本法》都规定，在香港(澳门)特别行政区“不实行社会主义的制度和政策，保持原有资本主义制度和生活方式，50年不变”。这一规定，体现了“一国两制”方针。它意味着中央人民政府在50年内不改变香港、澳门的资本主义制度，不能把社会主义制度和政策推行到香港、澳门去。

3.特别行政区实行港人治港、澳人治澳的方针(当地人管理)

《香港基本法》和《澳门基本法》都规定，特别行政区的行政机关和立法机关由该区永久性居民依照基本法的有关规定组成。所谓“永久性居民”，是指在特别行政区享有居留权和有资格依照当地法律取得载明其居留权的永久性居民身份证的居民。这一特点表明，香港特别行政区和澳门特别行政区由当地人自己管理，中央不派人管理。这样，有利于充分发挥港澳同胞的积极性和当家做主的精神，有利于香港和澳门地区的进一步稳定与繁荣。

(二)特别行政区的法律地位

特别行政区的法律地位是指特别行政区在国家政权结构中依法所处的地位。它的实质是如何处理中央与特别行政区的关系，在法律上则表现为如何划分中央与特别行政区的职权。《香港基本法》、《澳门基本法》均在第1条规定，香港、澳门特别行政区是我国不可分离的部分;第12条规定，香港、澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直属于中央人民政府。这就完整地说明了特别行政区的法律地位。具体说来，它包含以下内容:

(1)特别行政区是我国单一制国家不可分离的部分。特别行政区作为单一制国家的组成部分是不能从祖国分离出去的，我国包括特别行政区在内理所当然地要维护国家的统一、主权和领土的完整。“一国两制”是国家对特别行政区的方针，“两制”是“一国”之下的“两制”，既不容许破坏“两制”，也不容许破坏“一国”。

(2)特别行政区是我国的一个地方行政区域。特别行政区与中央的关系是一个主权国家内部中央与地方的关系，是领导与被领导、监督与被监督、授权与被授权的关系，不是平行的、并列的伙伴关系。其所享有的高度自治并不是无限自治。根据《香港基本法》、《澳门基本法》的规定，这一高度自治是在全国人民代表大会授权下的自治，不是特别行政区本身固有的权力，高度自治的权力来源于中央。

(3)特别行政区是实行高度自治的地方行政区域。特别行政区之所以“特别”，重要标志就是享有高度自治权。对特别行政区来说，中央负责管理仅限于涉及特别行政区的外交、防务以及其他居于国家主权和国家整体权益范围内的事务。特别行政区的其他事务，除了《香港基本法》、《澳门基本法》规定须受中央监督的情况外，中央不予过问。

(三)中央与特别行政区的关系

1.特别行政区对中央人民政府的直接从属性

《宪法》第31条的规定及第62条第13项关于特别行政区的设立及其所实行的制度的决定权属于全国人民代表大会的规定，表明了特别行政区对中央人民政府的隶属关系;两个基本法的第12条关于特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府的规定，是《宪法》规定的具体化。可见，特别行政区是中华人民共和国的一部分，是一级地方行政区域;特别行政区政权是中华人民共和国的一级地方政权，直辖于中央人民政府;中央人民政府与特别行政区的关系是在单一制国家结构形式内的中央与地方之间的关系，特别行政区享有高度自治权，但它不享有国家主权，没有外交和国防方面的权力，也不是一个独立的政治实体。其法律地位相当于省、自治区和直辖市。

依据基本法的规定，由中央人民政府管理特别行政区涉及外交、国防等国家主权方面的事务是中央人民政府应当具有的权力。主要是:①负责管理与特别行政区有关的外交事务;②负责管理特别行政区的防务;③任命行政长官和主要官员;④决定特别行政区进入紧急状态;⑤解释特别行政区基本法;⑥修改特别行政区基本法等。

2.特别行政区享有高度自治权

特别行政区实行高度自治，享有广泛的自治权。

①行政管理权。依照基本法的有关规定自行处理特别行政区的行政事务，包括特别行政区的经济、财政、金融、贸易、商业、土地、航运、民航、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工、社会服务等事项。

