横琴开发与澳门大发展新机遇

时间：2023-10-26 理论教育版权反馈

【摘要】：横琴开发是珠江三角洲发展战略的重要一环，因此，必须从未来珠三角发展问题谈起。[2]同年9月14日，珠海市政府正式公布《横琴总体发展规划》的具体内容。横琴无疑将成为珠海新一轮起飞的垫脚石，也将是珠海未来经济发展的新增长点。澳门“租借”横琴岛的说法初步浮现。

横琴开发是珠江三角洲发展战略的重要一环，因此，必须从未来珠三角发展问题谈起。2009年初，国家发展和改革委员会正式出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008至2020年）》（以下简称《纲要》）。这份长达50多页的《纲要》最引人注目的，是强调支持粤港澳三地在中央有关部门指导下，扩大就合作事宜进行自主协商的范围。鼓励广东在协商一致的前提下，与港澳共同编制区域合作规划。同时，《纲要》提出珠三角要与香港、澳门和台湾地区进一步加强经济和社会发展领域的合作，到2020年把珠三角建成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争能力的大都市之一。《纲要》还指出，珠三角的战略定位，是探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。支持粤港澳合作发展服务业，巩固香港作为国际金融、贸易、航运、物流、高增值服务中心和澳门作为世界旅游休闲中心的地位。

这次《纲要》（实际上是中央）进一步赋予珠三角更大的自主权，不是直接出台更优惠的政策，而是赋予在推进CEPA上再先行一步的权利。《纲要》的精髓是“科学发展，先行先试”，去创新粤港澳三地合作的新模式、新机制和新效益。《纲要》的重点是把打造粤港澳作为国际都市带之一作为重要目标，尤其强调粤港澳三地的区域合作与整合，这不仅为珠三角的发展注入新的内涵和动力，也为港澳地区未来发展开辟了巨大的空间和机遇。香港《文汇报》社评指出：“在改革开放30周年之际，《纲要》赋予珠三角继续担任改革开放‘排头兵’的更大自主权，以及扩大粤港澳合作自主协商范围……对珠三角和港澳定位以及功能的又一次重大提升。其意义是在全球金融海啸下，加快粤港澳市场一体化，提升‘一国两制’下的大珠三角区域经济在全球的竞争力，保障港澳繁荣稳定和‘一国两制’成功，并大大增强国家参与国际经济合作与竞争的实力。”[1]

2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《横琴总体发展规划》（以下简称《规划》），会议决定“将横琴岛纳入珠海经济特区范围，对口岸设置和通关制度实行分线管理。”中央政府认为：“推进横琴开发，有利于推动粤港澳紧密合作，促进澳门经济适度多元化发展和维护港澳地区长期繁荣稳定。”会议要求“国务院各有关部门和广东省加强指导和协调，明确分工、完善机制、落实责任、共同做好规划组织实施工作。”[2]同年9月14日，珠海市政府正式公布《横琴总体发展规划》的具体内容。珠海是珠江三角洲区域9个主体城市之一，排名第三位，仅次广州、深圳，在佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆6市之前。珠海《规划》是珠三角发展规划《纲要》的一个重要组成部分，它既是深化珠港澳合作的重要举措，也是贯彻落实《纲要》的具体行动，具有十分重要的意义。

珠海市政策研究室表示，《规划》获通过，横琴被纳入珠海经济特区范围，重大历史意义不言而喻。珠海是全国首批经济特区之一，特区范围经20世纪80年代中期扩展后为121平方公里，主要在拱北、吉大、香洲及附近区域，这次把横琴全岛纳入特区，使珠海经济特区的总面积增至207平方公里，而且横琴从此成为粤港澳携手合作的新平台，其发展大幕将被迅速拉开。横琴无疑将成为珠海新一轮起飞的垫脚石，也将是珠海未来经济发展的新增长点。[3]

