河北省专利法规政策制定和行政执法保护体系建设研究

王艳宁

创新是推动一个国家和民族向前发展的重要力量。2015年3月13日，中共中央国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，明确提出要让知识产权制度成为激励创新的基本保障，强调要实行严格的知识产权保护制度等，明确了知识产权在创新驱动发展中的重要作用，这为我省“十三五”期间知识产权工作指明了方向，提出了新的更高要求。在我国实施创新驱动发展战略的再定位、再调整和再布局中，我省知识产权工作必将获得更大作为的空间，在经济新常态下更加有力地推动我国经济向创新驱动发展转型。

我国作为世界第二大经济体，在国外申请发明专利的数量很小。我国专利质量总体上还处在较低水平，不能适应经济和社会发展的需要。如在关键产业和核心技术领域的专利占有比率低，专利维持时间明显偏短，面向国外的发明专利申请还较薄弱。我省是经济、人口大省，自然资源丰富，经济总量与人均GDP在国内居中上水平，科技进步对经济发展的贡献率不断提升。近两年来，在各级专利管理部门和有关部门的共同努力下，专利申请量、授权量大幅攀升，2013年达到27619件和18186件，为我省自专利制度实施以来的较高水平。总体来看，我省在全国的专利申请量属于中等水平，与长三角地区相比，还有很大差距（2014年苏浙沪三地的专利申请量占了全国专利申请总量的34％，其中三地的发明专利申请量占了全国发明专利申请总量的30％）。

2004年，我省首次发布《河北省知识产权保护状况》白皮书，之后每隔3年发布一次，分别在2007年、2010年以中英文对照的形式发布了我省的知识产权保护白皮书，客观反映省政府为加强知识产权保护所采取的政策措施和省知识产权相关部门为完善知识产权管理和保护所做的主要工作。2013年4月20日，省知识产权局发布了《河北省专利保护状况（2010～2012）》白皮书，从七个方面详细介绍了2010～2012年我省专利保护工作取得的进展。

2009年6月22日，省政府出台了《河北省人民政府关于贯彻国家知识产权战略纲要的实施意见》。这是河北省历史上第一个知识产权事业发展的纲领性文件，明确提出了全省实施知识产权战略的目标任务。

据初步统计，目前我国和我省的专利保护政策法规体系由74件政策、法规、规章和规范性文件所组成。其中我省制定的地方法规有2部，分别是《河北省专利保护条例》《河北省专利权质押贷款管理暂行办法》，部门和市级政府制定的政策文件有6件，分别是省科技厅制定的《河北省年度专利申请资助办法》《河北省知识产权优势培育工程专利奖评选办法》《河北省科学技术奖励办法实施细则》《河北省科学技术厅关于组织申报2014年国家火炬计划重点高新技术企业的通知》《河北省山区创业奖励办法实施细则》和《石家庄市贯彻国家知识产权战略纲要实施方案》等。

专利执法是保障我国专利制度有序运行的重要环节，是地方知识产权局的立局之本。我省各级地方政府，尤其是科技、专利管理部门，十分重视专利执法队伍的建设和执法能力水平的提升，注重解决专利及知识产权工作中面临的新情况和新问题，努力建立起知识产权创造、管理、保护和运用的法制环境和长效机制，更好地服务于我省经济和社会的发展。

1．全省专利行政执法机构现状

截至2013年底，全省设区市以上专利行政执法机构为12个。其中，省知识产权局、石家庄市知识产权局、邯郸市知识产权局、衡水市知识产权局4个单位为独立对外的二级机构（具有机关团体、事业单位法人资格），分别归属省科技厅和各自市科技局管理，其他8个设区市有6个设立了知识产权局，2个设立了知识产权处（科），具体名称如下：

唐山市知识产权局、承德市知识产权局、廊坊市知识产权局、邢台市知识产权局、保定市知识产权局、张家口市知识产权局（以上六单位对外称局、对内为科）、沧州市科技局知识产权处、秦皇岛市科技局知识产权科（以上两单位为科技局内设处（科）室）

