电视剧题材规划立项制度

四、电视剧题材规划立项制度

题材规划立项制度曾经是我国电视剧管理的一项重要制度。通过这项制度国家主管部门对电视剧的生产数量、质量、内容进行宏观调控和具体把握,以便使电视剧的制作能够符合电视剧管理的原则要求。在改革开放的早期,题材规划是电视剧进行宏观调控和具体管制的基本制度和主要方法,也就是说,在电视剧管理制度初步形成的时候,电视剧管理主要就是通过每年一次的电视剧全国题材规划会议进行的。后来这一制度成为整个电视剧管理制度体系中的一个环节。《电视剧审查管理规定》第四条规定：“国家对电视剧实行题材规划立项审查……制度。”“未经电视剧题材规划立项的剧目,不得投拍制作。”自2006年6月起,这项制度被电视剧题材公示制度替代。

(一)题材规划立项制度的形成与演变

1982年,第一次全国电视台台长会议举行,对1982年的电视剧生产情况进行了总结,并规划了1983年的电视剧生产任务。由此形成了后来持续十几年的通过电视剧题材规划会从宏观上管理和调控电视剧制作的管理模式。广发视字〔1994〕84号文件《关于印发〈电视剧题材规划管理的暂行办法〉的通知》的颁布,才形成了制度化的管理,即由常设的电视剧管理机构按照规定的条件和程序进行相应的工作。该规定确立了题材规划的制度性质、负责机构、立项程序、具体做法。

1.我国电视剧题材规划的性质：是国家对电视剧进行宏观调控的重要措施。

2.题材规划的负责机构：中国电视艺术委员会负责全国电视剧题材规划管理的具体事务,中央电视台协办。各省、自治区、直辖市广播电视厅(局)电视剧制作许可证管理部门负责本地区此项工作,解放军总政影视部门负责管理所属单位的电视剧题材规划工作。

3.全国年度电视剧题材规划编报审批的程序,根据申请者持有的许可证的种类不同,程序略有不同。

(1)长期许可证持有单位的报批程序。各省、自治区、直辖市的电视剧制作单位先报经省级电视剧制作许可证主管部门初审,由省级主管部门汇总上报中国电视艺术委员会。部队系统的电视剧制作单位的题材规划由总政影视部门初审并汇总上报中国电视艺术委员会。中央国家机关有关部委(局)制作单位的题材规划由各部委(局)直接上报中国电视艺术委员会。(2)临时许可证持有单位的报批程序。这类单位的题材规划的报批程序实际上是与许可证申请的程序同步的。即题材规划立项的申请是由许可证管理部门在受理发证申请的同时,上报中国电视艺术委员会审核备案。

4.年度电视剧题材规划编报时间为：各电视剧制作单位每年11月底前报省级主管部门；省级主管部门每年12月底以前报中国电视艺术委员会。因情况变化需要增减的选题,必须单独按程序补报。所有投拍电视剧,都要申报备案。每年选择若干部重点剧目,作追踪了解,便于推广管理经验。

5.工作方式：每年第一季度召开全国电视剧题材规划会议,总结上年度题材规划执行情况,提出本年度的任务和措施。中国电视艺术委员会对全国上报的电视剧选题统一规划,全国综合平衡。发现普遍性、倾向性问题,在会上提请各电视剧制作单位认真加以解决；对撞车的选题,进行协调；发现不宜拍摄的,通知其不得拍摄。中国电视艺术委员会和中央电视台初步选出进入中央电视台黄金时间播出的重点剧目。

2000年11月16日,广电总局下发了“广发编字〔2000〕836号文件《关于加强对2001年电视剧题材规划管理的通知》”,对于以后题材申报审批、申报办法等做了新的规定。该通知首先强调电视剧投拍一律实行题材报批；其次,明确规定电视剧题材规划实行两级规划管理,省级广电局按照属地管理原则负责辖区内电视剧的题材规划和审核工作。广电总局负责对全国电视剧题材的规划和终审工作。再次,规定了电视剧题材申报办法。自此开始电视剧题材申报由过去的一年一次,改为一年两次。