澳门特区行政长官何厚铧表示：粤港澳区域合作是澳门千载难逢的好时机，日后港珠澳大桥建成，区域基建衔接完成，澳门将有翻天覆地的变化；中央宣布横琴开发，也进一步配合澳门经济适度多元化，提供了一定的空间和条件，澳门的适度多元化发展还要走较长的路，但现在已有了较明确的目标。[4]

基于上述原因，《纲要》及《规划》的公布，引起了社会的广泛关注和热议。笔者也想参与这种有益的探讨，本文拟就横琴开发的战略决策、功能定位、产业发展、总体布局与发展模式等重大问题谈几点看法，并就澳门特区如何参与横琴开发提出几点建议。

（一）横琴岛概况及开发事件

横琴岛位于珠海市南部，澳门西侧，四面环海。该岛通过北面横琴大桥（长1425米）与珠海湾仔相连，距珠海机场约30多公里。东面有莲花大桥（长1760米）与澳门路环相接。设于此处的横琴—莲花口岸为国家一类口岸，2000年3月启用至今，经横琴—莲花口岸去澳门机场仅3公里路程。横琴岛是珠海146个海岛中最大的岛屿，面积只有86平方公里（一说106.46平方公里，含岛上中心沟顺德“飞地”的面积），“对珠海来说是个西瓜，对广东来说是个苹果，对‘九省加两特区’来说是粒芝麻，但却是澳门面积的3倍多”。其中可供开发的面积约53平方公里，土地资源较为丰富。该岛地处南亚热带季风区，环岛岸线长76公里，海滩绵延、礁石嶙峋、岛上有大、小横琴山及丘陵地带，植被茂盛、山清水秀、空气清新、环境优美、生态良好，是天然的旅游休闲度假胜地。该岛又处于“一国两制”的交汇点和“内外辐射”的结合部。它与澳门三岛一衣带水，最近处仅相距200米。岛上居民6000余人。岛内环岛公路和海滨大道及部分项目均在建设中。总之，横琴岛是一块难得的尚未完全开发，又极具价值的“处女地”，因此，现在成为粤港澳三地政府同时看好的一大投资开发宝地。

“开发横琴岛问题，可以说是一个老问题，现在又是一个新问题。说是老问题，它可以追溯到澳葡开始对澳门殖民统治时期。1887年中葡和约签订后进行了多年的‘划界谈判’”，期间葡萄牙殖民者曾两度要求扩大管治区域，企图占领大小横琴岛，因关系到国家主权，当时中国政府坚决抵制。“说是新问题，它一直是珠澳合作的关键”，还有“一国两制”实践问题。[5]

开发横琴较为重要的事件有：

上世纪70年代，广东顺德县派3200名民兵填海造地，使原来的大、小横琴两岛连成一岛。

上世纪80年代中期，澳门意图与珠海合作，把横琴岛作为澳门发展制造业的基地。

上世纪90年代初，澳门提出“五岛联姻”构想，建议将澳门的氹仔、路环和珠海的大、小横琴岛及湾仔合并，由澳门主导开发。澳门“租借”横琴岛的说法初步浮现。

1992年邓小平南行后，珠海将横琴岛由军方收回地方开发，广东省政府将该岛列为“对外开放的四大重点开发区之一”，虽然港澳部分财团响应，惜无疾而终。

1999年，珠海市提议将横琴岛辟为“旅游开发协作区”，欲借旅游名义在岛上发展博彩业，未获响应。

2004年，张德江主持下的广东省提出由泛珠九省和港澳两个特区（9+2），按照“共同开发”、“利益分享”方针，共同设立“泛珠三角横琴经济合作区”，但中央从未表态支持。

