环境义务应当进入宪法文本吗

第一节　环境义务的宪法表达：环境义务应当进入宪法文本吗？

与环境权一样，在环境义务的规范设计中，我们同样会遭遇这样的问题：环境义务应当宪法化吗？在回答这个问题之前，我们有必要深入地分析环境义务入宪的可行性。

一、环境权宪法化的隐忧

随着环境侵权事件的日益增多，人们逐渐认识到公权力对环境保护的力度不仅不足，而且权力的运作往往诱发或加剧环境危机。再者，“天赋人权”“认真对待权利”等现代权利观念的深入人心也似乎意味着环境权的宪法化成为当下中国环境法治的必然选择。一般认为，环境权入宪是环境权从应有权利转化为法定权利的关键步骤。环境权获得基本权利的地位意味着公众的环境权利获得了最高的保障。因为，宪法的精神中蕴含着“宪法先于并高于权力机关和立法机关”的信条。换言之，立法机关与行政机关不能通过定制法律和政府规范取代经由宪法确认的基本权利，即，行政机关与立法机关需要对宪法中的权利系统保持适度的克制。进言之，环境权的宪法化为公权力设定了法定的边界，意味着国家有义务和责任通过政府的政治过程、提供充足的财政保障和有效的司法救济来保障公民的环境权，并积极拓展增进环境权的有效渠道，抑制公权力的运行对环境权带来的可能危险。我们认为，尽管环境权的宪法化源自良好的动机，但这种规范化进路仍存有诸多困厄之处。

首先，环境权的宪法化事实上会扩大公权力行使的边界，造成公权力的膨胀。环境权作为社会权，它是一种强烈依赖政府公权力的权利。为了实现环境权，政府需要制定严格的环境法律规范和标准，设定诸多强制性许可和行政性收费，通过从社会汲取资金来提供满足公众环境利益需求的公共产品和服务。这样，政府为了避免因对环境权保障不足而招致的公共性和合法性质疑，必然会积极扩张行政权力。这势必会对传统的消极自由构成威胁，挑战“有限政府”的现代法治观念。换言之，旨在保障环境权的力量因此可能异化为威胁环境权的力量。在宪法理论中，基本权利在传统意义上是以消极的方式存在，其目的是为了防止国家对公众的侵害。但是，随着社会生活的变化以及社会公众对就业、劳动、教育、住宅等集体福利的需求，政府必须以福利国家的姿态，凭借积极的干预手段进入原本由私法所调整的社会经济生活领域来完成市场和私人无法实现的社会整体的公平和正义。也就是说基本权利的范畴“一方面由传统对抗国家之侵害，更进一步要求国家积极给付”，公众“从极端抗拒与畏惧国家介入私人领域与自由权利……转变为使人意料不到的渴望请求国家积极介入”^[1]。而相较于消极的自由权利而言，这些积极的社会权利的实现需要通过国家的公权力来分配社会资源。更为重要的是，这种再分配的过程是依据现实中公众的“公益”和“公意”展开的，这就进一步加大了政府假借实现社会权之名行侵犯基本自由权利之实的可能。^[2]

其次，在宪法中规定环境权极易使公众误将环境保护视为国家的责任，误以为社会个体可以置身事外。宪法权利体系中的社会权与传统消极自由权不同，后者“完全是针对国家而设立的……包含有纯粹针对国家的性质，而不是针对人民的性质”^[3]。与其相反，宪法中的社会权则要求国家进入个人权利的领域，通过积极行动为公民的基本生活提供保障，并在个人遭遇经济匮乏、环境侵害等困难时给予必要的救助，维护公众的基本发展权利。这意味着，环境权的实现不能依赖限制国家权利这一路径，在更多的场合需要国家公权力积极介入，构筑与环境相关的公共产品供给和分配机制。所以，无论是环境污染防治还是在环境公共产品或服务的供给都离不开国家公权力的积极运作。而一旦环境权被视为一种宪法权利，就会使公众形成环境保护仅是政府的工作的错误认识。

再次，环境权的宪法化将会使公民与非政府组织无法通过日常的政治运作过程传达利益诉求，并将会削弱非政府组织在环境事务的实际功能。立宪主义的一个基本信条是：宪法高于并先于民意机关（立法机关）。这意味着凡是属于宪法权利范围的权利类型，立法机关需要保持适度的克制，不能依据立法程序和多数决的原则侵害个人权利。而环境事务本属于公共事务范畴，需要行政机构、立法机构、公民、企业和非政府组织的全面参与。所以，环境权的实现应当依凭社会化的方式和手段，交由立法机关的审议和立法决策过程、行政机关的管理手段以及非政府组织的民间手段来完成。相反，环境权宪法化将会在很大程度上限制民意主张进入立法决策机构，并缩小立法机关的审议决策范围。一般来说，权利宪法化的趋势愈强，立法机关的地位就越不重要，这对于我国一直以来以立法机关功能塑造为目标的法治变革而言不仅背道而驰，而且有损立法机关在环境事务领域内的应有功能。再者，环境权入宪也会导致社会组织相应功能的弱化。事实上，环境权所代表的部分利益诉求，本可以通过非政府组织部分地予以满足。这一方面可以防止政府公权力的滥用，同时也可以提高社会的自我组织能力，降低政府的责任风险。