②立法权。特别行政区的立法机关依据基本法的规定，有权制定适用于特别行政区的法律。

③独立的司法权和终审权。特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉;凡是在特别行政区内发生的任何案件，以特别行政区的终审法院为最高审级，该特别行政区的终审法院的判决即是最终判决。

④自行处理有关对外事务的权力。有关对外事务的权力包括:特别行政区有参加外交谈判、国际会议、国际组织的权力;特别行政区有签订国际协议的权力;特别行政区有与外国互设官方、半官方机构的权力;特别行政区有签发特区护照和旅行证件的权力。

⑤高度自治的其他方面。其他方面包括:特别行政区的行政机关、立法机关由当地永久性居民组成，中央人民政府不从内地派遣官员去担任特别行政区行政机关和立法机关的重要职位;特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原来的资本主义制度和生活方式50年不变;特别行政区境内的土地和自然资源在所有权属于国家的前提下，由特别行政区负责管理、使用、开发、出租或者批给个人、法人或者团体使用或者开发，其收入全归特别行政区政府支配;特别行政区保持财政独立，财政收入不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税;特别行政区的货币体系独立，其发行权属于特别行政区政府;特别行政区使用的语文，除中文外，在香港特别行政区还可使用英文，在澳门特别行政区还可使用葡文;特别行政区除悬挂中华人民共和国国旗外，还有自己的区旗、区徽等。

特别行政区与省、自治区和直辖市都属于直辖于中央人民政府的地方政权，但它与省、自治区和直辖市相比，除享有高度自治权外，还有以下特殊性:

第一，政权体系的设置不同。在我国一般地方政权体系中，省、自治区和直辖市属于最高的一级地方政权，在其之下还有市、市辖区、县、乡、镇等行政单位;根据基本法的规定，特别行政区不再下设任何政权单位。

第二，中央对特别行政区和省、自治区和直辖市的干预程度不同。省、自治区和直辖市必须执行中央及有关部门制定的行政规章、政策及措施，中央有关部门可以直接下达各种指令、指示以及要求完成的具体指标。而中央对特别行政区的事务管得相对而言比较少，中央人民政府所属各部门则不得干预特别行政区自行管理的事务。

第三，实施的法律不同。中央政府除为特别行政区制定基本法外，全国性法律除极少数由法律明确规定需在特别行政区实施者外，其他法律均不在特别行政区实施。从这个意义上说，特别行政区所实行的法律自成体系。

【司法考试关联知识点】

地方各级人民代表大会的组成和任期、职权;地方各级人民代表大会的会议制度和工作程序;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的组成和任期、职权、地方各级人大代表;地方各级人民政府的组成、任期和领导体制;民族区域自治制度的概念、民族自治地方的自治机关、民族自治地方的自治权;人民法院、人民检察院的组织与制度;特别行政区的概念和特点、中央与特别行政区的关系、特别行政区的法律制度。

【练习题】

1.根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，下列哪一机关不享有自治条例、单行条例的制定权?(2005年卷一第14题)(　)

A.自治区人民代表大会

B.自治州人民代表大会

C.自治县人民代表大会

D.辖区内有自治州、自治县的省人民代表大会

2.某县召开第十届人民代表大会第一次会议，选举产生新一届县人民政府。根据我国《宪法》和法律的规定，下列何种做法是错误的?(2006年卷一第93题)(　)

A.李某被人民代表联名提名为县长候选人，但大会主席团认为李某已连任两届县长，不能再担任新一届政府的县长，决定取消其候选人资格

B.王某被人民代表大会选举为县长后，提名张某为副县长候选人

C.县人民代表大会决定，根据本县经济不发达的实际情况，不设立交通局、商业局和审计局

D.根据经济发展的需要，县人民代表大会通过决议，授权新一届县政府决定本县预算的变更

【注释】

[1]贾亚丽.中国宪法教程.西安:陕西人民出版社.2007:93．