从上不难看出，横琴开发已酝酿多年，但没有中央的支持和拍板难于成事，因为横琴开发事关重大，不仅涉及粤港澳三方利益，更关系到“一国两制”方针的贯彻落实问题。

（二）国务院的战略决策及其意义

开发横琴，关键在中央。2005年9月10日，总理温家宝视察横琴岛，提出横琴开发要做好规划，“谋而后动、不可乱动”，争取最大的经济社会效益和生态效益。尽管同年10月，“珠海市政府在美国旧金山与美国金沙公司签订了开发横琴的协议书，珠海政府同意批出横琴靠近澳门5.2平方公里的土地给金沙作为兴建大型会展度假项目，金沙作出投资10亿美元的承诺。”[6]但这项协议未能通过审批。

2008年1月，汪洋任中共广东省委书记，向中央政府提出落实悬而未决的港珠澳大桥的方案。同年11月，澳门特首何厚铧在《2009年施政报告》中提出：“加快启动横琴岛的联合开发，从而突破本地区的发展瓶颈，打造新的经济增长点。”横琴开发虽被特首一笔带过，却同港珠澳大桥融资方案一样，引发了海内外媒体的广泛关注和报道。与此同时，广东省副省长万庆良会见港澳记者透露，横琴开发时机已经成熟，各方共识初步形成。广东省已经初步完成整体开发规划，并得到中央较明确的支持。横琴开发将以“面向港澳、自主开发”为原则加快推进，打造现代产业体系，建成提升珠三角整体竞争力和港珠澳合作的新平台。[7]2009年1月，国家副主席习近平访澳时表示，中央决定开发横琴，相信会对澳门经济适度多元化发展提供新的空间。

从中央对横琴开发的战略决策到《横琴总体发展规划》的公布和实施，其意义非常重大。从国家的角度分析，横琴新区是继上海浦东新区、天津滨海新区后，第三个由国务院批准的国家级新区，横琴新区的开发建设上升为国家战略，表明中央政府对横琴开发的高度重视和深切期望。横琴开发是新的历史时期中，在“一国两制”框架下推进区域经济合作的一种新尝试，是一次重要的制度创新，其目的是要充分发挥广东、香港和澳门三地资源的互补的优势，构建粤港澳紧密合作区的新载体。从澳门的角度来讲，横琴开发必须承担起支持港澳繁荣稳定，为澳门拓展发展空间和支持经济适度多元，以及带动珠江口西岸地区经济发展形成新的增长极的使命和责任。换句话说，启动横琴岛的开发，不仅将为澳门经济的适度多元化发展提供重要的支撑和发展机遇，开启澳门经济发展的新阶段，而且要促进“以珠海市为核心，以佛山、江门、中山、肇庆市为节点的珠江口西岸地区，要提高产业和人口集聚能力，增强要素集聚和生产服务功能，优化城镇体系和产业布局”。[8]

（一）横琴发展定位的变化

横琴发展的功能定位，经历多年的探索研究，多次发生变化。澳门刚回归的时候，横琴开发问题最早被定位为“横琴旅游合作试验区”，构想与澳门的龙头产业旅游业相衔接，为澳门旅游业的延伸提供土地资源，建成澳门的“后花园”。澳珠两地政府也曾达成共识，横琴岛的开发由两地政府主导，实行企业化运作，吸引国际市场资本上岛投资。2004年，珠海市政府对横琴经济开发区的发展定位为“国际性、开放性、综合性旅游度假区”，发展以旅游业为龙头的服务业。粤澳双方也成立了横琴岛开发研究协调小组，在粤澳合作联席会议的框架内运作，协调有关研究论证工作。2005年底举行的粤澳合作联席会议上，横琴的发展又被重新定位，由原来的粤澳合作开发，扩大到“9+2”共同开发，向中央争取优惠政策，设立“泛珠三角横琴经济合作区”。“回顾横琴开发问题，由原来的珠海开发，到珠澳合作开发，到粤澳合作，再到‘9+2’共同开发，开发的主体愈来愈高，涉及的层面愈来愈宽，但对澳门的经济发展帮助却愈来愈远。”[9]

