问题与立法建议

刘勇

政府引导基金是指由财政或其他有政府背景的机构出资设立并按市场化方式运作的政策性基金。推进财政专项资金以基金方式进行市场化运作，是今后财政支持产业发展的主要方向，也是一项重大的制度创新。自2002年我国第一支政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立，据不完全统计，截至2014年上半年，中国政府成立的引导基金已接近200家，⁽¹⁾已成为各级地方政府支持地方经济发展、解决中小企业融资难题的重要途径。一方面，政府引导基金通过扩大政府财政资金的杠杆效应，吸引更多的社会资本投入产业经济，搭建国有资本和社会资本联合投资产业的平台，进一步促进产业经济发展，另一方面，政府引导基金也是转变政府财政扶持政策的有益尝试。

政府引导基金的设立代表了政府鼓励风险投资及股权投资行业发展的态度，有利于促进风投私募行业的发展，集聚更多的国内外资本，进而促进实体产业经济的进一步发展。此外，政府引导基金可以实现政府资金的循环使用，在提高资金使用效率的基础上，进一步加大政府扶持中小企业的力度。

近年来，河北省在政府引导基金方面开展了有效的探索和尝试。如何提高河北省政府引导基金的管理水平和使用效益，是理论和实践中亟待解决的问题。本文拟通过借鉴国内外政府引导基金管理的相关理论成果和实践经验，结合河北省的实际情况，对河北省政府引导基金的运行现状和存在的问题进行研究，并为促进河北省政府引导基金的有效运作提出相关立法建议。

近年来，河北省积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，有力地推动了金融创新发展和产业转型升级，取得了显著成效。

2009年，河北省出台相关文件，设立了初始投资规模为1亿元的河北省科技型中小企业创业投资引导基金。2009年以来，河北省政府引导基金数量稳步增加，投资运作日趋规范，已经形成了一定的规模，并开始成为促进河北省自主创新的重要力量之一。

1．设立科技型中小企业创业投资引导基金

2009年6月，河北省财政厅、科技厅安排5000万元，河北科技投资集团有限公司（简称科投集团，原名为河北科技风险投资有限公司）出资5000万元，设立了初始规模为1亿元的“科技型中小企业创业投资引导基金”（简称河北省科技型引导基金），由科投集团作为管理机构。

河北省科技型引导基金按“母基金”方式运作，主要通过“阶段参股”和“跟进投资”两种引导方式。阶段参股是指向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出；跟进投资是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。⁽²⁾河北省科技型引导基金运作遵循政府引导、市场运作、服务地方、创新机制、专业管理的原则，由基金理事会负责决策引导基金重大事项；科投集团负责基金的投资业务运作；中信银行负责保管引导基金资产；专家委员会负责向理事会提供投资决策建议及其他咨询服务。

河北省科技型引导基金成立6年来，成为对接国家级引导基金、引导社会资本、汇聚金融资本的重要途径，在运作方面形成三大突出亮点。一是基金规模虽小，但引导作用强、运作质量高。截至2015年1月，河北省科技型引导基金规模4.65亿元，共发起设立了13支子基金，基金规模合计31.58亿元，共投资高科技项目53个，投资额6.6亿元，拉动社会投资100多亿元。二是承接国家级基金进展快，数量多。截至2015年1月，河北省经批准承接设立国家级基金共8支，而由河北省科技型引导基金发起承接的就有6支。三是合作方式多样。河北省科技型引导基金分别对河北省外资金、河北省下辖市县政府资金、社会资金进行引导，并取得了不同合作模式上的成功。⁽³⁾

2．设立河北省产业引导股权投资基金

2013年11月29日，河北省冀财产业引导股权投资基金有限公司（简称冀财股权投资基金）成立。冀财股权投资基金实收资本7.5亿元，是由河北省财政出资设立并按市场化方式运作的母基金管理公司，根据河北省财政厅授权，代行省级产业引导股权投资基金出资人职责，履行政府投资管理职能，管理河北省省级产业引导股权投资基金。冀财股权投资基金主要通过参股方式，与河北省内外社会资本及其他政府资金合作设立或以增资方式参股产业投资基金、创业投资基金、天使投资基金等各类股权投资基金，在战略性新兴、产业升级、创业投资、工业技改、现代服务、农业产业化、科技成果转化、文化、旅游以及扶持企业走出去等领域设立若干支基金，以河北省扶持重点产业项目和京津冀协同发展项目为主要投资方向，推动河北产业转型升级，提高河北经济的质量与效益。⁽⁴⁾