按照国家知识产权局《关于加强专利行政执法工作决定》的要求，衡水市于2012年2月成立了衡水市专利执法支队，下设3个执法大队和1个专利司法鉴定中心，建立了职责明确的行政执法相关机构。2013年，石家庄、邯郸、邢台三市相继整合区域执法力量，成立了专利执法支队，为搞好区域专利行政执法工作提供了队伍保障。

按照修订后的《专利法》规定，上述知识产权局（处）为我省行政区域内的专利行政执法机构，职责是查处该行政区域内假冒专利行为，调解处理专利侵权纠纷案件和调解因专利纠纷引起的其他案件。

全省172个县（市）区，大部分在科技局内部设立了专利管理科（室），部分设立了知识产权（专利）管理办公室，其职责是维护区域内专利市场秩序；配合设区市专利执法机构查处区域内的假冒专利行为；受设区市委托调解处理专利侵权纠纷案件。

2．全省专利行政执法人员现状

截至2013年底，全省专利行政执法人员（指持有国家知识产权局和地方政府法制办颁发执法证书的人员），共计418人，其中持证在岗人员330人，转（离）岗及内退人员88人，占持证人员的比例为22％。具体情况如下：

省局正式管理人员26人，执法人员14人，持证在岗4人；

11个设区市正式管理人员71人，执法人员53人，持证在岗人员32人；

172个县（市）区正式管理人员370人，执法人员351人，持证在岗人员294人（见表1）。

3．全省专利行政执法办案情况

2013年，我省专利执法办案数量在较2012年实现翻倍增长的情况下达到226件，其中专利侵权案件142件，假冒专利案件84件。在全国31个省、市、区中排第16位，居中游水平（见表2）。

表1　河北省各设区市专利行政执法持证在岗人员情况表

注：全省11个设区市持证人员53人，至2012年底离岗人员11人，持证在岗人员32人。

表2　2013年各设区市专利执法案件统计

随着各地经济的快速发展和贸易全球化，专利侵权、假冒专利等侵犯知识产权的行为时有发生，快捷高效地查处、调处专利侵权纠纷案件还存在不少问题，地方专利法规制定不够完善、行政处罚力度较弱，专利权人的合法权益存在维权难、维权成本高，而侵权成本低的现象。

这主要全面保护知识产权，有效防止侵权的法规政策还不完善。还例如，手机专利方面缺乏专业的知识产权和制度保障，手机市场功能、系统和外观抄袭现象严重，专利评判标准极其模糊，缺乏完善的法律依据。因此，应该完善手机专利方面的立法，保护手机专利方面的知识产权，尤其应加快重视外观设计和操作系统这些易模仿领域的立法进度。

专利行政执法也亟须立法的支撑。我国《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应该依照法律、法规、规则的规定进行。”专利行政执法首先应该建立在合法性的前提下，因此，解决立法问题是加强和完善专利行政执法的先决条件。现行《专利法》及其《实施细则》规定的管理专利工作的部门大多是事业编制，不具备行政执法主体的适格性。国务院专利行政管理部门和县级人民政府管理专利工作的部门都不是专利行政执法的主体，均无行政执法权，难以形成系统、有效的专利权行政保护体系。同时，现行专利法只对管理专利工作的部门查处假冒专利行为的职权作了规定。《专利法实施细则》既未规定对假冒专利行为的行政处罚，也未规定责令假冒专利行为人改正的行政强制措施。国家知识产权局发布的《专利行政执法办法》虽然对处理专利侵权纠纷案件、调解专利纠纷和假冒专利行为的行政措施作了具体规定，但属于部门规章，且对专利行政执法管辖的规定不完善，没有规定调解专利纠纷的证据种类和证据规则。

从实现我省经济转型升级、建设经济强省的需要来看，我省的专利行政执法机构、队伍和办案量还有不少差距，专利行政执法工作还存在着许多不足，现行行政体制下，人员岗位流动矛盾和执法人员不足的问题表现突出。具体表现在以下几方面：

