土地所有权和使用权

第二节　土地所有权和使用权

一、土地所有权

（一）国家土地所有权

国家土地所有权是以国家为所有权人，由其代表代为行使的对国有土地的支配性权利。

国家土地所有权的客体包括：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中已经国家依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的原集体所有的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的原属于其成员集体所有的土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

国家土地所有权具有以下特征：（1）国家土地所有权主体不能亲自行使所有权，而只能由主体代表代为行使所有权。（2）国家土地所有权主体代表不能亲自行使土地所有权的全部四项权能。（3）国有土地所有者代表对土地保有最终的处分权。

（二）集体土地所有权

所谓集体土地所有权，是指符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利。

我国农村集体土地所有权可分为三级主体，其经营管理主体也相应有所不同：

1.村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会作为所有者代表经营、管理。

2.村内农村集体经济组织农民集体所有（如小组农民集体所有），由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。

3.乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

可以明确的是，农民集体所有的土地由农村集体经济组织、村民小组或者村民委员会（以下简称管理人）经营、管理。但是关于这种经营管理权是否也意味着所有权，有不同观点。有的学者主张农民集体所有实际应是这些管理人所有，有学者认为这些管理人享有的只是经营、管理权而非所有权。⁽³⁾

二、土地使用权

单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

国有土地使用权可分为出让土地使用权、划拨土地使用权。集体土地使用权又可分为土地承包经营权、宅基地使用权、非农经营用地使用权、非农公益用地使用权等四种。

（一）国有土地使用权

1.国有土地出让使用权。

出让土地使用权是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。

在主体上，境内外法人、非法人组织和公民个人可依法取得出让土地使用权。但是，外商投资开发经营成片土地，应依法设立中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业，享有该项权利。

出让土地使用权的合法取得方式为拍卖、招标、协议。《城市房地产管理法》规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，应当采取拍卖、招标方式出让土地使用权。没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取协议方式出让土地使用权。采取协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

出让土地使用权具有一定的年限。根据国务院的现行规定，城镇国有土地使用权出让的最高年限，按土地用途分为以下几种情况：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。此外，开发国有荒山、荒地、荒滩从事广义的农业生产的，使用期限最长不得超过50年。国有土地所有者代表与用地者可在不超过最高出让年限的前提下，在出让合同中约定出让年限。

出让土地使用权人在出让使用期限内依法对土地享有占有权、使用权、收益权和部分处分权。出让土地使用权人对其使用土地上的地上建筑物、其他附着物享有所有权。

土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协定或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。土地使用者必须依土地使用权出让合同的约定开发、利用土地。土地使用者转让土地使用权必须符合法定条件。

2.国有土地划拨使用权。

划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。

划拨土地使用权的取得具有严格的范围限制。下列用地的土地使用者可以依法取得划拨土地使用权：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

划拨土地使用权的取得虽然不需要土地使用权出让金，但用地者申请取得划拨土地使用权需征用集体土地或占用其他用地者正在使用的国有土地的，申请用地者应向集体土地所有者或原国有土地使用者支付土地补偿安置费。所以在一般情况下，划拨使用权也并非是无偿取得。当申请用地者取得划拨土地使用权的土地为国有荒地、空地时，经依法批准后，可无偿取得。

划拨土地使用权人对划拨土地享有占有权、使用权和部分收益权。划拨土地使用权人占有、使用划拨土地所获收益归其享有，依法经批准处分土地所获收益按有关规定上缴国家后，余额归其享有。划拨土地使用权人对其投资建造的地上建筑物、其他附着物享有所有权。划拨土地使用权人不得擅自改变土地用途，转让、出租和抵押其权利须符合法定条件并履行法定手续。

3.国有土地使用权的收回。

有下列情形之一的，经过有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

由于公共利益需要使用土地以及为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

（二）集体土地使用权

1.集体土地承包经营权。

土地承包经营权是农村集体经济组织成员或者其他单位、个人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于农、林、牧、渔等生产经营活动的有期限限制的集体土地使用权。集体土地承包经营权实际上是一种独立的用益物权，通过承发包双方订立承包合同而成立。

农村集体经济组织成员通过承包方式取得农用地使用权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

土地承包经营权可由本农村集体经济组织成员依法取得，也可由本农村集体经济组织以外的单位和个人依法取得。

土地承包经营权人在承包期限内，对土地享有占有权、使用权、收益权。土地承包经营权人可将其享有的土地权利转包、出租、互换、转让或以其他方式流转。土地承包经营权人不得擅自改变权利取得时确定的农业土地用途，不得擅自将农用地转变为非农用地。农、林、牧、渔业用地之间用途的转变，依有关法律规定，并不得违反承包合同的约定。

承包期内，发包方一般不得收回承包地。依法收回承包地的，承包方对其在承包地上的投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。当承包地被依法征用、占用时，土地承包经营权人有权依法获得相应的补偿。

2.宅基地使用权。

宅基地使用权是依法经审批由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建造住宅的，没有使用期限限制的集体土地使用权。宅基地使用权是我国民法上的一类独立的用益物权制度。

农村集体经济组织内部成员符合建房申请宅基地条件的，依法享有宅基地使用权。非农村集体经济组织内部成员，不得申请取得宅基地使用权。

农村村民申请住宅用地，应经依法审批。经依法审批后，农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权。

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民不得单独出卖、出租宅基地，但可以出卖、出租住房。此时，依物权法上的“房地一体主义”，住房所占用的宅基地使用权亦随房而转让和出租。在此情况下出卖人或出租人再申请宅基地的，不予批准。

3.非农经营用地使用权。

非农经营用地使用权是经审批由农村集体经济组织通过投资的方式向符合条件的从事非农生产经营性活动的用地者提供的集体土地使用权。

农村集体经济组织可设立独资经营的企业，将符合乡（镇）土地利用总体规划的非农经营用地提供给企业从事生产经营活动，土地使用权由该集体经济组织或企业享有。农村集体经济组织可通过以符合乡（镇）土地利用总体规划的非农经营用地使用权作价入股或出资及联营的形式与其他单位、个人设立公司、合伙等企业，土地使用权由该企业享有。但属于非法人联营企业的，土地使用权仍由该集体经济组织享有。

4.非农公益用地使用权。

非农公益用地使用权是依法经审批由农村集体经济组织或者其依法设立的公益性组织，对用于集体经济组织内部公益事业的非农用地所享有的集体土地使用权。

农村集体经济组织可依法对用于本集体经济组织公益性活动的非农用地享有土地使用权。农村集体经济组织依法设立的学校等公益性组织也可对其用于从事公益性活动的非农用地享有土地使用权。

乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用集体所有土地的，应经依法审批。依法审批后，经农村集体经济组织拨付，用地申请人取得非农公益性用地使用权。用地申请人为农村集体经济组织的，不经拨付径自取得非农公益用地使用权。

非农公益用地使用权人对土地享有占有权和使用权。非农公益用地使用权人不得擅自改变土地用途，不得擅自将土地用于经营活动，不得将土地使用权转让、出租或抵押。