2014年11月，河北省起草并原则通过了《省级产业引导股权投资基金实施方案》，提出自2015年起，筹集安排省财政战略性新兴产业、工业转型升级、现代服务业、农业产业化、科技、文化、旅游及外贸等相关产业发展专项资金，启动财政股权投资改革。河北省产业引导股权投资基金共计25亿元，拟设立战略性新兴产业、现代服务业和冀财产业引导股权投资基金等产业引导基金，支持全省转型升级和绿色崛起。⁽⁵⁾

3．设立农业扶贫开发创业投资引导基金

2014年12月，河北省政府办公厅印发《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》，设立河北省设立农业扶贫开发创业投资引导基金。该引导基金的设立资金规模不超过5亿元，主要包括河北省财政厅从年度预算扶贫专项资金中统筹安排的资金，引导基金设立后3个月内到位资金不少于2000万元。该引导基金通过引导社会资本设立主要从事创业投资的农业创业投资机构支持农业创业企业，重点引导创业投资企业围绕培育和壮大特色优势产业，支持种植业、养殖业、民族手工业和乡村旅游业等，重点支持能够切实提高农村就业和生产能力的成长性农业企业。

河北省委省政府对政府引导基金的发展高度重视，为了鼓励和规范政府引导基金的发展，实现政府引导基金又好又快的发展，河北省政府及有关部门自2009年以来出台了一系列相关政策。

为引导聚集社会资本进入创业投资领域，提高政府资金使用效率，2009年1月，河北省科技厅会同财政厅正式出台了《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。该暂行办法规定，河北省科技型引导基金其支持对象为在河北境内从事创业投资的创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构以及初创期科技型中小企业。同时规定，以股权投资的，在创业投资中占的比例最高不超过25％，且不能成为第一大股东，不参与创业投资机构日常管理，不直接选择项目，而是通过设定客观条件。这样既保证了引导作用，也避免了对所参股创业投资机构的行政干预，从而使政府部门突破“选项目”的困扰。

为加强对社会资金的引导，促进股权投资基金业发展，推进经济结构调整和产业优化升级，2010年10月，河北省人民政府办公厅印发《河北省促进股权投资基金业发展办法》。该办法规定，县级以上政府和省级以上开发区应当依据《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》，结合本地实际，研究建立本级政策性创业投资引导基金制度，支持创业投资企业发展。

为破解小型微型企业（含个体工商户）发展面临的突出困难和问题，扶持小型微型企业健康发展，河北省政府于2015年4月出台了《关于扶持小型微型企业健康发展的实施意见》。意见提出，逐步扩大河北省科技型中小企业创业投资引导基金规模，鼓励各级政府设立的创业投资引导基金投资小型微型企业。

2015年5月，河北省政府印发《关于发展众创空间推进大众创新创业的实施意见》。意见提出，河北省将整合设立1亿元省天使投资引导基金，发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，通过引导基金鼓励天使投资机构对种子期、初创期的科技企业投资，提供高水平创业指导及配套服务。同月，河北省政府印发《关于加快科技服务业发展的实施意见》。意见提出，落实河北省政府《省级产业引导股权投资基金实施方案》，扩大省级创业风险投资基金规模，设立科技成果转化股权投资引导基金，组建“新三板”上市股权投资基金、大学校园创业投资基金。支持各设区市政府成立和放大风险投资资金。到2017年，力争每个设区市建立一个政府出资的科技创业投资机构。同月，河北省政府印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》。意见提出，通过政银企合作、设立引导基金等方式，形成“政府投资+金融资本”、“政府投资+民间资本”等多种融资机制，撬动更多社会资本和民间资本参与重点领域项目建设；扩大政府投资中股权投资规模，用好河北沿海开发产业投资基金、冀财股权投资基金及其他股权投资基金，加快组建战略性新兴产业、环保产业、现代农业、旅游产业、服务业、工业技改等产业引导基金和城际铁路发展基金，撬动更多社会资本和民间资本参与重点领域项目建设。