2003年1月22日,广电总局广发编字〔2003〕49号文件《关于进一步加强电视剧管理的通知》对电视剧题材规划立项制度又做了修改和调整。该通知对电视剧题材规划、规划立项申报以及申报的期限、表格填写的注意事项、改进电视剧月报备案方法等都做出了详细规定。其中包括：各主管部门对所属机构申报题材规划的剧目要切实把关,凡属涉及外交、民族、宗教、涉案(包括公检法司、纪检、监察等)等题材、重大题材、敏感题材的剧目,事先送相关主管部门或请相关专家协助审查,对题材撞车的要进行有效协调。凡未经总局题材规划批准立项的剧目,一律不得先行开拍。题材规划申报期仍为每年的1月和7月的前15 天,补报时间在5月和10月的前15天,30天内由总局下达规划审批通知。题材规划的具体受理工作由中国电视艺术委员会办公室负责。2003年的题材规划立项制度的调整形成了每年进行四次申报的题材规划立项制度。

(二)题材规划立项制度的特征

根据前述“49号文件”所确立的电视剧题材规划立项的内容,结合已有做法,可以归纳出我国电视剧题材规划立项制度的特征是：分类进行、两极管理。

所谓分类进行,是指从管理角度,我国将电视剧分为国产电视剧、合拍剧和引进剧三种。其中合拍剧是指境内电视剧制作机构与国外或港、澳、台地区机构联合制作的电视剧。合拍剧又分为以下三类：1.联合制作的合拍剧。这种合拍剧是指由中方与外方共同投资、共派主创人员、共同分享利益及共同承担风险的方式制作的电视剧；2.协作制作的电视剧,是指由外方出资并提供主创人员,在境内拍摄全部或部分外景,中方提供劳务或设备、器材、场地予以协助的方式制作的电视剧；3.委托制作的电视剧。这种合拍剧是指由外方出资,委托中方在境内制作的电视剧。

对不同类别的电视剧,即国产电视剧和合拍剧分别规定了不同的立项审查要求。

两极管理是指中央电视剧主管部门和省级主管部门对于题材规划立项各有自己的职权职责范围,二者相互协调,共同完成电视剧题材规划立项的审查和批准工作。

1.题材规划立项的主管部门

电视剧题材规划立项实行两级管理。广电总局负责全国电视剧题材规划立项的终审,总局直属单位中国电视艺术委员会负责全国电视剧题材规划管理的具体事务。省级广播电视行政管理部门负责本辖区内电视剧题材规划立项的初审。中央单位所属电视剧制作机构的电视剧题材规划立项由其上级业务主管部门提出意见后,直接报广电总局审批。

2.申请人申请电视剧题材规划立项的条件

(1)国产电视剧的制作,具备下列条件之一者可以申请题材规划立项：

①持有《电视剧制作许可证》(包括甲种或乙种)；

②持有《广播电视节目制作经营许可证》；

③地(市)级以上电视台；

④持有《摄制电影许可证》的电影制片机构。

(2)申请中外联合制作电视剧立项,应符合下列条件：

①中方机构须持有《电视剧制作许可证(甲种)》；

②中方机构应对联合制作的电视剧向广电总局同时申报合拍电视剧题材规划；

③双方共同投资,包括以货币直接投资,或以劳务、实物、广告时间等折价作为投资；

④前期创意、剧本写作等主要创作要素由双方共同确定；

⑤共派创作人员、技术人员参与全程摄制。电视剧主创人员(编剧、制片人、导演、主要演员)中,中方人员不得少于三分之一；

⑥电视剧的国内外版权归中方及外方共同所有。

3.申请题材规划立项应提交的材料

(1)国产电视剧应提交的材料：

①《电视剧题材规划立项申报表》；

②表述剧目主题思想、主要人物、时代背景、故事情节等内容的不少于1500字的简介；

③题材涉及重大政治、军事、外交、统战、民族、宗教、案件、知名人士等内容的,应出具相关主管部门及有关方面的意见等书面证明材料。

与此前相比,变化的一个方面就是材料②中的简介字数,根据广发编字〔2000〕836号文件《关于加强对2001年电视剧题材规划管理的通知》,要求题材规划所报材料有字数为1000字左右的对主题思想、主要人物、故事情节有明确表述的剧情简介。可以看出新的规定对剧情简介的要求较以往更高。

