行政诉讼与行政赔偿诉讼一并提起

第三节　行政诉讼法

一、我国行政诉讼法的概念及基本原则

(一)行政诉讼

所谓行政诉讼，是指法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。作为一项基本的诉讼制度，行政诉讼既有别于其他解决行政争议的制度或途径，又有别于民事诉讼和刑事诉讼。

(二)行政诉讼法

行政诉讼法是规范行政诉讼活动的法律规范的总称，是以法院、当事人以及其他诉讼参与人的诉讼行为以及相互关系为调整对象，以其在诉讼活动中的职权或权利，义务为主要规范内容的程序法。具体而言，对行政诉讼法可以有广义和狭义两种理解。狭义的行政诉讼法即1989年4月4日由第七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》);广义的行政诉讼法又称实质意义的行政诉讼法，只要在内容上属于规定行政诉讼问题的法律规范，不论形式如何均属于行政诉讼法的范围。

(三)行政诉讼的基本原则

行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼的整个过程，对行政诉讼活动起主导、支配作用的行为规则，体现着行政诉讼的基本精神和价值取向。行政诉讼法的基本原则可分为与民事诉讼法、刑事诉讼法共有的一般原则和为行政诉讼所特有的特殊原则。

行政诉讼的一般原则包括：(1)人民法院依法独立行使审判权原则。(2)以事实为依据，以法律为准绳原则。(3)当事人的法律地位平等原则。(4)民族语言文字原则。(5)人民检察院实行法律监督原则。(6)当事人有权辩论原则。

行政诉讼的特殊原则是具体行政行为合法性审查原则。《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。具体而言，该原则的涵义可概括为：(1)合法性审查的对象是具体行政行为。(2)合法性审查的深度仅限于具体行政行为的合法性，而不能及于其合理性。

二、行政诉讼的受案范围

(一)行政诉讼受案范围的概念

行政诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范围，或者说是人民法院解决行政争议的范围和权限。由于行政诉讼涉及到司法权和行政权的关系，加之行政活动的复杂性，并不是所有的行政纠纷都适合通过行政诉讼的途径解决，因此，世界各国均根据各自不同的政治、经济、文化背景以及历史条件、不同程度的排除司法权对一些行政争议的主管。我国行政诉讼法对行政诉讼的受案范围也作出了明确的规定。

(二)行政诉讼受案的具体范围

行政诉讼法具体列举了人民法院可以受理的案件：(1)行政处罚案件;(2)行政强制措施案件;(3)侵犯法定经营自主权案件;(4)行政许可案件;(5)人身权、财产权保护案件;(6)抚恤金发放案件;(7)违法要求履行义务案件;(8)侵犯其他人身权、财产权案件;(9)法律、法规规定的可以提起行政诉讼的其他案件。

根据《行政诉讼法》以及《若干解释》的规定，由行政机关的下列行为引发的争议不属于行政诉讼的受案范围：(1)国家行为;(2)刑事司法行为;(3)不具强制力的行政指导行为;(4)抽象行政行为;(5)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(6)对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为;(7)法定行政终局裁决行为复议决定为终局裁决;(8)行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利、义务决定的行为;(9)行政调解行为;(10)法律规定的行政仲裁行为。

三、行政诉讼管辖

行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。根据是否由法律直接规定，行政诉讼的管辖分为法定管辖和裁定管辖。前者又可分为级别管辖和地域管辖，后者又可分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。

(一)级别管辖

级别管辖是不同审级的人民法院之间审理第一审行政案件的权限划分。

1.基层人民法院的管辖

基层人民法院管辖第一审行政案件是级别管辖的一般原则。该原则意味着行政案件的起诉审点定在基层法院，一般案件除中级、高级以及最高人民法院管辖的特殊的第一审行政案件外，均由基层人民法院管辖。因此对于级别管辖，着重所应把握的是分别归中级、高级以及最高法院管辖的特殊案件。除此之外的行政案件均归基层法院管辖。

2.中级人民法院的管辖

中级人民法院对下列特殊的行政案件拥有一审管辖权：确认发明专利权案件和海关处理的案件;对国务院各部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为提起诉讼的案件;本辖区内的重大、复杂案件。

3.高级人民法院、最高人民法院的管辖

高级人民法院和最高人民法院管辖的都是本辖区内重大、复杂的第一审行政案件，所不同的是各自辖区的不同。

(二)地域管辖

行政诉讼的地域管辖可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

1.一般地域管辖

一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按照一般标准确定的管辖。地域管辖的一般标准是：行政案件原则上应该由最初作出具体行为的行政机关所在地人民法院管辖。