为促进河北省金融业进一步创新发展，推进金融市场体系建设，引导金融业支持河北省实体经济发展和经济转型升级，经河北省政府批准，2015年7月，河北省财政厅出台《关于财政助推金融创新支持经济发展的实施意见》。意见提出，设立政府产业引导基金，运用阶段参股、跟进投资等方式推动股权投资基金业发展壮大，支持河北省重点产业和小微企业加快发展；2016～2018年，河北省级每年统筹安排1亿元，设立境内企业上市引导基金，对2015～2017年在境内外主板、创业板、“新三板”上市及在石家庄股权交易所挂牌的企业给予一次性奖补，推动符合条件的企业在境内外多层次资本市场上市融资。

2015年9月，河北省人民政府办公厅印发《关于落实全省金融工作座谈会议精神重点工作的推进措施》。该文件指出，整合财政专项资金，通过设立引导基金、贷款风险补偿资金、财政贴息等方式，建立完善运作机制；壮大河北省科技型中小企业创业投资引导基金和石家庄市创业投资引导基金实力，参股设立更多的创业投资基金；指导各设区市和有条件的开发区设立创业投资引导基金，引导民间资本共同设立创业投资基金，促进创业投资企业发展；冀财基金公司要积极与各方资本合作或以增资方式参股各类股权投资基金，助推河北产业转型升级；2015年底前，在设立省级产业引导股权投资基金基础上，再设立10支以上子基金，撬动社会资金100亿元以上。

从2009年6月第一家政府引导基金成立以来，河北省政府引导基金呈现快速发展的态势。但是，由于政府引导基金在河北省乃至全国仍处于不断的尝试和探索之中，加之相关法律制度的不完善，在不断发展的同时也存在一些问题亟须解决。

从总体上看，目前河北省政府引导基金的整体规模偏小，不能满足目前河北省风险投资及股权投资行业发展的需求，对促进风险投资及股权投资行业在经济发展中的作用有限。由于政府引导基金主要资金来源是财政专项资金，因此政府引导基金的规模无疑与各地方经济发展水平息息相关，但是引导基金规模太小又会影响到对民间资本的带动作用，从而影响风险投资及股权投资行业对当地经济发展的促进作用。

《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《省级产业引导股权投资基金实施方案》和《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》是目前河北省政府引导基金领域的指导性文件，这些文件的出台在一定程度上规范了政府引导基金的设立和运作，但我们也要看到这些文件在以下几个方面仍具有很大的不足。

第一，约束性不强。《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》和《省级产业引导股权投资基金实施方案》既不是法律也不是法规，在很大程度上属于政策性文件，其权威性与规范性较低。在河北省政府引导基金蓬勃发展的今天，只用政策性文件来规范政府引导基金的设立和运作，显然是不合适的。

第二，缺乏法律责任的规定。没有规定法律责任的法律称之不上法律，而没有规定责任的规范性文件更是缺乏强制性。《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《省级产业引导股权投资基金实施方案》和《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》虽然在政府引导基金领域作了大篇幅的阐述和构想，但却没有涉及具体的贯彻落实与责任的承担，因而缺乏刚性、强制性和约束性，执行力度不强。

第三，可操作性不强。由于《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《省级产业引导股权投资基金实施方案》和《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》仅具有指导性，所以其采用的语言缺乏法律的严谨性，所涉条款形式上零零散散，而且关于政府引导基金运作的规定过于原则，内容上点到为止，对创业投资企业的组织形式、组织管理架构、引导方式、风险防范、分配制度、退出机制等的规范都很笼统，不能在具体应用上真正发挥指导作用，可操作性较差。

第四，适用范围较窄。《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《省级产业引导股权投资基金实施方案》和《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》仅适用于科技型中小企业创业投资引导基金、产业引导基金和农业扶贫开发创业投资引导基金，涵盖范围过小，没有对其他类型的创业投资引导基金进行规范。

政府引导基金参与设立的子基金中参与人的目标存在差异甚至相冲突，政府资本和社会资本的目标相冲突，双方利益诉求存在分歧。政府资本追求政策目标的实现，资金的使用目的具有很强的地方色彩，出现“择地不择优”的现象，希望引导创业资本投向符合本地产业规划发展的领域、投向创业企业发展的种子期、起步期等早期阶段，而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，倾向于投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有盈利前景的行业，两者的目标不同，政府给予财政出资考虑以资本安全为先，而风险投资机构追求更高的投资回报，导致“利益共享，但风险不共担”的局面出现。