(2)申请中外联合制作电视剧立项,应提交下列书面材料：

①申请书；

②《电视剧制作许可证(甲种)》复印件；

③省级广播电视行政管理部门的初审意见(直接从广电总局申领《电视剧制作许可证(甲种)》的中方制作机构除外)；

④每集不少于5000字的分集梗概或完整的剧本；

⑤境内外主创人员(编剧、制片人、导演、主要演员)名单及履历；

⑥制作计划、境内拍摄景点及详细拍摄日程；

⑦合作协议意向书；

⑧外方法人注册登记证明(外方为自然人的,应提交履历)、资信证明。审批机关可以要求外方提交经过公证的境外第三者担保书。

(3)申请中外协作制作、委托制作电视剧(含电视动画片),应提交下列文件：

①申请书；

②每集不少于1500字的分集梗概或完整的剧本；

③主创人员(编剧、制片人、导演、主要演员)名单；

④境内拍摄景点及拍摄计划；

⑤合作协议意向书；

⑥审批机关可以要求外方提供的相关资信证明。

4.申报时间

广电总局每年分四期受理电视剧题材规划立项申请,每一季度第一个月的1日至15日为申报期。广电总局原则上不受理申报期以外的申请。广电总局调整申报期,应提前60日向社会公告。

省级广播电视行政管理部门可根据本条款规定本辖区内电视剧(电视动画片)题材规划立项的立项申报期,并提前60日向社会公告。

5.申报程序

(1)国产电视剧的立项申报程序是：符合申报条件的中央单位所属电视剧制作机构,直接向广电总局提出电视剧题材规划立项申请。

符合申报要求的其他机构,应当向当地省级广播电视行政管理部门提出电视剧题材规划立项申请。省级广播电视行政管理部门初审后,报国家广电总局终审。广电总局依法对申报材料进行审查,并在50日内作出准予或不准予立项的书面决定,其中组织专家论证的时间为30日。

(2)合拍剧的立项申报程序是：直接从广电总局申领《电视剧制作许可证(甲种)》的中方制作机构申请与外方合作制作电视剧(含电视动画片),向广电总局申报其他中方制作机构申请与外方合作制作电视剧(含电视动画片),经所在地省级广播电视行政管理部门同意,报广电总局审批。广电总局在正式受理中外合作制作电视剧(含电视动画片)申请后,应当在法定期限内作出是否准予拍摄的决定。其中,中外联合制作电视剧(含电视动画片)的审查时间为50日(含专家评审时间30日)；中外协作制作、委托制作的电视剧(含电视动画片)的审查时间为20日。符合条件的,由广电总局作出准予拍摄的批复；不符合条件的,应当书面通知申请人并说明理由。送审单位对不准予拍摄的决定不服的,可以在收到决定之日起60日内,向广电总局提出复审申请。广电总局应当在50日内作出复审决定,其中组织专家评审的时间为30日,并将决定书面通知送审机构。

由此可以看出,对于国产剧和中外合作制作电视剧的立项审查的救济措施是不一样的。对于国产剧如果不予通过,申请者就只能接受这样的结果和现实；而对于中外合作制作的电视剧,审查不符的,可以申请复审。这也是本书在前面所提到的将电视剧题材规划立项列入非行政许可审批的原因。从法治的角度来说,对于一项会涉及到社会成员的重大利益的审批行为,应该为其提供一定的救济措施；同时,在题材规划立项问题上,国产剧与合作剧的题材规划立项,在制度设计上应该给予同样的对待,否则就会违背法治原则。如果说真正需要有差别对待,那也应该是考虑从维护文化安全的角度,对于合作剧给予更为严格的对待。

6.特殊题材的立项申报

(1)公安题材

公安题材的电视剧,也可称为“狭义上的涉案剧”,一般具有较高的收视率,但同时也由于其内容的特殊性,主管部门认为需要对其进行特殊的管理,以减少负面影响。广发编字〔2001〕21号文件《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知》规定了此类题材审批的特殊要求：

①公安部直属单位、中央级影视制作机构、部队系统等投拍公安题材的电影、电视剧,凡以公安部督办的重特大案件,公安部统一指挥的案件,涉外及港、澳、台案件为素材投拍的电影、电视剧,剧本需先向公安部宣传局征求意见,再报国家广电总局进行题材规划立项审批。

②地方公安机关、影视制作机构投拍公安题材的电影、电视剧,剧本需先送省级公安机关主管部门征求意见,再向广播电影电视行政管理部门申报,按题材规划管理办法执行。

(2)重大革命和历史题材

重大革命和历史题材一直是电视剧内容管制的重点。《关于调整重大革命和历史题材电视剧立项及完成片审查办法的通知》(广发编字〔2003〕756号)等有关文件对重大革命和历史题材电视剧的立项审批的规定如下：