2.特殊地域管辖

特殊地域管辖是指适用于特殊案件，按照特殊标准来确定的管辖。行政案件是复杂的，有时因为某种特殊因素的存在，根据一般标准来确定地域管辖可能会导致不公平，因此需要按照特殊标准来确定管辖。行政诉讼中的特殊地域管辖具体包括以下三种：

(1)经复议的选择管辖。行政案件经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的，可以按一般标准由原行为机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖，根据原告的选择来确定。

(2)因不动产提起诉讼的，由不动产所在地人民法院专属管辖。

(3)对限制人身自由的行政强制措施不服而提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地管辖。

(三)裁定管辖

裁定管辖是指根据人民法院作出裁定或决定来确定行政案件的管辖。裁定管辖是人民法院内部灵活调整的权力。具体而言，裁定管辖主要有以下三种：(1)移送管辖;(2)指定管辖;(3)管辖权的转移。

四、行政诉讼参加人

行政诉讼参加人是指依法参加行政诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并且与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人。它包括当事人和诉讼代理人。当事人与案件有直接的利害关系，是行政诉讼最核心的参加人，诉讼代理人参加诉讼是为了维护被代理人的权益，支持被代理人的诉讼主张。

在行政诉讼中，参加诉讼的除了诉讼参加人外，还包括证人、勘验人、鉴定人、翻译人员等诉讼参与人，与诉讼参加人不同，他们参加诉讼的目的既不是为了自己的利益，也不是为了任何一方当事人的利益，而是为了协助人民法院查明案件的事实真相，使诉讼活动得以顺利进行。

(一)行政诉讼原告

行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。

根据《行政诉讼法》和《若干解释》的规定，能够成为行政诉讼原告的情形主要有：

1.具体行政行为所直接指向的公民、法人或其他组织

具体行政行为是对哪些相对人作出的，这些相对人认为该具体行政行为侵犯其合法权益，当然可以向法院提起诉讼。

2.与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织

《若干解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这里所说的“有法律上利害关系”是指对相对人的权利义务产生实际影响。

(二)行政诉讼中的被告

行政诉讼中的被告是指作出争议的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律、法规授权的组织。

根据《行政诉讼法》第25条和《若干解释》的相关规定，确定被告的规则是：

(1)公民、法人或其他组织直接向法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织是被告。

(2)经复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，作出具体行政行为的行政机关为被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。复议机关改变原具体行政行为包括以下三种情况：一是改变了原具体行政行为所认定的事实;二是改变了原具体行政行为所适用的法律、法规;三是改变了原具体行政行为的处理结果。

如果复议机关在法定期间内不作出复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关作为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关作为被告。

(3)由行政机关委托的组织作出的行政行为原告不服的，委托的行政机关是被告。

(4)作出具体行政行为的行政机关撤销后，由继续行使其职权的行政机关为被告。如果没有继续行使其职权的行政机关，怎样确定被告，《行政诉讼法》和《若干解释》都没有规定，参照《国家赔偿法》中有关确定赔偿义务机关的规定，则可以以作出撤销决定的行政机关为被告。

(5)当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

(6)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

(7)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

(8)法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

(9)机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

(10)两个或两个以上的行政机关共同作出一具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以作出具体行政行为的行政机关为共同被告。

如果原告所起诉的被告不适格，根据《若干解释》第23条的规定，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉;应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

(三)行政诉讼的共同诉讼人

共同诉讼是指当事人一方或者双方为两个或两个以上的诉讼。《行政诉讼法》第26条规定：“当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同一类的具体行政行为发生的案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。”共同诉讼人是指在共同诉讼案件中，人数在两个或者两个以上的原被告或者双方当事人。原告一方是两个或者两个以上的，称为“共同原告”;被告一方是两个或者两个以上的，称为“共同被告”。

共同诉讼的目的，是为了简化诉讼程序，节省诉讼时间和费用，避免人民法院对同一类案件做出相互矛盾的判决。它既有利于人民群众进行诉讼，也有利于减轻人民法院的负担。

(四)行政诉讼的第三人

行政诉讼中的第三人是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知，参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。

第三人参加诉讼的程序和方式有两种：

1.主动提出申请

如果公民、法人或其他组织认为自己与被诉具体行政行为有利害关系，可以向人民法院提出参与诉讼的申请，是否准许由人民法院决定。

2.法院通知

如果法院认为某公民、法人或其他组织与被诉具体行政行为有利害关系，应该通知其以第三人的身份参加诉讼，是否参加由被通知人自己决定。

五、行政诉讼证据

(一)行政诉讼证据的概念及种类

证据是指一切用来证明案情事实情况的材料，行政诉讼证据就是在行政案件中用以证明案件事实存在的材料。证据多由提交当事人，但这些证据在法律上均无预决力，所有这些证据都必须经法院审查属实，才能作为定案的根据。