1．知识产权意识还较薄弱

近年来，随着经济社会的快速发展，各级知识产权管理部门都投入了大量人力、财力进行知识产权的宣传与培训，全社会知识产权保护意识有所增强，但从整体看，仍存有一些突出问题：部分领导对知识产权制度的重要意义和作用认识还不足，对只有加强知识产权保护，才能激励自主创新、形成公平竞争市场环境的认知远不到位，一些企业事业单位（市场主体）运用知识产权制度的能力较弱；尊重他人知识产权，维护好自身知识产权的环境氛围远未形成；迅速发展的、具有地方经济特色的各类专业市场或商品集散地，专利及品牌保护的知识产权观念意识普遍较弱，加之监管的不到位，良好的区域发展环境尚未形成。

2．专利行政执法人员数量较少

专利行政执法人员数量较少且岗位变换频繁，是影响执法工作质量的一个突出问题。在调研中，从邯郸、衡水两市提供的持证在岗人员数量来看，市级执法人员轮岗现象较为突出。从统计的数据中也可看出全省知识产权局系统从事执法工作的人员，包括兼职人员［注：县（市）区多为兼职人员］总计为418人，持证在岗的人员为330人，与行政执法能力较强的工商、质检等部门无法相比；与全省7300万人口的占比分别是0.006‰和0.004‰，与经济人口大省的地位和激励创新、促进发展的职责很不相称。执法人员数量少，能够执法办案的人员更少，这是我省专利执法办案数量迟迟上不去，与经济发达省份相差数倍的直接原因。如我省2013年全省的执法办案量，在较2012年增加一倍的基础上才达到226件，还不及临近河南省新乡这样一个地级市的专利案件量，河南省新乡市2013年的专利执法办案量为243件。

3．专利行政执法人员素质有待提高

国家知识产权局在《决定》中明确要求，专利行政执法人员每年要接受一至两次业务培训，以保证执法人员业务素质，提高执法办案的能力和水平。受诸多方面条件的限制，目前我省持证在岗的330名执法人员中，能受到省级以上专利执法业务培训的人员仅占30％，加上每年参加县级以上政府法制部门组织的执法培训，全省执法人员每年接受一次业务培训的人员仅达到55％，也就是说有近半数的人员未受到专利行政执法的业务培训。因而，查处假冒专利行为的能力和调处专利侵权纠纷案件的能力较低；就专利执法的总人数讲，有近三分之二的执法人员未亲自处理过专利侵权纠纷案件；就全省11个设区市来说，目前还有承德、廊坊和秦皇岛三个市在岗执法人员达不到专利法规定的执法办案须3人以上的标准要求，这在一定程度上影响到行政执法工作简便快速的优势，进而增大了专利权人的维权成本，间接加大了专利权及时有效保护的难度。

4．专利行政执法工作条件较差

按照国家知识产权局颁布的《专利行政执法办法》的要求，设区市以上专利管理执法机构在实施执法工作时，应统一着装；配备与执法工作相匹配的现场摄录设备、照相器材；应有审理专利侵权案件的固定场所（即审判厅、室）和快速便捷的专用执法车辆。近两年来，虽经省局大力支持，努力改善设区市的执法设备和条件，但仍有一半设区市达不到执法办案应具备的设施条件。执法工作具体实施中无统一标志的衣着装束，无指定的专利侵权案件审理（调处）的场所，省局和条件较好的设区市目前配备了执法车辆和现场取样的照相器材和手提电脑（省局、邯郸市局设置了审理庭），多数设区市通信电话为办公电话，移动通讯多为个人自备，尤其缺少现场查验专利时效的专用设备。以上状况直接影响了专利行政执法工作快速方便的内在要求，影响了专利行政执法保护效能的发挥。

