国外政府环境监督管理体制的发展趋势

国外政府环境监督管理体制的发展趋势_中国环境行政监督

四、国外政府环境监督管理体制的发展趋势

面对日益恶化的环境问题，各国都把加强环境保护机构建设作为首要任务，并对环境保护监督管理体制进行改革。在强化和改革环境保护机构时，各国都有一些共同的趋势和特征。美国、德国、日本作为西方发达国家的典型代表，在经济实现快速发展的过程中，在污染防治、生态环境保护领域也取得了举世瞩目的成绩，他们在加强环境保护机构建设及环境监督管理体制改革方面所采取的做法和表现出来的共同趋势及经验对其他国家政府环境监督管理实践具有一定的借鉴和启示。

（一）提高环境主管部门的级别，建立高规格、高权威的专门性环境管理机构

建立高规格、高级别的专门性环境管理机构以增强其权威是发达国家环境行政监督管理体制的重要趋势之一。^[23]主要表现在两个方面：

一是环境管理主管机构规格高。国外从设置环境保护机构到现在也就二三十年的时间，可就在这不长的时间里，环境保护机构的规格却迅速提升到极显赫地位。据不完全统计，绝大多数国家的环境保护主管机构是部级单位，在发达国家中建立起部一级专门环境管理机构的已占 85％。如德国在1986 年就成立了联邦环境、自然保护与核安全部（简称联邦环境部）。

美国联邦政府设有两个专门的环境保护机构：环境质量委员会和国家环保总局。CEQ设在总统办公室下，直属于总统，原则上是总统有关环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体。而根据尼克松总统 1970 年 12 月发布《政府改组计划第三号令》成立的联邦环保局更是联邦政府执行部门的独立机构，主管全国的防治环境污染的工作，直接向总统负责，不附属于任何常设部门之下。

日本为有效控制公害，1970 年 7 月成立了由首相直接领导的公害防治总部。但不久发现，这种机构的设置实际上对于有效、综合地防治公害形成了一系列的“瓶颈”。于是，一年后改为日本环境厅。日本环境厅自成立以来，不断得以发展和壮大。然而，随着环境管理工作广度和深度的增加，特别是在生活型环境问题和全球环境问题摆上议事日程之后，日本的这种环境管理体制在协调管理上，愈来愈受到挑战。为此，2001 年日本环境厅又升格为环境省。

二是机构负责人地位高。绝大多数国家的环境保护机构负责人都是政府或内阁成员。德国联邦环境部部长是内阁的主要成员，2000 年，德联邦政府成立了国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，而该委员会主席由联邦总理出任；美国联邦环保局局长直接向总统负责；日本早在环境厅时期，环境厅长官就属于内阁大臣，而且与其他省大臣具有同等的政治参与机会。日本环境厅升格为环境省后，其长官在内阁中的地位也有所提升，表现在由原来的内阁大臣成为主要内阁大臣。

（二）职能范围不断拓宽，行使部分资源管理的职能

随着国外环境保护机构地位的提升，其职权范围也在相应拓宽。

1970 年美国总统把分散于农业部、健康教育和福利部（即现在的健康与保健部）、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环境保护职能集中归环保局行使。经过 30 年的发展，美国环保局的职能逐渐加强。目前，美国环保局规模庞大，独立执法，权威很高。其主要职能有：制订和监督实施环境保护标准；组织环境科学研究；对州和地方政府、私人团体、个人和教育机构控制环境污染的活动提供政策指导和资助；并且协助国家质量委员会向总统提供和推荐新的环境保护政策。

日本公害防治总部改为环境省后，其原有职能不仅不变，还增加了对自然环境的保护，且被赋予了协调各省厅环保工作和对固体废弃物实行统一管制的职能。此外，环境省还与其他省一起共同管理某些领域的事务，如促进废物循环利用、二氧化碳排放规定、保护臭氧层、防止海洋污染、化学品生产和检验条例、环境辐射的监测、污水处理、河流和湖泊的保护、森林和绿地保护等。