（二）正确把握新的定位及其内涵

笔者注意到近期媒体关于横琴开发新的定位的报道不尽一致。例如，《澳门日报》报道说：国务院原则通过的《规划》，把横琴开发定位为粤港澳产业合作，尤其是现代服务业合作的载体，在空间上对接粤港澳，并担当澳门经济适度多元化发展的使命。[10]香港《商报》说在国务院批复的《规划》里对横琴开发有了明确定位：粤港澳地区的区域性商务服务基地、与港澳配套的世界级旅游度假基地、珠江口西岸地区融合港澳优势的国家级高新技术产业基地和服务港澳、服务全国的区域创新平台，即“三基地一平台”。[11]新华社北京6月24日电：国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《横琴总体发展规划》。会议决定，“将横琴岛纳入珠海经济特区范围……逐步把横琴建设成为‘一国两制’下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”[12]

本文采用新华社报道的提法。笔者认为这里讲的“两区一平台”，言简意赅，是中央赋予横琴开发新的定位，具有权威性、科学性、完整性和前瞻性。从总体上讲，这一新的定位，不仅符合国务院颁布的《纲要》中对横琴开发的要求，而且也密切配合当前粤港澳紧密合作、日益融合的客观需要，特别是对澳门经济的适度多元化发展，具有重要意义和影响。也就是说，横琴开发新的定位，首先考虑的是国家发展的方向和利益，同时又考虑到粤港澳紧密合作发展的需要和利益，尤其照顾澳门未来发展拓展空间的客观需求和利益，从而找到了横琴开发各方利益最佳的契合点（平衡点）。

《规划》首先要把横琴建成“一国两制”下的探索粤港澳合作新模式的示范区。说明制度创新、合作模式创新是横琴开发的灵魂和首要任务。因此，《规划》明确提出，要在《纲要》和CEPA的框架下，进一步发挥港澳自由港优势，大力推进土地租赁制度创新、通关制度创新、管理体制创新和发展模式创新等，实施比经济特区更特殊的对外开放政策，为全国科学发展提供示范。

《规划》强调要把横琴建成深化改革开放和科技创新的先行区。根据《纲要》的精神，就是要求继续承担全国改革“试验田”的历史使命，大胆探索，先行先试，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节率先取得突破，为实现科学发展提供强大动力，为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。

《规划》要求横琴开发能成为促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。要求以横琴开发为载体，除了要加强与中山、江门等市合作外，更重要的是通过加强澳门与珠海合作，大力吸纳国外和港澳的优质发展资源，来弥补澳门经济发展面临的土地、人力资源短缺等问题，使澳门优势产业得到延伸和扩充，打造区域产业高地，促进珠江口西岸地区的产业升级转型。因此，横琴开发将成为打造澳珠一体化或同城化的重要契机。从某种意义上讲，横琴的开发要求承担起缩小珠江口东、西岸经济发展落差的重要战略功能。

在产业发展问题上，《规划》提出“要通过重点发展商务服务、休闲旅游、科教研发和高新技术产业，加强生态环境保护，鼓励金融创新，实行更加开放的产业和信息化政策等。”从总体上看，《规划》一个明显的特点是产业政策适度倾斜即相当重视对澳门产业的对接产业发展与合作。这里着重谈谈商务服务、休闲旅游、科教研发和高新技术等四个重点产业发展问题。

（一）发展商务服务业

商务服务业包括企业管理服务、法律审计服务、咨询调研服务、广告传媒服务、知识产权保护服务和职业中介服务等。它是以信息、知识和技能相对密集的现代服务业的重要组成部分之一，而现代服务业发展是实现澳门经济适度多元化的重要途径。因此，《规划》指出：“充分利用香港国际金融中心、贸易中心的地位及资讯发达的优势，拓展澳门作为国际性商贸服务平台的带动效应，鼓励港澳的商务服务优势向横琴拓展，重点发展信息服务、外包服务、商贸服务等产业，将横琴建设成为珠江口西岸地区及广大内陆地区发展提供全方位的服务。”