以深入贯彻创新驱动发展战略为核心，以建设知识产权大省为目标，以实施企业、品牌、人才“三优”培育工程为抓手，实施知识产权三年行动计划，通过法规政策制定和行政执法，加强知识产权保护和运用，健全技术创新激励机制，引导和促进创新成果产权化、知识产权产业化，充分发挥知识产权制度在配置创新资源、导航产业发展、优化创新管理、提升创新效率、保障创新权益中的重要作用，加快创新型河北建设步伐，为我省经济转型升级和绿色崛起提供知识产权支撑和服务。

力争用5年时间，通过法规政策和行政执法保障我省知识产权工作整体水平有大幅度的提升。

——知识产权运用能力明显提升。100家企业通过《企业知识产权管理规范》国家标准认证，60家企业实施专利导航产业发展工程，实现专利权质押融资15亿元以上，投保专利保险企业达100家，培育100项省优质专利品牌产品。培育20家以上省级知识产权运用标杆企业。

——知识产权保护能力显著增强。培育知识产权保护示范重点专业市场20家，处理专利纠纷案件结案率达到95％，各种违法行为得到有效遏制。

——知识产权人才队伍不断壮大。培养100名高层次人才、100名服务业人才和100名企事业单位工作人才，基本建成一支高层次复合型人才队伍。

——知识产权中介服务能力大幅提升。知识产权服务机构达到50家以上，各设区市和省直管县（市）均设有1家以上的知识产权服务代理机构。

到2020年，知识产权保护环境明显改善，基本建立起适应全省经济社会发展需要的知识产权行政管理和市场监管体系及高效顺畅的统筹协调机制。知识产权运用能力大幅提升，企业、高等院校和科研院所基本建立起满足发展需求的知识产权管理制度和管理团队。京津冀知识产权保护一体化和协同发展机制基本形成，开始进入知识产权大省行列。

1．制定大力实施专利导航产业发展工程政策

借助国家专利人才智力优势和大数据资源优势，围绕“两个一百”领军企业改造升级，实施专利导航产业发展工程，依托专利信息分析，引导企业合理确定技术创新路线，开展产业专利布局，构建支撑产业（企业）竞争力的专利储备，形成与国家专利导航产业发展工程梯度推进、互补共建的工作格局，推动创新资源向产业发展的关键技术领域聚集，加速产业转型发展。对试点企业给予一定的经费支持。

2．制定深入推进专利权质押贷款政策

积极搭建银企对接平台，进一步鼓励支持企业运用专利权质押方式融资，集聚创新资本，拓宽融资渠道，缓解瓶颈制约。对运用专利权进行质押贷款的企业给予贴息扶持，对在推进专利权质押贷款方面作出突出贡献的相关单位和个人给予奖励。设立专利权质押贷款风险补偿金，充分发挥多元化风险补偿机制的平衡器作用，由政府、银行、保险公司按适当比例分担风险。

3．制定探索开展专利保险和专利权投资入股试点政策规章

鼓励科技型企业积极投保专利执行险、侵犯专利权责任险、境外会展专利纠纷法律费用险等，鼓励专利代理人投保专利代理人职业责任险，不断提高企业风险防范和应对知识产权纠纷能力。对参加专利保险的企业全额补贴专利保险保费。积极鼓励以优质发明专利权作价出资入股企业或创办科技型企业，进一步发挥专利资产的财富价值，对以专利权投资入股或创办企业的按专利资产价值给予一定比例专项经费扶持。

4．制定提升中小微企业知识产权创造和运用能力政策

深入实施中小企业知识产权战略推进工程，建立健全省、市、县三级知识产权服务网络，完善服务功能，提升服务质量。鼓励支持知识产权服务机构对中小微企业进行托管，对中小微企业在专利申请资助、专利权质押贷款方面给予重点扶持，以许可转让等方式实现知识产权价值的，按其价值的1％予以奖励。