许多国家都非常强调在环境管理体系中充实并加强资源管理的内容。国外环境保护机构对资源管理职能的行使一般有两种类型：一种是明确规定环境保护机构有资源管理的职能，并在其内部机构设置中有所体现；另一种是环境保护机构没有明确资源管理的职能，但是资源管理机构级别上低于环境保护机构，而且资源管理机构隶属于环境保护机构。

如德国联邦环境部全称为德国联邦环境、自然保护与核安全部（简称德国环境部），根据联邦议院的决议，联邦环境部设有 6 个司，分别是中央司、政策法规司、管理司、控制司、自然保护司、核安全司。联邦环境部除内设机构以外，另有 3 个主要的技术支持部门：联邦环境局、联邦自然保护局和联邦辐射保护办公室，其人员编制皆为公务员。

（三）机构设置与职责配置的法制化

各国均注重环境管理体制的立法，无论是机构的设置，还是职责的配置，均有详尽的成文法规定为依据。如美国环保局（EPA）的职责主要通过执行 9 个环保法律来履行，CEQ 的职责由NEPA 明确、详尽地规定；日本环境厅的设置及其职责主要依据《环境厅设置法》、《环境厅组织令》、《环境厅组织规则》；德国联邦环境部的内设机构设置中的 6 个司和 3 个主要技术支持部门也都由联邦议院的决议明确规定，其人员编制皆为公务员。法国《环境法典》对各机构的设置、各机构及其首长的职责均有详尽地规定。这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲目性因素。相比之下，我国还无环保机构的组织法，今后应加强这方面的立法工作。

（四）扩大环境管理机构的人员编制，增加环境保护资金投入力度

随着环境事务的不断增加，各国的环境主管部门大都加强了人力和环保资金的投入。日本环境厅（现日本环境省）自成立以来，人员总数由最初的501 人增加到 2005 年的 1 311 人，增长了近两倍；美国环保局由成立之初的5 000 多名职工，发展到现在的 1.8 万多人，增长了两倍多。从表 5－4 可以得出 2 个要点：一是人员增长率很高；二是机构人员总数很大。按人均来算，丹麦环境部人员最多，全国人口每 1 800 人中就有一个环境部人员，其次是加拿大环境部及澳大利亚环境与遗产部。

发达国家的环境治理计划相继在 20 世纪 60～70 年代启动，在环境污染最严重的年代环保投资基本在 2％～3％，随着环境的改善投资逐步下降。但对环境保护管理机构的资金投入，却是越来越多。从 1996 年开始，美国环保局预算逐年增加，1996 年为 62.81 亿美元，1997 年为 67.99 亿美元，1998 年为 73.63 亿美元，1999 年为 75.9 亿美元，2001 年为 72.57 亿元。

表5－4　国外环境保护机构人员数与全国总人口数比较

资料来源：世界知识年鉴，北京：世界知识出版社，2000－2001. 转引自李丽平. 国外强化环保管理机构的趋势. 世界环境，2002（2）：16—19.

从 20 世纪 80 年代后期开始，日本环境厅的总预算资金一直在稳步上升（表 5－5），年均增长率为 5.4％。到 2000 年由于环境厅/环境省增加了废弃物处理设施的配备与维护职能，其预算额猛增到 2 591 亿日元。2001 年环境省的预算进一步增加，达到 2 770 亿日元。

表5－5　日本环境厅的总预算资金^[24]

资料来源：世界知识年鉴（2010/2011），北京：世界知识出版社，2011.2.