行政诉讼的法定证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。

(二)行政诉讼中的举证责任

行政诉讼的举证责任是指由法律预先规定的，在行政案件的真实情况难以确认的情况下，由当事人提供证据予以证明，如果其提供不出证明相应事实情况的证据，就要承担败诉风险及不利后果的制度。

我国《行政诉讼法》第32条规定，“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据该条规定和相关司法解释，行政诉讼中被告的举证责任具体包括三个方面：(1)被告应就其具体行政行为是否合法承担举证责任。(2)被告既要就作出的具体行政行为的事实根据举证，又要就作出的具体行政行为的法律依据举证。(3)如果被告对被诉具体行政行为不能提供有关事实根据和法律依据，就要承担败诉的法律后果。

最高人民法院《若干规定》第1条就规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10内提供作出具体行政行为的全部证据和规范性文件依据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据、依据。但如果出现了下列情形，被告确实无法在上述期限提供相应证据的，可以经人民法院许可后在规定的期限内予以补充：一是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

行政诉讼中，在被告承担主要的举证责任的同时，原告要就以下事项承担举证责任：

(1)证明起诉符合法定条件，包括原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

(2)在起诉被告不作为的案件中，提供其在行政程序中曾向被告提出申请的证据材料。但是有下列情形的除外：被告应当依职权主动履行法定职责的;原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实。

(4)其他应当由原告承担举证责任的事项。

最高人民法院《若干规定》第6条对原告提供证据的期限作出了如下规定：(1)原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。(2)原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

六、行政诉讼程序

(一)起诉与受理

人民法院对起诉的审查，主要从以下几方面进行：

1.审查起诉是否符合法定条件

依据《行政诉讼法》第41条的规定，审查以下条件：原告是否适格;被告是否明确、适格;诉讼请求是否明确、具体及有无事实根据;是否属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。

2.审查起诉是否遵循了法律关于行政复议程序前置的规定

根据我国法律规定，行政复议和行政诉讼的关系有三种情形：原告可以不经过复议而直接起诉;原告必须先经过复议，对复议决定不服再起诉;原告可以选择复议也可以直接起诉。原告选择先行复议的，又分为两种情形：一是有的复议决定为终局决定的，复议申请人对复议决定不服的，不可再起诉;二是选择复议后，对复议决定不服，原告还可以提起诉讼。根据上述规定，有的行政案件应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，方能向人民法院提起行政诉讼。

3.审查起诉是否符合法定的起诉期限

起诉期限是指诉讼时效，诉讼时效是诉权行使的有效期间，起诉必须在法律规定的期限内提出，超过法定期限，当事人将因起诉时效届满而丧失诉权，人民法院对超过起诉期限的起诉可以拒绝受理。

《行政诉讼法》第39条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”只要法律未作特别限制，当事人直接向人民法院起诉，都应遵守这一期限。

人民法院经审查后，认为起诉符合法定条件的，应当在接到起诉状之日起7日内立案，并及时通知当事人。人民法院认为起诉不符合法定条件的，应当在接到起诉状之日起7日作出不予受理的裁定。原告对不予受理的裁定，可在接到裁定书之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。受诉人民法院在7日内既不决定立案受理，又不作出不予受理裁定的，起诉人可向上一级人民法院申诉或起诉。

(二)行政诉讼的第一审程序

1.开庭审理前的准备

审理前的准备是指人民法院在案件受理后至开庭审理前，为保证审判工作的顺利进行和案件正确及时审理，审判人员需进行各项准备活动。审理前的准备主要包括以下几项内容：

(1)组成合议庭。《行政诉讼法》第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。”

(2)通知被告应诉和送达诉讼文书。人民法院依法组成合议庭后，应当在立案之日起5日内，将起诉状的副本和应诉通知书发送给被诉行政机关。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状的副本发送给原告，被告不提出答辩状的，不影响人民法院对案件的受理。

(3)审查诉讼材料和调查收集证据。审查诉讼材料主要是审查原告的起诉状、被告的答辩状和双方提交的各种证据。通过对诉讼材料的审查，人民法院可以了解原告的诉讼请求和理由、了解被告的答辩理由，从而确定案件的焦点。在此基础上，人民法院可根据审判需要决定是否调查和收集有关证据，决定是否要求当事人补充证据，是否需要对专门性问题进行鉴定，是否需要采取证据保全措施等。