5．完善专利资助政策

引导各类企事业单位和科研机构将创新成果及时申报专利，对其向国内外有关专利审查机构缴纳的官方规定费用和向专利代理机构支付的服务费给予资助，激发全社会发明创造动力，促进专利申请质量的提升和向现实生产力转化。在做好一般性资助的基础上，不断加大国内发明专利授权资助力度。

1．加强行政执法体系和队伍建设

建立完善行政执法体系，省级知识产权部门要依法履行市场监管职责，加大对市、县（市、区）知识产权部门在市场监管方面的监督指导。市、县（市、区）负责知识产权管理的部门要明确承担执法职责的机构，配备与工作任务相适应的人员，确保执法工作正常开展。依法积极推进行政执法队伍建设，稳定与发展执法队伍，确保执法人员数量，为依法开展行政执法工作提供队伍保障。

2．推进行政执法检查常态化机制建设

加强对侵犯知识产权突出问题的专项整治，密切跨地区、跨部门执法协作，加强综合执法和联合执法。不断改善行政执法条件，加强行政执法与刑事执法的有效衔接，完善行政执法绩效考核机制和办案激励机制，提高执法效能。建立省、市、县三级维权援助服务体系，不断完善维权援助制度。每年安排专项经费用于改善办案条件、奖励办案人员。

3．推动京津冀知识产权执法保护一体化

建立京津冀立案协作、委托取证、案件协办、联合执法、案件移送、信息交流等工作机制，加强统一调度、统一行动。建立知识产权重大案件办理协作通道，快速处理京津冀重点领域知识产权案件和大案要案。充分利用京津冀知识产权维权援助中心资源，建设京津冀“12330”举报投诉互通服务平台。

4．加强专业市场知识产权保护

建立健全专业市场知识产权管理制度和标准，探索在重点专业市场设立知识产权保护巡查办公室，实现市场巡查常态化。在全省选择20家重点专业市场建立健全知识产权管理制度和标准，对达到标准的专业市场，每家给予一定经费扶持。加大各类展会的知识产权保护力度，在重点展会设立知识产权投诉处理机构。

建立健全企业知识产权资产管理制度。帮助企业按照企业会计准则相关规定，科学合理地划分知识产权开发过程中应予以费用化和资本化的部分，准确反映知识产权资产的入账价值。科学核算企业自创、外购和投资获得的知识产权资产，规范企业在并购、股权流转、对外投资等活动中对知识产权资产的处置和运营，开展知识产权评议，规避知识产权风险。对先试先行、制度健全、管理规范的企业给予适当奖励。

1．制定加快培育知识产权服务品牌机构政策

以争创国家级知识产权服务品牌机构和知识产权分析评议服务示范机构为方向，开展省级知识产权服务品牌机构培育工作，树立行业标杆，形成一批市场化、规模化、专业化的知识产权服务机构，进一步提升知识产权服务能力。对列入国家、省级知识产权服务品牌机构培育的单位给予一定经费扶持。

2．制定提高知识产权服务能力法规政策

推动京津冀专利、商标、版权等各类知识产权平台的互联互通，加强基础知识产权信息的共享开放，向社会提供便利好用的基础信息。采取政府购买服务的方式，支持建立重点领域和重点产业的社会化服务平台，支持市场主体开发知识产权管理系统和工具，鼓励利用先进信息技术创新知识产权信息服务模式，促进协同创新发展。

3．制定推动京津冀知识产权服务协同发展法规政策

积极引进京津两地知识产权服务机构在我省设立分支机构，带动促进全省知识产权服务水平提升，满足企业创新需要。鼓励支持各类市场主体投资设立知识产权服务机构，尽快实现各设区市和高新技术产业开发区知识产权服务机构全覆盖。对在省内新设立的知识产权服务机构或分支机构给予一定扶持经费。