最后，如果将环境权宣告为宪法权利，就抹杀了环境权的可诉性，使环境权无法通过诉讼的渠道获得保障。一方面，环境权进入基本权利体系将引发大规模的权利冲突——如环境权与发展权、财产权之间的冲突带来的救济上的技术性难题。关于这一点前文已有所论述，在此不赘。并且，这也有可能引起地区间的差异，甚至引发地方抵制环境权的情况，这都将导致环境权无法落实。另一方面，环境权一旦进入基本权利体系就意味着它即使不是“纲领性”的、“宣示性”的、“倡导性”的，也不能进入司法程序，通过诉权获得保障。因为，宪法“适用的最重要的主体是全国人大及其常委会，最主要的适用方式是制定法律、决定重大问题和监督宪法实施”。^[4]进言之，环境权无法获得保障和落实，政府也会因此遭遇合法性危机。

综上，我们认为，环境权的宪法化构想表达了公众对环境利益的强烈诉求，回应了当下中国日益凸显的环境问题，却也反映了民众参与的缺失和挫折；“增强了权利意识，却贬低了民主过程；它提升了宪法的声誉，却误解了宪法的功能；它大声告诉人们要‘为权利而斗争’，却忘记了应该首先减少侵权的发生；它提出了解决问题的设想，但也容忍了问题的产生”。^[5]我们认为，使环境权落到实处并使环境事务日臻完善的途径不在于将环境权上升为基本权利，而在于积极引入外部的力量——公民的自主性和积极参与——营造一个完善的、多中心的环境治理机制，搭建向政府传达诉求、信息和压力的制度性通道。

二、环境义务为何可以导入宪法？

一般认为，宪法是保障公民权利的社会契约，它的任务与最终目的是“保障立法对公民所规定的限制无论如何不能侵犯宪法对公民所平等保障的自由”^[6]。因而，几乎所有的现代宪法都有专门的权利宣示条款，并将其置于重要的位置。如《德国基本法》第1章就规定了“基本权利”（共19条），其中第1条对“人的尊严”应受保护和尊敬予以一般性规定，随后的第2—17条分别对生命权、信仰自由、平等、言论自由、教育、集会自由、迁徙自由、职业自由、住宅权、财产权等作出了具体规定；第18条对那些“以攻击自由民主的基本秩序为目的”的基本权利的丧失作出了原则性的规定；而第19条则对基本权利应受限制作出了原则性规定。我国的宪法也在总纲之后设置了“公民的基本权利和义务”专章。在这些权利条款中，除了第51—56条之外均是关于权利保障的条款。通览现代民主法治国家的宪法文本可以发现，各国的宪法条款在结构和性质上分为两类：或是规定国家机构的设置及其义务权限的划分，或是规定对公民权利的保护。基于此，有的学者认为，“各国宪法仅对公民提供基本权利之保护、对政府施加尊重权利之义务，而一般不对公民施加法律义务”。这意味着宪法与普通法律有根本的不同，宪法以保障公民权利为目的，它的独特任务是“将法律义务保持在公民基本权利所允许的范围之外”^[7]；而普通法律主要是以规定公民义务、规范公民行为、调整人与人之间的社会秩序为目标。宪法、行政法等公法是人类对公权力进行理性反思的产物，其主要目的是为了防止公权力的滥用，如行政诉讼机制是为了防止行政机关及其工作人员利用公权力侵犯公民权利，而宪法诉讼机制则是防止立法机关滥用立法权将对私权利的侵犯合法化、固定化。两者的最终目的都是为了实现公共权力与私人权利的平衡。还有的学者指出，“宪政的宗旨是限制政府的权力，保护个人的自由。宪政之下的宪法也应当符合这一宗旨。在宪法中罗列很多义务会改变宪法作为保护权利的文件的性质，宪法的目的既然是确立有限政府，其矛头当然是针对国家的。如果在宪法中大量规定公民的义务，其结果必然是调转了宪法的矛头，把它对准了公民，而不是本应对准的政府和掌权者。这样的宪法便是反宪政之道而行之的宪法”^[8]。这些观点以“社会契约”为基点，认为既然“社会契约的最终意义在于保障每个人的基本权利”，那么“作为反映契约精神的根本性法律文件，宪法的目的即在于保护个人基本权利不受国家的侵害”^[9]。并且，宪法诉讼的本意不允许公民因违法义务而被起诉（即不存在个人违宪），所以不存在宪法意义上的公民义务。^[10]