目前，政府引导基金虽然不再作为经营性国有资产，可免于保值增值考核压力。但是，政府引导基金不能像一般纯粹的公共财政进行考核，需建立一套适合政府引导基金自身的考核标准，这套考核标准需兼顾政策效应和投资收益两方面。此外，由于政府引导基金部分资金来自财政专项资金，并且发挥对民间资金的引导作用，资金的使用效率也是绩效考核的必要性体现。然而，河北省目前出台的政府引导基金政策性文件均没有对政府引导基金管理机构履行职责情况和政府引导基金投资形成的资产进行监督和绩效考核的规定，更没有对如何进行监管以及考核的具体标准是什么的详细说明。

《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》和《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》均遵循“让利于民”原则，将政府引导基金收益部分让利于合作子基金，以吸引社会资本进入风险投资和股权投资领域。这个让利都给了合作子基金的其他投资人，基本没有考虑政府引导基金管理团队以及子基金管理团队，激励措施只剩下职位升迁，导致政府引导基金管理机构难以招聘优秀的管理人才，即使自己慢慢培训的人才也快速流失。

河北省在政府引导基金领域虽然已有6年的探索，但是现阶段却没有能将这一国有资本投资运营制度具体化与法制化，很多具体的操作还都处于真空或者模糊的状态。“小智治事，中智治人，大智立法”，河北省应在借鉴其他省份政府引导基金运作的经验基础上，加快政府投资引导基金立法进程，使政府投资引导基金有章可循、有法可依，填补立法空白。就立法形式而言，考虑实际状况，可先制定地方政府规章《河北省政府引导基金管理暂行办法》，通过实践工作的检验、补充，适时将政府引导基金地方政府的专项规章调整充实为地方性法规，提高地方相关立法的效力和层级，赋予政府引导基金在本区域较高的法律地位。在立法内容上，应重点进行以下几个方面的制度完善。

明确政府引导基金在功能定位上体现以下特征：一是政策性。政府引导基金主要鼓励社会资本投入种子期、初创期等中小微企业、战略性新兴产业、国民经济骨干支柱产业等，带动社会资本进入资本市场领域，贯彻国家产业政策，落实河北省委省政府经济发展战略。二是引导性。政府引导基金通过参股支持股权投资基金发展，使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一，带动全社会资本为经济发展提供资金支持，发挥财政资金四两拨千斤的作用，实现多方共赢。三是公益性。政府引导基金不以单纯营利为目的，而是区分不同情况，通过政策设计，最大限度调动社会资本的积极性，体现政府调控导向。对投资于中早期企业的子基金，政府引导基金可以给予让利等支持；投资于成熟期企业的子基金，引导基金应坚持同股同权同利。四是市场化运作。政府引导基金不干预参股扶持子基金的投资运营，充分发挥私募基金专业化管理团队的独立决策和法人治理结构制衡作用，依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出，实行完全的市场化运作。

借鉴河北省内外比较成熟的政府引导基金管理模式，河北省政府引导基金在组织架构上应主要分为三个层次：一是设立决策委员会，作为政府引导基金运作的决策机构。决策委员会由政府分管领导及相关部门负责同志组成。主要负责协调解决政府引导基金（母基金）管理中的重大事项，确定政府引导基金的资金筹集、支持方向以及对参股支持子基金进行决策。决策委员会办公室设在财政部门，代表本级政府履行政府引导基金出资人职责，并负责协调日常事务性工作。二是设立政府引导基金管理机构，代表政府履行对子基金的出资人职责，主要负责对拟参股子基金进行尽职调查、入股谈判、章程或合伙协议签署等专业化运作，代表政府引导基金行使出资人权利并承担相应义务，但不参与子基金的具体投资运营。三是选聘基金管理机构及设立子基金，按市场化方式独立运作。子基金实行所有权、管理权、托管权相分离的管理体制，由子基金管理机构完全按照市场规则，来负责子基金的募集、投资、管理和退出。为避免出现行政干预问题，应规定政府引导基金参股不控股，不独资发起设立股权投资企业；各级政府对某一子基金总的出资额度一般不高于其注册资本或承诺出资额的40％，其中省级政府引导基金出资不超过25％。为保证子基金管理团队的专业性和稳定性，提高引导基金投资运作效益，应对子基金管理机构的资质、出资比例、风险承担等条件作出详细规定。