全国人大常委会已经将《专利法》修改列入五年立法规划一类项目。据分析，在法律修改中将会明确专利行政执法的主体，增加专利行政执法权限和手段的相关规定，重点打击侵犯专利权和制售假冒专利产品等严重危害权利人合法权益和市场秩序的知识产权违法行为。赋予国务院专利行政管理部门和县级地方人民政府专利行政管理部门专利行政执法的职权。同时，增加专利行政执法权限，明确规定专利行政管理部门对假冒专利行为的行政强制措施和行政处罚措施，包括查封、扣押、销毁假冒专利产品和其包装及说明书，查封、扣押、销毁伪造的专利证书、专利文件或者专利申请文件等。还将完善专利行政执法程序和监督程序，对专利行政执法管辖权限、专利纠纷的证据种类和证据规则作出具体规定，明确专利行政执法的监督机制。我省将根据国家新修订的《专利法》，对我省的专利保护立法进行修改完善。同时围绕《河北省人民政府关于加强知识产权保护和运用工作的意见》中确定的重点任务，制定政策法规和规章，保障我省知识产权保护工作顺利进行。

各级知识产权（专利）管理部门的领导要按照“专利行政执法是本系统的法定职责，是保障我国专利制度有序运行的重要环节，是地方知识产权局的立局之本”的要求，切实负起责任，把专利行政执法列入重要工作议事日程，明确执法工作任务，建立健全本地区执法工作责任制度和执法办案激励机制，重视和加强知识产权宣传，提高作为市场主体的企业运用知识产权制度的能力；定期向社会公布已查处的典型专利侵权案例，增强全社会知识产权法制观念；近期尤其要研究京津冀协同创新形势下，知识产权（专利）各协作平台的探索与实践，创新专利行政执法工作机制，促进京津冀区域发展环境的进一步优化。

各级专利管理部门要按照国家知识产权局关于建立知识产权人才队伍的要求，安排专项资金用于宣传教育、人才培训和行政执法工作，努力培养出一大批懂业务、会管理、熟悉我国以及外国知识产权法律、法规及知识产权国际规则，爱岗敬业，恪尽职守的专门人才，使专利执法队伍素质有较大的提高。要注重业务学习培训，切实提高执法人员的业务素质，及时有效地调解处理各类专利纠纷案件。

各设区市知识产权管理部门要按照国家知识产权局《关于加强专利行政执法工作的决定》的要求，积极创造条件，整合区域内执法资源，成立专利行政执法支队，切实履行法定职责，以适应区域经济快速发展对专利保护工作提出的新要求。整合区域执法力量对提升办案数量和质量十分重要，要积极创造条件，实施执法人员以相对集中办案、现场查办案件的方式，快速提升执法人员的执法办案能力。并在此基础上积极探索实施区域联合执法、联合办案的新路子，加快专利纠纷案件的调解与处理。经济实力较强的县（市）区，要在设区市的协调、支持下，加大专利保护和行政执法力度，在专业市场、商贸流通领域监管方面有较大作为，更好地为区域经济的发展服务。

设区市知识产权（专利）管理部门要以国家知识产权局《关于加强专利行政执法工作的决定》为指引，首先落实执法车辆和专利案件审理厅的事宜，对配置执法车辆有困难的设区市省局应给予经费上的支持；对执法办案必须的现场查验专利时效性的专用设备，省局要统一配备，执法服装的事宜应主要依靠各设区市申请经费解决，已实现统一着装执法的市、县（市）区局应全员配备统一的执法标识。要积极争取财政部门加大对专利执法工作的支持力度，从工作环境、条件、手段、经费和机构队伍建设等方面给予经费保障，为加强专利行政执法保护工作提供必要的条件。

我省各级知识产权管理部门进一步加强对专利行政执法工作的协调与指导，加快专利行政执法制度建设，完善专利行政执法工作规范，尽快出台进一步加强专利行政执法保护、完善专利执法保护机制的规章办法，以保障专利行政执法工作有法可依、有章可循。省局要及早进行调研，将《河北省专利保护条例》的修订工作列入日程。各设区市也应根据各自的实际情况，不断完善专利行政执法工作规范，不断优化区域经济发展的法制环境，共同为我省经济的转型升级，建设创新型河北作出贡献。