环境权的当下意义

第二节　环境权的当下意义

在环境权宪法化成为全球环境立法的共同目标之时，中国环境法学界也对其投入了极大的热情。环境权的重要性和必要性毋庸置疑，它在诸多学者的研究视界中的重要地位也彰显了其作为环境法的基本范畴对环境法制完善和环境司法实践的重大意义。事实上，将环境权视为环境法治日臻完善的“真理与方法”和解救“环境法理论缺乏基础和内核”这一病症的药方已经成为中国环境法的主流认识。这种共识首先是源于发达国家的环境权理论和实践的启示，尤其受到美国、日本等国的理路脉络和法治实践的深刻影响；其次是由于当下“以权利平衡权利、限制权力”的权利文化和意识成为了权力制衡和权利保护的主导范式，以致人们总是试图通过环境利益的制度化、权利化来对抗“所有权至上”的权利霸权和权力滥用的公共危机及其带来的负外部性后果。

众所周知，中国目前正处于社会转型时期，经济社会的高速发展与环境危机交织在一起。可以说，现代社会的环境议题正处于伦理观念转变、社会转型与制度转型的三重变奏之中。这样一来，尚未成熟的环境法就需要设定更高的目标追求，即针对性地对“如何在新的时代背景下进行环境法理论和制度的创新”这一命题展开审慎、有效地思考。或许正是基于这个理论诉求，环境法学界正不断努力寻求一种能够为环境法理论和实践的创新提供支撑的根基性概念或理论。恰逢其时，盛行于西方世界的环境权理论给这种努力和期待提供了契机和思路。所以，我们有充分的理由认为，当下在中国环境法学界盛行的环境权理论具有重要的学术意义和现实意义。

首先，环境权构成了行政权力和多元权利的制约和平衡力量。自环境问题凸显以来，我国形成了以政府公权力为核心的权威型环境治理模式，通过政府权力的强制性措施来抑制环境污染和侵权行为。但是，权力的扩张性、政府经济发展的政治使命以及其中庞大的权力寻租空间决定了环境事务中的行政权力运作并非总是与公众的环境权利和环保意愿相一致，有的时候甚至与之背道而驰。并且，在全球化无孔不入的今天，利益多元化、主体自主化、政治世俗化和价值差异化日益突出，公权力和私权利都在现代化的浪潮中实现了双重增长。一方面，现代国家的功能增多孕育和形成了庞大的公共权力，大型公司等经济组织所赋有的科层制、市场寡头结构及其对政治权力的控制，也使得公司权力崛起为基于公共生活和私人生活的新型关系之上的“政治性”权力。^[8]政府权力的膨胀和公司权力的扩张既给环境和群体环境权益构成了严重威胁，也给环境治理增加了无形的压力。另一方面，有关财产、自由、社会福利等方面的个人或群体权利也在迅速地膨胀，并在国家与社会的交叉互渗之中进一步显现了这些权利之间的结构性张力。依据法理，任何权利的享有和行使都有其限度，即“一种权利的行使，有它特定的地点、场合、时间，也即权利行使的空间和时间条件”。^[9]当法律规范接纳道德性的环境权利成为法律权利，那么在环境权与财产权、自由权等合法性、正当性权利之间就会发生冲突，这就引出了权利的限度、权利滥用等理论问题。当然，任何一种权利都存在一个运用和行使的适当与度的问题，拥有权利的同时，也就意味着拥有了限度。

环境权与经济性权利之间的紧张关系在本质上是基本权利与私权利之间的博弈。环境权归属于基本权利体系，每一个主张环境权益的主体都无法从环境中获取类似于所有权中的占有、收益、处分等权能，而财产权则是典型的可以在法律范围内依照个人意愿自由支配的私权利。在时间的维度上，私权利先于基本权利而产生。在原始社会后期，社会产品出现剩余之时，人类社会就产生了私有观念，这种私有观念就是最初的权利意识，当它外化为人对利益的主张并且获得社会生活和制度的认可时，权利便产生了。在罗马法时期，这种权利制度和观念获得了长足的发展，并且在启蒙运动之后获得了现代社会宪法的承认，成为私法权利存在的正当性根据。那么，这种“依据宪法而产生的法律所规定的权利与宪法所规定的权利之间是否存在着某种质的规定性的不同？”^[10]回答是肯定的。首先，宪法规定的基本权利是母权利，私权利是子权利；其次，基本权利是抽象权利，而私权利则是具体权利；再次，基本权利的主体是整体性的人（公民），而私权利的主体则是个体化的个人或部分个人的联合体^[11]（如法人）；最后，私权利的主体可以放弃自己的法律权利，而人们不可能放弃全体公民的宪法权利。所以，当环境权在多元权利谱系中为各类权利冲突提供制衡力量的同时，如何平衡环境权与经济性权利之间的紧张关系就成为了一个值得进一步思索的难题。