（五）设置跨部门的环境管理协调机构

国外许多实践证明，跨部门、高规格环境管理协调机构的设置，对环境保护事务的有效开展起着不可估量的作用。

美国设立国家环境质量委员会，该委员会设置在美国总统办公室下，既是总统环境政策顾问，也是制定环境政策的主体，其职责：一是为总统提供环境政策方面的咨询；二是协调各行政部门有关环境方面的活动。

为便于各部门间的协调及进行有效的环境管理，德联邦政府于 2000 年成立了由联邦总理担任委员会主席的国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，其任务是制定可持续发展战略。联邦与州及州与州之间的协调主要通过由联邦、州的环境部长及联邦、州参议员组成的环境部长联席会制度。联席会议由不同州轮流举行，每年定期举行两次。另外，“共同部级程序规则”对相关部门间合作也有具体规定。日本没有设立专门的跨部门的环境管理协调机构，环境厅被赋予协调各省厅环保工作，特别是协调污染防治经费预算的职能。然而，随着环境管理工作广度和深度的增加，特别是在生活型环境问题和全球环境问题摆上议事日程之后，日本的这种环境管理体制在协调管理上，愈来愈受到很大的挑战。随着 2001 年环境厅升格为环境省，将部分省厅的环境管理业务归口到环境省统一管理，部门间的协调功能得到了进一步强化。

（六）设置跨区域的环境管理机构

由于流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政区域界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨区域管理机构，尤其是强有力的流域环境管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨区域环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制也属于环境管理主管部门。跨区域的环境管理机构大致有两种类型：一是以美国、俄罗斯为代表的分区环境管理机构；二是以新西兰、法国、韩国、加拿大等为代表的流域环境管理机构。

为便于环境监督和管理，美国联邦环保局将全美 50 个州划分为 10 个大区进行管理，在每个大区设立区域环境办公室。每个区域办公室在所管理的州内代表联邦环保局执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督。这 10 个区域办公室是美国环保局的重要组成部分，所有的区域办公室雇员都是联邦环保局的成员，约近万人，占了联邦环保局总雇员人数的一小半。区域办公室领导层的任命、人员工资、工作预算完全由联邦环保局决定。区域办公室只向联邦环保局负责。由于地区的管理官员由联邦环保局任命，州环保局不能对地区职员的任命施加任何影响。

另外，同美国环境环保局一样，美国的一些州环保局也设置了各自的州内区域派出机构，如宾西法尼亚州、加利福尼亚州和伊利诺伊州环保局都分别设立了区域办公室，以便更好地管理本州内的地方环境事务。

美国联邦环保局区域办公室管理体制的建立，使联邦环境法律在全国范围内得以统一实施，保证了环境执法的公正性，有效解决了环境污染转移和地方保护等问题，同时，也有利于及时协调解决重大环境污染问题和跨界环境问题。

（七）设立环境咨询机构

对于经济与环境之间的内在冲突，没有简单容易的解决方案，不过人们已经或正在探索几种方式。其中最为普遍的是成立咨询委员会，向国家环境部长汇报，成员由环境科学家、专业人员、来自受影响行业的利益相关者和劳动力、非政府组织和公众组成，提供政策导向和实施战略等方面的建议。

在美国，国家环保总局设有一个科学顾问委员会，它的作用主要是确保国家环保局的项目与行动有坚实的科学基础，环境保护局长也有大量的咨询机构为之服务。在政府更高层，有总统的环境质量委员会（CEQ）。CEQ设在总统办公室下，直属于总统。CEQ原则上是总统有关环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体，其成员一般为三人。CEQ成员由总统任命并须参议院批准，职能主要有两项：一是为总统提供环境政策方面的咨询；二是协调各行政部门有关环境方面的活动。

德国环境顾问理事会（Sachverständ igenrat für Umweltfragen－SRU）和德国全球气候变化建议理事会（W issenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen－WBGU）分别成立于 1972 年和 1992 年，从多学科的角度出发，提供独立的专家建议，内容有国家和全球环境状态和变化趋势，并向德国政府提出政策建议。另外在 2001 年，德国成立了国家可持续发展理事会 （Rat für Nachhaltige Entwicklung－RNE） ，成员包括背景广泛的实践者，代表不同的利益相关者。

