界定范围不明确

（一）界定范围不明确

现行法律只对公共利益作了原则性规定，界定范围不明确，没有确定的判断条件、判断标准，缺乏可操作性。对公共利益的解释权，对公共利益合理限度的判断权，实际掌握在实施征收、征用的各级政府手中。而各级政府具有扩大自身权力的天然倾向，在解释、判断公共利益时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围。此外，政府官员的个人意志也在某种程度上起作用。个人政绩的提升，亲朋好友利益的眷顾，以权谋私的诱惑，往往影响着公共利益的判断标准，随意性很大。同时，法律界定的不明晰也为公共利益的随意解释带来可能。即使政府站在公正的立场，也不免会因执行者理解的局限、标准尺度的不同而出现分歧。

而且，有的法律规定之间存在矛盾。宪法第10条第3款和土地管理法第2条第3款都规定了土地征用必须是“为了公共利益的需要”，但有的法律条款甚至将公共利益等同于国家建设。土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；……”“……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也可以申请使用被国家征收的原属于农民集体所有的土地。法律的这种规定，实际上将宪法规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到整个经济领域，既包括公益性的，也包括商业性的，导致了以公共利益名义进行商品房开发、开发区建设等滥用土地征用权的情况，使原土地所有人、使用权人及原地上建筑物所有人的权益受到侵害。以土地征收中矛盾较为突出的开发区建设为例，据统计，2004年全国共核减各类开发区4813个，占原有总数的70.1%，规划面积压缩了2.49万平方公里，占原有面积的64%。^[10]权力的滥用触目惊心。公共利益界定的无法可依带来的是公共利益界定的混乱、无序。

一是公共利益的泛化。由于“公共利益优先”理念对中国社会的影响，公民、组织对公共利益存在一种天然的敬畏心理。有些行政机关正是利用公众对政府的信任和敬畏，动辄以公共利益为由，限制或者剥夺公民、组织的财产权利，由此导致公共利益的泛化。各种地方利益、部门利益，甚至私人商业利益都扯上公共利益的大旗，公共利益是个筐，什么东西都往里装，其涵盖范围被无限扩大。表现在问题多多的土地征收征用过程中，一些开发商出于商业目的策动的开发项目被堂而皇之地戴上了公共利益的光环；各种政绩工程、形象工程、商业拆迁等常以公共利益为名进行大量圈地。据《人民日报》2004年8月4日一篇题为《“公共利益”不明土地大量流失》的文章报道，16个省、自治区、直辖市国土部门对各类建设项目用地的调查发现，征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地都占到相当大的比重。东部某个省会城市的项目用地，真正用于公共利益的不到10%。公共利益的泛化，既严重侵害了公民的私有权益，浪费了大量宝贵的土地资源，还引发了各种社会冲突，影响社会稳定，并且造成权钱交易、寻租腐败现象猖獗。广西岑溪市岑城镇由于最靠近市区，成为全市被征地最多的镇之一，原先大片良田现在只剩下看得到的几块田地。据岑溪市政府2000年第38号文件的文字记载，规划部门所作的控制性规划是把广场边的龙井菜园村及其他一些小区作为博物馆、少年宫、体育馆等文化设施用地。然而，原本规划要建体育馆、少年宫和博物馆的田地，却被分割成一间间7米×12米左右的宅基地，以6万元到9万元不等的价钱出售。一排排四层高的私人楼房拔地而起，有的外表装修甚为豪华。而几米远的地方，便是村民破旧、低矮的房屋。一亩2万多元买农民的田，80多平方米（约一分多地）转手就七八万元，现在涨到20万元，有的超过30万元。农民利益遭受极大侵害，村民对此愤愤不平。^[11]

二是公共利益的虚化。由于公共利益体现的公众性，使得政府通常承担着维护和实现公共利益的职责。在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。然而，由于对公共利益认定标准和程序的模糊，使得一些地方政府有充分的“理由”摆脱责任的约束。实践中常常出现对于真正需要加以维护的公共利益，行政维护主体缺位、维护行为不到位。一些行政机关对负有维护责任的公共利益遭受损害失职渎职，任其受到非法侵害，随意处分。甚至为了个人政绩，将影响生态环境、破坏不可再生资源的开发作为提高GDP的手段，全然不问哪些事项是公共利益所必需。

三是公共利益判断的失衡。由于公共利益的界定，往往是在利益冲突的背景下对冲突利益进行权衡、选择的过程中做出的，相冲突的利益既可能发生在私人利益与公共利益之间（如公共环境卫生对私人财产使用的限制），也可能发生在公共利益的不同目标之间（如文物古迹的迁移与城市经济发展的规划），因而，公共利益的界定实际上是在一定的衡量基准上对冲突利益进行比较、排序、选择。衡量限制人民基本权利所使用的手段是否达成公益所必要，首先需确定经由国家所欲保护的利益为“公共利益”，能够促成该公益的实现，进而对“必要性”加以审查，即在多数可达成公益的手段中，所选择的手段，是分割强度最小的。最后，所分割的利益与欲保护的公益之间，要合乎一定的比例。^[12]现实中，如何就所分割的利益和所保护的公益之间达成合理的比例，往往存在诸多问题，从而造成利益的失衡。比如，广州小谷围艺术村让位广州大学城事件中的小谷围艺术村，作为岭南画派的重要创作基地，有着独特的艺术地位。这里居住着一批油画家、国画家、版画家、雕塑家或高级设计师。整个艺术村165幢建筑，风格各异，无一雷同。由于村中经常举办艺术家之间的交流会，每年举行多次艺术节，交流创作心得、品评艺术佳作等而名声远播海内外。2002年初，广州市规划局公布《广州大学城发展规划》，小谷围艺术村被划定为广州大学城的文化共享区。2003年，广州市国土资源和房屋管理局下文要求拆迁小谷围艺术村。此后，艺术村约60位业主共同委托律师向广州市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围艺术村等三个小区的拆迁行为，有业主代表还向国家建设部、国土资源部、国务院等部门递交有关信访材料，但2004年3月，广州市人民政府的行政复议决定书仍维持拆迁决定。2004年6月，小谷围艺术村完成了拆迁工作。^[13]

城市文化艺术能否算作公共利益？利益，不限于物质上的利益，还包括文化、风俗、宗教、理念上的利益，以保障公共利益为目的的法律制度，应该有维护文化为目的和维护公民一般福祉为目的之分，前者如文化遗产保护，后者如为公共事业的公用征收。建设大学城，发展高等教育事业，这无疑是为了公共利益。而小谷围艺术村的艺术价值、艺术影响，绝非金钱所能衡量，在一定程度上它是岭南文化的缩影。无论是发展教育事业，还是促进城市艺术文化，在一定的空间范围内能否找到一个最佳的结合点，关键在于如何优化整合与配置资源。

像小谷围艺术村，地处大学城的边缘地带，并不影响大学城的整体建设。由于其蜚声海内外，声誉日隆，反而应是大学城的亮点所在，在保证大学城建设的同时保留艺术村的存在，并非是个难题。公共利益的实现，应当以最小限度地限制基本权益为宜，以能够找到优化整合的最佳点为妥。