其次，环境权提供了制度运行的价值和伦理基础。丹尼尔·贝尔曾言：“一切社会制度若要得到民主的最大支持，必须拥有为全社会所接受、行使社会权威的道德正当性。”^[12]也就是说，任何社会制度的确立和运行都要建立在社会成员普遍认同和服从的基础上，不管这种认同和服从的基础来源于传统、惯例、理性分析、自我利益还是价值信仰。由于环境权反映了社会公众对环境功能的价值判断和利益需求，代表着社会公众对与环境有关的公共政策、公共事务、政府行为以及环境问题的态度、观点和主张，因而环境权构成了所有环境公共事务和制度运行的合法性根基。其背后的基本逻辑是，环境权代表了社会公众对于环境的利益需求，因而围绕环境权的肯认、保护、救济而构建的制度体系自然能获得社会成员内在自觉的认同和服从，环境治理的行为及其规则秩序才能有效地建立起来。当然，除此之外，环境权所内涵的伦理意蕴也为环境规范制度的运行提供了基础。在现有的宪法立法例中，环境权作为整体性的人权以生态整体主义为伦理基础，将生态保育和环境保护视为人的基本义务，并宣示了后代人及其物种的优先权利，符合公众的一般道德判断，也极易获得公众的广泛支持。

再次，环境权搭建了公民参与环境治理和对话协商的权利平台。尽管政府一直以来都是公共管理和公共服务的主导者，但是政府无法完全承担全面提供公共服务的职能，在环境治理等公共领域也极易产生“政府失灵”问题。而以“政府失灵”挽救者身份出现的市场也会由于公共产品的非营利性出现“市场失灵”，不仅如此，市场的趋利性还会给环境带来更为严重的负外部性后果。因之，在政府和市场双双失灵的情况下，就需要其他社会主体参与到公共事务中来，弥补政府和市场失灵情形下可能招致的公共事务危机。现代社会的公共治理更加强调政府、企业、社会组织和个人的共同作用，重视建立社会各主体之间的平等对话的系统合作关系和多元的公共参与平台，就是化解这种公共事务危机的重要例证。在环境权的范畴内，环境决策参与权就是公众参与这种新型的、民主的、合作的公共治理新模式的权利基础。在环境事务中，唯有赋予公众参与权才能规避政府在制定和执行与环境相关的公共政策时陷入“政府中心论”的怪圈，遏制市场机制在环境事务中被排污企业和政府俘获的趋势。只有赋予公民环境决策参与权，借此将公众嵌入现代治理的新模式之中，实现“从传统单一的强势国家、政府单一、单向度、封闭半封闭管理向多主体、双向度、开放式的社会共同治理网络的转型，从而构建起普通公众—社会组织—政府部门—国家一体化，点、线、面相结合且网络化全覆盖的动态性、柔性化的公共危机治理系统”，才能将环境治理置于环境利益享有者可控的范围之内。^[13]

复次，环境权唤醒了公众的环境意识和公共精神，拓展了环境法治信念的传播途径。现代社会中公众对权利的需求远大于其他方面，人们普遍认为唯有拥有法律保障的权利才能获得尊严和发展的条件。环境危机下的社会公众对环境权的渴望有如文明发轫之初初民对生命权的渴求一样迫切。所以，在深层意义上，赋予公众在环境危机治理的过程中参与其中的权利，对于培育社会的公共精神和环境意识至关重要。公众对环境危机的感知度、对环境法律政策的支持度以及对诸多环境友好行为的积极态度都反映了公共环境意识的成熟。我们知道，“我国环境政策的制定更多是基于自上而下的机制，民众对当地环境问题的认知并不能直接转化为他们对当地环境政策的支持，一般民众缺乏参与环境保护和政策制定的途径”^[14]，这种政策制定和传导机制大大抑制了公众环境精神的孕育。在此境况下，唯有赋予公众以环境权，借此形成对国家行政权力在环境领域的有效制约和监督，才能构筑一个社会公众可以依凭平等的身份、民主的态度和对话协商的机制展开有效监督和钳制的公共环境事务领域。此外，在环境风险时代，环境意识和公共精神还承载着公众对环境法治的理性诉求，它促使了民众中不同利益群体之间、民众和政府之间沟通网络的形成。它的意义在于，基于同一信念和公共精神指引下的沟通必然是推进环境保护新观念、环境法制变革新理论的重要力量，进而也是增进公众对符合这一公共精神的环境法治的社会认同的重要力量。

最后，环境权预示了环境治理路径的转向，即从政府主导的一元化机制向社会多元参与机制的转变。在现代化的进程中，经济发展一直以来都是我国社会发展的首要目标，经济增长的逻辑贯穿于政府行为的始末和公共权力运行的大部分领域。在传统发展视角下，政府更多地是依据经济的逻辑来剪裁和选择中国的现实环境问题和框定环境治理的走向。这是每个致力实现现代化的发展中国家必须经历的现代化阵痛和困局。赋予公民环境权可以使多元的社会诉求和权利主张在对话和参与中有效整合，从而抑制多元社会价值观、政府目标与社会公益之间的过度对抗、分裂，促进多元秩序的建立。这样一来，环境治理和环境风险的预防都是在“社会竞技场”的框架中进行的，形成了各方主体行动者向决策者提出主张，期望影响政策过程的政治情景。^[15]实际上，在20世纪70年代我国的环境保护工作开始之初，我国就提出了“依靠群众”的32字方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。^[16]及至1983年环境执法部门重要性的上升，这一群众路线受到了削弱，政府成为最重要的环保主体。而政府环境治理能力的有限性与环境问题对社会造成危害的全面性之间的矛盾以及政府政策的暂时性、波动性与环境影响的持久性之间的矛盾，都使这种政府主导型环境保护的效率大打折扣。因之，在政府既负有促进经济发展又负有加强环境保护的双重任务的情境下，赋予公民环境权、促进环境治理的转向是环境保护的必然选择。