（二）发展休闲旅游业

澳门博彩旅游业最显著的特点是以博彩业为主导的综合性旅游业，缺乏自然景观、人文景观和大型游乐设施。横琴开发重视补充澳门在这方面的不足。珠海市政府近期在国务院已通过的《规划》框架下启动《横琴新区旅游专项规划》，将充分利用港澳对国际高端游客的吸引力，结合横琴海岛型生态景观的资源优势发展休闲度假产业，透过建设高品质度假旅游项目，把粤港澳特色旅游资源串联成“一程多站”的旅游线路，开辟旅游共同市场，增强澳门旅游业对珠江口西岸地区的辐射力。

正在开发建设中的“珠海长隆海洋世界”就是一个与澳门产业对接及错位发展的例子。该项目总投资100亿元人民币，占地5平方公里，定位为“情景式海洋主题乐园”，主要包括海洋主题乐园、国际海洋世界、户外休闲娱乐设施等，建成后将成为亚洲最大规模的海洋乐园。

（三）发展科教研发产业

《规划》强调要将横琴建设成为珠江口西岸的地区性科教研发平台，要依托港澳科技教育资源优势和内地人才资源，加强粤港澳三地的科技合作与交流，重点发展研发设计、教育培训、文化创意等产业，将横琴建设成为服务港澳，服务全国的区域创新平台。在教育培训产业发展上，要吸引香港、澳门在横琴办学，建立以高端专业人才、技术人才培训和普通高等教育为主的教育培训园区。

中央政府同意澳门特区政府有关澳门大学迁址于横琴的请求后，十一届全国人大常委会第九次会议根据国务院提出的议案，作出了关于授权澳门特区对在横琴岛的澳大新校区实施管辖的决定。此项目即成为横琴开发的第一个标志性项目。这是中央送予澳门特区的一份厚礼，也是“一国两制”的充分体现，将有利于澳门特区经济社会发展的需要，帮助澳门发展教育，特别是高等教育，培养人才。

（四）发展高新技术产业

《规划》提出横琴要发展高新技术产业，这将有利于支持、推动澳门产业的多元化，推动澳门中医药制造等中高档技术产业的发展。从长远发展而言，澳门与香港、珠海可以借助横琴，进一步探讨如何构建粤港澳发展高新技术产业新合作机制与平台。《纲要》指出，“珠海横琴新区……作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。鼓励粤港澳三地优势互补，联手参与国际竞争。”事实上，澳门与珠海已考虑在横琴合作建立区域性中药检测中心，大力推动中药产业的发展。另一方面，澳门与珠海高度重视发展环保产业，要将横琴建成为世界一流的“环保岛”。

总之，横琴产业的发展应注重与澳门产业形成对接、优势互补、错位发展，避免正面竞争，尤其是恶性竞争，从而形成一个具竞争力、关联度高的产业集群及旅游产业链，共同打造“世界旅游休闲中心”。无疑，这将有利于满足粤港澳产业升级转型，特别是澳门实现经济适度多元化和可持续发展的要求，为澳门回归后第二个十年的发展打下坚实的经济社会基础。

（一）横琴开发的总体布局

日前，珠海市政府在珠海电视台公布了《横琴总体发展规划》的基本内容。珠海市市长钟世坚指出，在未来10至15年内，将横琴建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”，经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”，知识密集、资讯发达的“智慧岛”，资源节约、环境友好的“生态岛”，2015年希望发展成为有12万人口的新区。其目标是将横琴建设成为珠澳国际都会区及作为珠江口西岸地区新的增长极。[13]横琴整体规划以“合作、创新和服务”为主题，充分发挥横琴地处粤港澳结合部的优势，推进与港澳紧密合作、融合发展，将有利于促进澳门经济适度多元发展。