(4)确认、更换和追加当事人。人民法院在开庭审理之前，还需要审查确定当事人的资格，决定和通知第三人参加诉讼。如果人民法院发现起诉和应诉者不符合当事人条件，应当更换当事人。如果发现应当参加诉讼的当事人没有参加诉讼，人民法院应当追加当事人，通知其参加诉讼。

2.开庭审理程序

在我国开庭审理有公开审理和不公开审理两种方式，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的以外，行政案件都应公开审理。公开审理主要是指对社会公开，允许社会上与案件无关的群众旁听，允许记者采访报道。

3.评议和宣判

法庭辩论结束后，审判长宣布休庭，由合议庭组成人员进行合议。

人民法院宣告判决一律公开进行，除当庭宣判外，还可以择期宣判。宣告判决时，应告知诉讼当事人的上诉权利、上诉期限和上诉人民法院。

(三)行政诉讼的第二审程序

人民法院审理行政案件实行两审终审制度。因此除了最高人民法院所作的第一审判决、裁定是终审判决、裁定外，当事人不服地方各级人民法院所作的第一审判决、裁定(部分)，都有权依法向上一级人民法院提起上诉，从而引起第二审程序。具体步骤：

1.上诉

上诉是当事人不服人民法院的一审判决、裁定，依法要求第二审人民法院审理的诉讼行为。当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。

2.上诉的受理

上诉受理是第二审人民法院收到上诉状后依法决定是否作为上诉案件立案，开始第二审程序的诉讼活动。原审人民法院收到上诉状，应当在5日内将上诉状副本送达其他当事人，对方当事人应当在收到上诉状副本之日起10日内提出答辩状。原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本送达当事人。原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院。已经预收诉讼费用的，一并报送。

第一审人民法院作出判决和裁定后，当事人均提出上诉的，上诉各方均为上诉人。诉讼当事人中的一部分提出上诉，没有提出上诉的对方当事人为被上诉人，其他当事人依原审诉讼地位列明。

3.审理

第二审人民法院审理上诉案件，除《行政诉讼法》对第二审程序有特别规定外，均适用第一审程序。这里仅就第二审程序中审理的特别之处作一些说明。

(1)审理方式。第二审人民法院审理行政案件可以实行书面审理。所谓书面审理，就是指人民法院只就当事人的上诉状及其他书面材料进行审理，作出判决或裁定，不需要诉讼参加人出席法庭，也不向社会公开的一种审理方式。书面审的核心是法律审，即在案件事实清楚，各方当事人对事实问题不存在争议，而仅对法律适用问题意见相左时所采取的审理方式。

(2)审理对象。第二审人法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁定和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查，而不受上诉范围的限制。因为原审人民法院的裁判正确与否与被诉具体行政行为是否合法密切相关，同时对被诉具体行政行为进行全面审查，也是合法性审查原则在二审程序中的具体运用，另外在司法实践中，二审法院也不可能置具体行政行为的合法性问题而不顾，只审查一审法院裁判的合法性。

(3)审理期限。第二审人民法院审理上诉案件，应当自收到上诉状之日起2个月内作出终审判决，有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

(四)行政诉讼审判监督程序

依照审判监督程序再审的案件，如果原生效裁判尚未执行或者未执行完毕的，应当裁定中止原判决的执行。上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，在提审或再审裁定书中应当写明中止原判决的执行;情况紧急的，可以口头通知负责执行的人民法院或原审人民法院中止执行，并在口头通知后10日内发出裁定书。

人民法院按照审判监督程序再审的案件，原审是第一审的，依第一审程序审理。原审为第二审的，但第二审维持第一审不予受理、驳回起诉的裁定错误的，再审人民法院应撤销一、二审不予受理、驳回起诉的裁定，指令第一审人民法院再审，即依第一审程序审理。原审是第二审或上级人民法院提审的，均依第二审程序进行。

人民法院在再审过程中，发现第一审或第二审生效裁判有以下情形，应当发回作出生效裁判的原审人民法院重审，并分别适用第一、二审程序：(1)审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的;(2)依法应开庭而未开庭即作出判决的;(3)当事人未经合法传唤而被缺席判决的;(4)遗漏必须参加诉讼的当事人;(5)对当事人提出的与本案有关的诉讼请求未予裁判的;(6)其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。

依第一审程序的再审案件，当事人对再审裁判不服，可以上诉;依第二审程序作出的再审裁判为终审裁判，当事人不可上诉。