日本也发展出了一套非常复杂的咨询程序，成立了一系列的环境咨询委员会。日本环境省及其他各省厅之下都设有各种审议会，由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，相当于决策咨询机构，对重大政策、立法、计划、事件和行为提供科学性的审查和咨询。各地方政府根据本地区的特殊情况设置各种审议会，请相关领域的专家和相关利益团体的代表来参与讨论和决策，相当于智囊机构。这些机构的意见可以直接反映到地方政府，是地方政府在决策时必须参考的意见之一。最近，日本又成立了全球环境委员会，由日本首相主持，不仅为政府提供传统的环境污染和资源保护的建议，还提出应对全球变化挑战的建议。

各种环境咨询机构不仅发挥了科学决策和提供咨询服务，而且成为联系政府与民间的桥梁和纽带，为政策制定和实施发挥了重要的沟通和协调作用，使政策既具有较强的科学性又有较广泛的群众基础。

【注释】

[1]任勇主编. 日本环境管理及产业污染防治. 北京：中国环境科学出版社，2000：4.

[2]李亚军. 从美国环境管理看中国环境管理体制的创新. 兰州学刊，2004（2）：162－163.

[3]王曦. 美国环境法概论. 武汉：武汉大学出版社，1990：217.

[4]解振华. 国外环境保护机构建设实践分析. 中国环境报，1992－10－15 （2）.

[5] 马英杰，房艳. 美国环境保护管理体制及其对我国的启示. 全球科技经济瞭望，2007（8）：26－30.

[6] 马英杰，房艳. 美国环境保护管理体制及其对我国的启示. 全球科技经济瞭望，2007（8）：26－30.

[7] 许宁，胡伟光. 环境管理学. 北京：化学工业出版社，2003：243－245，288－293.

[8] [美]戴维·E·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克. 公共行政学:管理、政治和法律的途径. 北京：中国人民大学出版社，2003：105.

[9] 郑贤君. 地方制度论. 北京：首都师范大学出版社，2001：198.

[10] [美]尼古拉斯·亨利. 公共行政与公共事务. 北京：华夏出版社，2002.

[11] 张玉军. 美国区域环境管理的制度经济学分析. 环境保护，2006（3B）：73－76.

[12] 马英杰，房艳. 美国环境保护管理体制及其对我国的启示. 全球科技经济瞭望，2007（8）：26－30.

[13] Mary A.Gade.When the states come marching in.Natural Resources and Environment 10(winter 1996).

[14] Mary Gade.When the states come marching in．

[15] Mary Gade.The devolution has already occurred.State Environmental Monitor,March 4,1996．

[16] Steven Brown R.In search of budget parity:states carry on in the face of big budget shifts,Ecostates.the Journal of the Environmental Counsel of States,2005. 转引自Mary A．Gade，等. 美国环境管理体系中联邦与地方政府角色透视. 环境科学研究，2006（zl）:126－132.

[17] Mary A·Gade，Cynthia A·Faur. 美国环境管理体系中联邦与地方政府角色透视. 环境科学研究，2006（增刊）:126－132.

[18] 张玉军：美国区域环境管理的制度经济学分析. 环境保护，2006（3B）：73—76.

[19] 相比较而言，中国的环境管理体制结构及工作方式则更多地趋向于中央政府主导型和驱动型。地方政府缺少自主行为，积极主动性发挥不够，中央环境管理权力较集中，具体职能较繁杂，负担较重，管理成本较高。

[20] 资料来源: 日本环境厅编. 全国环境行政便览. 东京：大藏省印刷局，1998.

[21] 田春秀，李丽平. 日本环境厅明年升格为环境省. 世界环境，2000（3）：20－22.

[22] 资料来源：常杪，任勇. 日本环境管理体制. http://www.chinacitywater.org/.

[23] 李丽平：国外强化环保管理机构的趋势. 世界环境，2002（2）：16—19.

[24] 资料来源：摘自国家环境保护总局环境与经济政策研究中心研究报告《国外环境保护主管部门的机构、职能、运行机制研究》。转引自李丽平. 国外强化环保管理机构的趋势. 世界环境，2002（2）：16—19.