诚然，这些观点强调作为基本法的宪法应当是一部权利法案而非义务法案，值得肯定。但强调宪法的权利法案性质并不意味着它是“唯权利论”的。尽管宪法应当尽可能少地出现关于公民义务的基本规范，尤其是那些纯粹义务的条款，这也并不意味着宪法应当否定“人们应当对那些关系人类生存和发展的基本事务承担一定义务”的论断。正如有学者所言，“权利和义务两方面只能通过人的相互偿付才能得到实现，这种相互性关系在道德评价上就是正当，所以每个人的权利只有在每个人平等地信守规则，允许履行规则的前提下，才能获得正当性”^[11]。也就是说，宪法中的那些关涉人类社会全局的基本义务与基本权利并非根本对立，毋宁是构成了基本权利增进的宪法边界；基本义务也并不意味着对公民的压制和敌视，而是赋予了公民积极参与公共事务的外在动力。这种参与机制在现代社会中尤为关键，它是公意表达、权利增进和社会进步的基本前提。宪法中是否应当规定公民的基本义务以及规定哪些义务受制于本国的文化背景、社会制度和价值理念，随着这些因素因循历史的进程不断变化，宪法中的权利系统和义务内容也应当有所发展。自由主义主导下的宪法以公民权利保障作为主旨，而在任何个人都归属于一定社群的现代社会，抽象地谈论权利是没有意义的，个人的权利必须透过某种成员资格来体现，这种成员资格决定了个体享有何种权利、需要向谁服从等。并且，在成员资格的概念框架内，权利并不是封闭性的，个人权利的前提是它属于某个社群的成员资格，而这种成员资格还要求个人对共同体承担一定的义务。强调个人权利对社会有绝对优先性并将其视为评判社会结构和行为的根本标准的“权利优先论”，极易使人们对公共事务缺乏热情、对公益缺乏责任意识和义务意识。在法理上，不存在无条件的权利，权利总是伴随着一定的义务，权利和义务都是有条件的，只有承担个人的义务才能真正证实个人的权利。^[12]

事实上，权利与权力一样都存在被滥用的危险。近代宪法强调对宪法权利的构筑来强化对权力的控制，而随着社群主义对传统自由主义的批判，现代宪法也越来越注重于消解失范的权利带来的不良后果。这表现为，宪法在内容上逐渐从“国家责任—公民权利”的单维框架进化为规范“国家责任—公民权利”“公民权利—公民义务”两组关系的双维度的制衡器。它要设置一套权力与权力、权利与权力、权利与义务相互勾连的平衡机制来防范权力的滥用和权利的失范。比如《德国基本法》第19条关于基本权利限制的条款实质上就是“广义的基本义务”，其基本旨趣在于“要求公民行使民主自由权利时，必须履行不损害其他作为公民的合法的自由和权利的义务”^[13]。

具体到环境事务领域，基于环境之于人类社会的重要意义以及人类长期以来对自然环境的持续破坏行为，我们认为，将环境义务升格为宪法义务无可厚非。甚至可以说，正是环境义务的强制力量才使得环境权利得以成立和生效。当然，这里的环境义务并非仅指本书所要论证和构建的公民的环境义务，它是包含政府、企业、公民等主体在内的更为广义的环境义务。公民的环境义务与环境权利并非彼此独立，公民环境权利的获得和他们履行环境义务是分不开的，它们互动通约、内在勾联。对公民来说，履行宪法中的环境义务是为了更好地保护环境和环境利益；要求公民履行环境义务对国家来说，也是形成权力制衡和约束“GDP至上主义”的发展逻辑的有效方法。尽管，《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”，但该法并没有对环境义务作出详尽的规定，这样就会因为没有具体的标准而使环境保护的义务被个人的经济诉求、消费欲望取代，进而会降低公众的环境保护意识和参与公共事务的热情。而实现环境权这类社会权的根本方式就在于“推进以公民参与和表达自由为核心的传统公民权利和政治权利，这也是现代立宪主义的基本经验”^[14]。因而，环境义务的缺失对于以公众参与为核心的环境危机治理是不可想象的。一言以蔽之，正是由于公民环境义务的指向是公众的环境权利和国家、社会的永续发展，作为私权利和公权力限制的环境义务的宪法化才具备了可能性和正当性。