①审查机构：广电总局重大革命和历史题材影视创作领导小组是这类题材的审查机构。其主要职责是负责我国重大革命和历史题材影视剧创作的组织指导、剧本立项把关。领导小组下设电视剧组,电视剧组办公室设在国家广电总局总编室。

②立项申报办法：

i描写党政军历史上的重大事件和重要领导人及其亲属生平业绩的重大革命历史题材电视剧,剧本要经省级广播电影电视行政管理部门和党委宣传部门初审通过后,报领导小组审批。申报时需提交：省级广播电影电视行政管理部门和党委宣传部门审查通过的意见,并加盖公章；中央电视台、省级电视台、国有电影制作机构或各大军区和大兵种影视制作机构的申请立项报告；剧本若干份；主要参考资料清单。

ii重大历史题材电视剧,剧本经省级广播电影电视行政管理部门初审通过后,须报领导小组审批。申报时需提交：省级广播电影电视部门审查通过的意见,并加盖公章；持证电视剧制作机构的申请立项报告；剧本若干份；主要参考资料清单。

iii重大革命和历史题材电视剧,剧本经领导小组审查通过后,由广电总局行文批复申报单位。经批准投拍的电视剧列入全国电视剧题材规划批复剧目表。

iv经批准立项的重大革命和历史题材电视剧,自剧本批准投拍之日起,一年内既未开拍又未报告的,视为自动取消立项；两年内既未完成也未报告的,视为自动取消。

(三)电视剧题材规划立项制度的分析

这一制度对于推进我国电视剧领域的法制化建设起到了关键性的作用。但是,这一制度存在的问题也需要反思。

题材规划立项的初衷是为了贯彻“百花齐放”的方针,使电视剧的题材能够丰富多样,保证电视剧的创作质量。但是,长期以来,我们在电视剧创作题材和内容问题上,存在“跑马圈地”的现象,存在一窝蜂的现象,在播放领域也存在一窝蜂的现象,一直没有得到很好的解决,这说明题材规划立项制度设计是有缺陷的。

一个简单的分析就可以看出其中的问题。以2004年为例,国家广电总局第一批共收到全国各省级电视剧管理部门报送的所属电视剧制作机构立项申报剧目700部、19196集,其中批准立项剧目534部、14666集,分别占申报总数的76.3%和76.4%；暂未批准立项剧目166部、4530集,分别占申报总数的23.7% 和23.6%。第二批共收到233家电视剧制作单位(甲种证单位99家,乙种证单位134家)报送的申请立项剧目746部、19113集,其中批准立项剧目504部、13886集,分别占申报总数的72.4%和72.7%,暂未批准立项剧目206部、5227 集,分别占申报立项总数的27.6%和27.3%。第三批共收到全国电视剧制作单位244家(其中甲种证单位101家,乙种证单位143家)报送的申请立项剧目共721部、18875集,其中批准立项剧目537部、14043集,分别占申报总数的74.5%和74.4%；暂未批准立项剧目184部、4832集,分别占申报总数的25.5% 和25.6%。第四批共收到全国210家电视剧制作单位报送的申请立项剧目676 部,其中,批准立项剧目516部,占申报总数的76.3%；暂未批准立项剧目160 部,占申报总数的23.7%。

形成强烈反差的是,申报立项的数字如此巨大,而申报时所要求提交的故事梗概又非常简单。审查人员在面对介绍如此简单而数量又如此多的剧作的时候,这种审查对于把握一个剧目的题材类型、思想内容、制作机构的制作能力、完成片的市场回报,是否能起到真正的把关作用,很值得深思。同时,如此大量的通过率,对于电视剧的供应市场是否起到了宏观调控和具体把握的作用,同样需要深思。

正如前一章所分析,制作者为了抢先立项,避免立项过期失效,制作者往往会仓促上马。这样,制作出的电视剧就难以保证质量,很难达到“制作精良、艺术精湛、思想精深”的要求。结果是电视剧在市场的收益表现是：三分之一持平,三分之一亏损。

2006年4月6日,广电总局发布了《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》。发布这个办法的通知指出：“为贯彻落实中央的指示精神,加快推进电视剧产业的发展,顺应构建文化市场的需要,广电总局经过广泛调研和反复论证,决定从2006年5月1日起,取消原有的‘电视剧题材规划立项审批’制度,实行《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》。”