行政法的基本理论

第一节　行政法的基本理论

一、行政法的概念及基本原则

(一)行政法的概念

行政法是关于行政的法，学习行政法首先应搞清楚的就是关于“行政”的概念。从一般意义来说，“行政”一词就是执行与管理之义。在现代观念中，行政被理解为各类社会组织基于特定目的对一定范围内事务进行组织与管理的活动。这类组织和管理活动在我们生活中时时刻刻进行着，大到温家宝总理亲历抗震一线部署抗震救灾的各项战略，小到学校、企业人、财、物的计划、组织、协调。不过行政法意义上的“行政”仅限于国家基于公共利益目的而设立一定组织机构或者授权某些组织采取法定手段与方式对公共行政事务进行组织与管理的活动。也就是说在有了国家职能分工以后，国家行政机关和其他公共事务职能组织对国家和社会公共事务进行组织、管理和提供服务的活动。它表明：(1)行政是专门机关或组织的活动;(2)行政是行政主体给予公共利益对公共事务和国家事务进行管理的活动;(3)行政是行政主体的组织、管理和提供服务的特定活动。例如财政部、民政部向四川下拨中央救灾应急资金，采购救灾物资;交警为维持交通顺畅对交通违章者予以处罚;环保局为保护环境发放排污许可证等。这些行为都是行政主体为特定公共利益而进行的管理和提供服务的活动。

了解了行政法意义上的行政，可知行政法应是规范国家行政管理活动的法。行政法是指调整与规定行政主体享有并行使行政权力、实施行政活动和接受行政法制监督过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济的法律规范的总称。首先，从行政法的调整对象上看，行政法是调整行政关系的法。所谓行政关系，是指行政主体在取得行政权、行使行政权力和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体等发生的各种关系。其次，从行政法的实质看，行政法是控制与规范行政权的法。行政法是关于行政的法律，前面讲了行政法上的行政是指国家行政主体对公共事务进行组织与管理，行政活动在本质上是行使权力的活动。这种权力是指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的国家权力，即行政权。但权力毕竟具有双重性：一方面，行政权在现代生活中必不可少，为人们提供秩序，使人们在一个有序的环境里生产、生活，促进社会经济的发展;另一方面，权力的运用也会产生许多法律问题，因为权力毕竟具有强制性质，可能对公民、法人或其他社会组织的利益造成一定的损害，引来行政上的纠纷。由此也就引出了对行政活动进行法律规范、约束的必要性。如果行政权力没有控制，不依法行政，就不会形成稳定的社会秩序。

我国是成文法国家，行政法法源一般只限于成文法。作为行政法的成文法法源，大体包括下述五类：①宪法、法律。②行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例。③部门规章和地方政府规章。④法律解释。⑤条约与协定。

(二)行政法的基本原则

行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。它又分为实体性基本原则和程序性基本原则。行政法的实体性原则包括：1.依法行政原则;2.尊重和保障人权原则;3.越权无效原则;4.信赖保护原则;5.比例原则。行政法的程序性原则包括：1.正当法律程序原则;2.行政公开原则;3.行政公正原则;4.行政公平原则。

二、行政法律关系

行政法的基本任务之一就是在于确立和维护一定的行政法律关系。要了解行政法律关系，首先要认识行政关系。行政关系是行政法的调整对象，当行政关系被行政法调整时即为行政法律关系。

(一)行政关系

行政关系，包括行政组织关系、行政管理关系、行政法制监督关系等。行政组织关系，也即行政权配置过程中形成的社会关系，主要是指权力机关在赋予行政机关行政权力基础上行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系，但不包括权力机关赋予行政机关行政权力时与行政机关形成的关系。行政管理关系是指行政权运作过程中所发生的社会关系，这是过往学术界通常讲的行政关系，是行政法所调整的社会关系的主体部分，包括行政权运作过程中形成的行政机关之间、行政机关与公务员之间的内部管理关系以及行政机关与行政相对人之间的各种外部管理关系。在现代社会中，这种外部管理关系有时候也是一种服务关系。行政法制监督关系是指对行政权运作进行监督所形成的社会关系，它包括权力机关对行政机关的监督关系、司法机关对行政机关的监督关系、行政机关上下级之间以及同级行政机关之间的监督关系、行政相对人对行政机关的监督关系等。

须注意的是，行政关系一定是行政机关在执行法律、实施行政管理或其他国家机关、社会组织对行政机关进行监督等活动中所发生的相互关系才是行政关系，并不是行政主体参与的所有社会关系均受行政法调整。行政机关与社会主体发生的民事交往等活动而形成的相互关系不属于行政关系。如，行政机关购买办公用品、建办公楼，公务员与邻里争斗等发生的社会关系均不是行政关系，因为行政法只调整那些以行政权力形式出现时所产生的社会关系。

(二)行政法律关系

行政法律关系是指经过行政法规范调整行政关系而形成的一种权利义务关系。即行政主体与行政主体之间、行政主体与其他组成机构及公务员之间、行政主体与行政相对人之间，因行政主体行使行政职权而形成的权利义务关系。

就行政关系与行政法律关系的关系来说，凡是涉及权利、义务的行政关系，都应当通过法律加以规范，这是行政法的一个基本要求。当然，行政关系不可能也不必要都转化成行政法律关系。在现代行政管理过程中，因行政指导、行政建议、行政咨询等形成的行政关系，固然产生于行政活动过程中，但由于其不具有权利、义务内容，故不宜上升为行政法律关系。

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。

(1)行政法律关系主体

行政法律关系主体，又称行政法主体，指行政法权利(职权)、义务(职责)的承担者。行政法律关系的主体由行政主体和行政相对人构成。行政主体是依法行使行政职权、并对其后果承担责任的国家行政机关和法律法规授权的组织。与行政主体对应的行政相对人可以是我国公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人。

(2)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系参加者的权利、义务所指向的对象。行政法律关系客体的范围十分广泛，但可概括为如下三种：①物。指一定的物质财富，如土地、房屋、森林、交通工具等。②智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。③行为。指行政法律关系主体为一定目的的有意识的活动，如纳税、征地、交通肇事、打架斗殴等。行为包括作为和不作为。

(3)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容，是指行政法上的权利(职权)和义务(职责)。当然，行政法律关系的内容还包括引起法律关系变动的原因和事实等，但核心部分是权利(职权)和义务(职责)。

公民在行政法上的主要权利有自由权、平等权、参加国家管理权、了解权、保护隐私权、请求权、建议权、举报权、控告权、批评权、申诉权等：主要义务则有遵守宪法、法律、法规，服从行政命令，协助行政管理等。