在土地资源利用上，坚持节约利用土地及保护生态资源的原则，优化布局，严格控制用地规模。《规划》已将横琴现有106.46平方公里的土地面积，科学划定为禁建区、限建区、适建区和已建区，其中已建区逾10平方公里、适建区17.84平方公里、限建区20.56平方公里、禁建区约达58平方公里，禁建区的面积超过横琴全部土地面积的一半，将作为自然生态环境加以保护。计划到2015年建设用地规模控制在12平方公里，人口规模约12万人，人均GDP12万元；2020年控制在28平方公里，人口控制在28万人，人均建设用地控制在100平方米，人均GDP达20万元。

横琴开发的空间布局共分为“3片10区”：

一是商务服务片，包括口岸服务区、中心商务区、国际居住区；

二是休闲旅游片，包括休闲度假区、生态区；

三是科教研发片，包括教学区、综合服务区、文化创意区、科教研发区、高新技术产业区。

中共珠海市委、市政府已确定近期横琴开发“一年有变化、三年见成效、五年大变化”的目标，目前将集中力量突破横琴交通、能源、供电、供水、信息化等基础设施配套建设。先期重点推进澳大新校区、中心商务区、口岸服务区、综合服务区、高新技术产业区、长隆“海洋世界”休闲度假区的建设。

（二）横琴开发的发展模式

2008年年底，广东省副省长万庆良曾表示，在中央4万亿刺激内需的政策下，横琴岛开发将以“面向港澳、自主开发”为原则加快推进，会优先考虑澳门特区政府的意愿和要求。有评论指出：“‘面向港澳、自主开发’8字方针清晰表述了广东省立场，重点落在‘自主开发’4个字上，即横琴开发将以粤省为主导，近在咫尺的澳门虽然获得‘优先’建议权和参与权，但这离澳门社会一直设想的‘共同开发’，毕竟存在相当大的距离。”[14]也有学者认为，澳门自身面积太小，由澳门主导开发横琴岛，给人“蛇吞象”的感觉，而且外界也普遍认为澳门自身难以独立承担。因此，“面向港澳、自主开发”的发展模式对广东而言符合常理，毕竟横琴岛的产权属于广东。

日前正式公布的《规划》进一步明确提出，横琴开发坚持“面向世界、优先港澳、政府主导、市场运作”的16字发展模式，将建立管理委员会和开发营运公司两个管理架构。在保障措施方面也明确提出将横琴纳入珠海经济特区范围，横琴口岸设置和通关制度实行“分线管理”，即横琴与澳门之间的口岸设定为“一线管理”，横琴与内地之间（现有横琴大桥）为“二线管理”，朝着“一线放开，二线管住”的模式逐步发展，并加紧配合推进澳门大学横琴新校区的筹建工作。

可见，横琴新区总体规划上的一大优势在于“一国两制”的接合点，与上海浦东、天津滨海两个新区有较大区别。这个独特优势决定了横琴规划是围绕促进澳门产业适度多元化和维护港澳长期繁荣稳定，以致通过与港澳的合作发展，来带动珠三角产业结构的调整和升值，对珠三角经济一体化以致珠澳同城化、粤港澳合作中发挥独特作用。

如前所述，《纲要》和《规划》的实施，为澳门特区未来的发展提供了巨大的空间和发展新机遇，既有利澳门建设世界旅游休闲中心，也有利澳门经济适度多元化发展。但这不等于说，澳门势在必得，胜利在握。关键要看新特首和新一届政府能否正确把握这一千载难逢的大好时机，走好下一步棋。对此，笔者有四点建议：

（一）在思想方面，要强化区域融合理念

无论是《纲要》还是《规划》都十分强调粤港澳三地的区域合作和整合（融合），才能把珠三角建成粤港澳三地分工合作，优势互补，全球最具核心竞争力的大都市圈之一，才能使横琴成为珠海新一轮起飞的新平台，也是珠海未来经济发展的新增长点。这种“区域融合理念”对澳门未来的发展尤其重要。众所周知，澳门虽有自己的一些优势，但其发展空间和资源相当有限，在许多方面都需要周边地区（特别是粤、港两地）的配合，这在交通配套、能源及资源方面，也包括经济多元化方面都较为明显。所以，澳门的发展和腾飞绝不可能离开区域合作和融合。希望特区新的领导班子应该树立区域融合理念，推进区域经济大融合，强化澳门与粤港两地及至整个内地广泛、深入、全面的合作。有新思路，才有新行动、新发展。