政府引导基金资金来源主要包括财政出资和社会募集两部分。其中，财政出资主要来源于财政预算安排用于支持产业发展和科技创新等领域的专项资金、中央扶持产业发展等方面的切块资金以及政府引导基金自身实现收益等。社会募集部分主要面向偏好资金安全、回报稳定的机构，如政策性银行、商业银行、保险公司、国有大企业等。

引导基金在支持方向上，应主要围绕河北省委、省政府发展战略和决策部署，重点支持设立新兴产业创投引导基金、传统产业转型升级引导基金、现代农业发展引导基金、现代服务业发展引导基金、科技风险投资与成果转化引导基金、城镇化建设投资引导基金、资本市场发展引导基金等多只母基金，以便于根据政府不同调控目标实施差异化专业运作。在实际操作中，根据发展需要可进一步拓宽支持领域，细化扶持方向，加快与相关产业对接，最终形成具有不同政策导向、不同投资偏好的较强实力的母基金群。

为更好地体现政府调控意图，政府引导基金在具体运作中坚持分类指导，实行差别化的引导和激励政策，充分体现“让利于民”的原则。其中：为吸引子基金进入政府鼓励发展的产业领域，对投资于初创期或中早期，社会效益较高，募资难度较大，以及投向经济落后地区的子基金，政府引导基金给予较大程度的让利；对于投资于成熟期，经济效益较高，募资难度较小，以及投向发达地区的子基金，政府引导基金出资部分坚持与社会资本同股同权或约定较高的收益率。为调动子基金管理团队的积极性，应规定在收益分配上，参照国际惯例，对其实行固定收费（1.5％～2.5％）加业绩奖励。为确保子基金主要用于支持河北省经济发展，同时为保障投资效率和效益，对引导基金参股支持的子基金，规定其注册地应在河北省境内，且投资河北境内企业的比例一般不低于70％等。

政府引导基金的风险防范关系到国有资产的保值，因此，构建一个完备、科学的风险防范制度体系就显得尤为重要。一是政府引导基金管理机构应制定引导基金章程，明确政府引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定，以及申请政府引导基金扶持的相关条件。二是为避免道德风险，确保政府引导基金安全完整与规范运作，应将风险管理措施纳入政府引导基金运作流程，实行全过程透明操作。其中：为避免行政干预，应规定政府引导基金管理机构必须在国内有影响力的媒体上向全国发布征集或招标子基金申请者，经过严格的评审程序并公示无异议之后，决策委员会再作出投资参股决策。三是为保证基金资金安全，无论是引导基金还是子基金，均应委托符合条件的金融机构进行资金托管。四是为提高投资运营效率，应要求子基金管理机构在完成对子基金70％的资金投资之前，不得再募集其他股权投资基金。五是为规范子基金运作，应规定除章程或协议约定的投向外，子基金不得投资股票、期货或从事资金拆借等业务；如果子基金投资偏离了章程或协议约定的投向，政府引导基金管理机构将及时作出提醒，直至采取选择退出等措施。

政府引导基金主要来源于财政专项资金，体现着政府的宏观调控意图，按照国家有关规定应当纳入公共财政考核监督体系。为此，在加强监督方面，应规定引导基金管理机构对子基金行使出资人权利，密切跟踪子基金的经营和财务状况，并将子基金经注册会计师审计的会计报告以及运行情况定期报告相关主管部门。在业绩考核方面，对不同投向的引导基金，有关部门要制定差异化、可操作的政策目标，定期对其实施效果进行绩效评价，评价结果要向决策委员会专题报告。

（本文为河北省社会科学院重大项目“河北经济转型升级法治保障机制研究”阶段性成果）

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(1) 王子约：《400亿元新兴产业创投基金如何运作》，《第一财经日报》2015年1月15日。

(2) 《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，http://hebvc.hebstd.gov.cn/kjtzw/newsqt/news-qt!detail.do?id=1220，2015年11月25日访问。

(3) 《河北：打好科技金融组合拳化解科技型中小企业融资难》，《河北日报》2015年1月16日第12版。

(4) 河北省冀财产业引导股权投资基金有限公司概况，http://www.jicaifund.com/hebjc/web/getBidingList_1.html，2015年11月26日访问。

(5) 阚景阳、刘亮：《整合财政资金设立省级产业引导基金的经验借鉴与对策建议》，http://www.hbjj.net.cn/HbjjView.aspx?Id=617，2015年11月26日访问。