政府环境管理的法理分析

二、政府环境管理的法理分析——国家环境管理权的正当性

政府管什么在我国曾经是一个不需要讨论的问题。但是在市场经济条件下，人们更多的讨论是政府不应该管什么。虽然现代公共管理学的理论和实践都支持政府职能不断精简这样一个原则，但环境管理却越来越普遍地被认为是现代政府必须履行（享有）的几项最基本的职责（职权）之一。^[13]国家根据其所享有的环境管理职权，采取各种措施对开发利用环境的活动加强环境管理，以达到保护和改善环境的目的。

（一）国家环境管理权的实定法依据

国家环境管理权，^[14]是指政府的环境管理权力，是政府、环境行政机关或其他组织依照宪法和法律所享有的，以保护环境为目的从事各种与环境有关的管理和服务活动的权力。它是政府及其有权的部门或组织通过各种手段和措施对从事与环境有关活动的主体施加影响，使其遵守环境保护的规定，从而保证公众能够生活在健康和安全的环境之中。

国家之所以享有环境管理的职权，是由其作为国际法主体及其在国内法中所处的地位决定的。从国际法角度，根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围以外地区的环境的责任。^[15]也就是说，作为国际法主体，每一个国家都拥有按照本国的环境与发展政策开发和管理本国自然资源的权利；同时任何国家都负有确保其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或各国管辖范围以外地区环境的责任和义务。此外基于全球环境保护和人类共同利益，它还表现为对国家管辖权以外的人类共同环境资源，有依照国际法和国际环境法享有开发、利用的权利并负有公平、合理承担保护和改善国际环境资源的职责和义务。^[16]

国家的环境管理权还体现在各国国内有关法律中，具有一定的国内法基础。比如，1972 年 10 月通过的《巴拿马共和国宪法》第 110 条规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极保护生态条件，防止环境污染和生态平衡的破坏，是国家的一项基本职责。”菲律宾《宪法》第 16 条规定：“国家保护和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡和健康的生态环境的权利。”德国《宪法》第 15 条第 2 款规定：“为了公民的福利，国家和社会尽力保护自然。主管机关应保证维护水流和空气的洁净，保持本国动物植物和风景的美丽。”我国《宪法》第 9 条第 2 款也明确规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第 26 条又规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”上述两条规定在宪法总纲中得以确认，表明了我国国家环境管理权的宪法基础。

（二）国家环境管理权的理论依据

国家环境管理权是一种积极的主动的干预权，它具体表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对经济个体的自由意志施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种形式，对经济个体与环境有关的行为进行干预，以保证环境保护目标的实现。它既是国家的一项基本环境法律权力，也是一项基本的环境法律义务，其产生有其一定的理论背景。

1. “先占”理论。先占原则最早是一项关于水资源的利用和分配的成文法原则，旨在保护缺水地区河岸或湖岸土地所有人利用河水或湖水的权利。^[17]它是指先占用水体并将其投入有益利用者享有排斥后来的权利要求者继续分享和利用该水体的既得权利。传统的先占原则承认先占者利用河水的绝对权利，不论先占者对河水的利用是否会给环境带来破坏。工业革命以后，随着大规模的机器生产和世界市场的形成，人类开发、利用环境的规模越来越大，各资本主义国家相继出现了严重的自然资源破坏和区域环境污染问题。少数人对部分自然资源的先占权导致了整个区域或流域的污染，这时人们不得不发展传统的公共托管原则以限制先占原则产生负面的环境影响。

2. “公共托管”理论。公共托管原则也叫公共信托原则或公共资源委托原则。早期的公共托管原则的内容是：可航水体之下的土地属于人民共同所有，人民共同所有的土地的使用必须符合全体人民的意志和利益。由于让全体人民直接管理该土地很困难，所以全体人民委托政府进行管理，政府在对该土地进行处分时，必须出于公益的目的，否则无效。可见，早期的公共托管原则与环境保护并无直接联系，但两者有三个共同点，其一是公共托管与环境保护均有公益性的特点；其二是公共托管与环境保护的客体范围大部分竟合；其三是公共托管原则的实质与现代代议制在环境保护方面的体现大同小异。基于这三个共同点，理论界普遍认为可以把公共托管原则移植于环境保护领域，以限制先占原则产生的负面环境影响。19 世纪末，环境保护的公共托管原则开始在美国等国确立起来。比如 1896 年的《乌克兰宪法》第 3 条规定：“土地、地下资源、大气、水资源以及乌克兰境内的其他自然资源、乌克兰大陆架的自然资源和专属（海洋）经济区是乌克兰人民所有权的客体。国家权力机关和地方自治机关在本宪法规定的范围内代表乌克兰人民行使所有人的权利。”

另外，对于不属于全体国民所有的自然资源，如土地、森林、孤立的水体和与其他地表水体没有水力联系的静止的人工水体在俄罗斯就可以成为公民和法人的私有财产。^[18]对于这类非国家所有的财产，由于它们和生态环境有着紧密的联系（如私有的土地也具有防风固沙的功能，破坏土地会造成水土流失，会危及公共的环境利益与安全），与全体或区域人民的生态福利有着紧密的相关性。因此，在私权的基础上加上公法的要求，加强非国有环境的行政管理也是全体人民的愿望和要求。全体人民通过其选举产生的立法机关或政府机构通过约束资源私权的法律、法规、命令、指示等也就是理所当然的了。^[19]从中外各国的现状来看，世界上任何国家都没有将环境和自然资源完全私有化，这是因为环境与资源在国家生存和发展上具有极其重要的战略意义。^[20]

3. “社会公共利益”理论。从哲学上讲，利益是一定的利益主体对于客体的价值肯定，它所反映的是某种客体能够满足主体的某种需要。利益原则是支配人类社会活动的基本原则。环境是人类共同的物质生存基础，保护环境首先就是保护人类的生存权和发展权，所以环境保护是全社会的责任和义务，涉及每个人的切身利益。因此从利益层面讲，环境负载着社会的公共利益，是公益的体现。在庞德的利益三分理论看来，使用、保存和利用自然资源是社会利益的一部分，是“文明社会的要求或愿望”。“社会公共利益”理论认为，国家作为社会公共利益的天然代表，管理环境是其行使社会经济管理职能，维护公共利益的具体体现，是国家公共管理的重要组成部分。政府的任何活动和行为，都可以从公共利益的层面来寻求其合法性与正当性支撑。^[21]国家对环境进行管理，从本质上讲，就是为了在社会各主体之间以更公平的方式分配环境所体现的利益，以维护社会公平和正义。

以上是从国家享有环境管理权的角度出发对国家进行环境管理的正当性进行分析。从其他方面来探讨也是很有必要的。比如从广泛性来看，环境保护代表了每一个公民的切身利益，还要考虑后代人的生存权益，从时间尺度看，环境保护不仅考虑当代人的利益，这样在政府管理的各项管理活动中，很少有像管理环境所代表的利益如此之普遍、考虑的问题如此之久远的。总之，随着世界政治、经济的不断发展以及环境状况的不断恶化，各国对环境进行有效的管理必将成为各国有效地解决环境问题的根本手段。