（二）在工作方面，要做好中、长期规划

澳门特区政府和工商界社团应充分利用横琴开发“优先港澳”的有利政策条件，更积极更主动参与横琴开发，制定短、中、长期规划。重点是做好中、长期规划。这个规划不能想当然，随心所欲，而应与横琴开发的总体布局和开发工程进度相配合。即当前集中力量，以澳大横琴新校区为载体和发展平台，积极发展澳门的科教研发产业和文化创意产业，有效推动澳门产业适度多元化。中期规划重点应注意与横琴中心商务区、口岸服务区和综合服务区等建设相配合。长期规划则可把重点放在横琴休闲度假区、生态区、教学区和国际居住区等建设上。至于参与开发的形式，可采取各种各样的方式，例如政府参股，企业投资（独资或以境内外企业联合开发）等。这是澳门企业提升素质，分享横琴开发红利的一次历史机遇。特区政府应该广泛动员并有计划地组织澳门企业参与横琴开发。

（三）在创新方面，要积极做出应有贡献

中共十六大报告指出，创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。根据《纲要》的精神，横琴开发的核心和最大亮点在于制度创新，先行先试。这里讲的制度创新，包括土地租赁制度创新、通关制度创新、合作模式创新、管理体制创新和经济社会制度（包括户籍制度、社会保障制度、教育制度和医疗制度等）的创新。粤港澳三地都要为此作出不懈努力和贡献，但由于澳门具有实行“一国两制”方针的优势，又处在“一国两制”的最前沿地区，因此，在横琴开发与珠江三角洲地区改革发展过程中，澳门理所当然要为制度创新积极做出更大的贡献，为澳门与珠三角地区的合作、对接、融合奠定制度保障。

（四）在架构方面，要及时作出较大调整

特首何厚铧指出，随着珠三角区域合作的深入发展，澳门将有翻天覆地的变化。“但目前的澳门政府架构未能应付将来因区域合作而大幅增加的工作量，相信下一届政府必定围绕有关工作，作出较大的调整，增加适当的机制、人力、物力处理有关工作。”[15]笔者也有同感，2009年初在公开发表的一篇论文中说，澳门虽然是小地方，但现在却成为“大社会”，随着区域经济的快速发展，原政府实行“五司”的组织架构可进行一些改革，即可适当增设新的机构，如区域经济发展司（负责制定澳门参与中国内地的一体化区域经济合作的政策及措施）、综合发展司（负责制定博彩业与适度多元化经济发展的政策及措施），使特区各项工作有足够的政府官员照应，这是提高政府管治能力的重要组织保证。[16]

（原载澳门《澳门经济》2009年12月号）

[1]　见香港《文汇报》2009年1月9日社评：“《纲要》提升粤港澳竞争力”。

[2]　中国内地《人民日报》2009年6月25日头版。

[3]　参阅《澳门日报》2009年6月25日头版有关报道。

[4]　参阅《澳门日报》2009年4月17日A2版有关报道。

[5]　郑伟聪：“寻找横琴开发的利益契合点”，《澳门博彩》（澳门博彩研究学会学刊）2006年10月第3期，第37页。

[6]　郑伟聪：“寻找横琴开发的利益契合点”，《澳门博彩》（澳门博彩研究学会学刊）2006年10月第3期，第36页。

[7]　《澳门月刊》2008年12月号，第46页有关报道。

[8]　见《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》。

[9]　郑伟聪：“寻找横琴开发的利益契合点”，《澳门博彩》（澳门博彩研究学会学刊）2006年10月第3期，第39页。

[10]　《澳门日报》2009年7月2日，A3版。

[11]　香港《商报》2009年7月28日，B6版。