改革我国环境行政监督管理体制的对策建议

第六章　改革我国环境行政监督管理体制的对策建议

中国是世界上人口最多的发展中国家。20 世纪 70 年代末期以来，随着中国经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。

——国务院新闻办公室：《中国的环境保护》（1996－2005）

环境监督管理体制作为国家环境保护工作的支撑和中枢，在环境管理中发挥了重要用。一国环境监督管理体制的现状直接反映了该国对环境和环境问题的认识水平，体现着该国环境监督管理的范围和要求，环境监督管理体制的完善程度显示了该国环境管理的能力，是该国环境法制完善程度的标志。另外，一个科学、合理的环境监督管理体制，是进行卓有成效的环境管理所应当具备的先决条件，是实现环境保护目标的基本制度保证。它不仅可以大大提高环境监督管理工作的效率，充分发挥环境监督管理在环境保护中的作用，还可以在一定程度上弥补政策不合理、法制不健全、技术经济不发达所带来的不足。

应当说，我国现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用，但这一体制随着我国环境问题的日趋严重，在实践中也暴露出许多问题（详见第四章第三节现行环境保护监督管理体制存在的主要问题），这些问题已成为制约环境保护工作的障碍，已经严重影响了环境保护的力度。

目前，中国正面临着保护环境和自然资源的前所未有的挑战。环境质量恶化、自然资源耗竭，威胁着中国这个全球第一人口大国人民的生命和健康，危及经济可持续增长的潜力。在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染，每年导致 40 多万人早死，约有 2/3 的城市饮用水短缺；1/3的土地面积受到酸雨影响； 1/3 的土地面积存在水土流失和沙漠化问题；90％以上的天然草场退化；总体生物多样性受到威胁；环境纠纷与抗议越来越多。2006 年 9 月 7 日，国家环保总局首次发布了《国民绿色经济核算研究报告》，也被称为“绿色GDP报告”，其计算方法是把自然资源使用和环境退化所产生的成本从GDP中减出。依据这种方法，中国在 2004 年一年由于环境污染所带来的经济损失达到 5 118 亿元人民币，占当年GDP的 3.05％。美国耶鲁大学环境法律中心最近发布的环境管理绩效指标（EPI）对 166 个国家环境质量和政策绩效进行了排名，其中中国排名第 94 位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。^[1]中国不仅是目前仅次于美国的全球第二大温室气体排放国，而且由于一系列地理、社会和气候条件的因素，预计气候变化将使中国受到的损失比其他国家更为严重。种种威胁的存在迫切要求采取紧急有效的环境治理措施。

面对严峻的环境问题，我们一方面，应寻求新的发展途径和消费方式，以减轻社会经济发展对资源环境的压力，实现人与自然的协调和良性循环。另一方面，在强调政府在环境保护事务中继续发挥主导性和基础性作用的同时，结合我国的实际，并借鉴国外环境管理体制的有益做法，通过进行有利于加强我国环境保护的制度创新，建立更加综合、更加有预防性和更富有社会参与性的环境监督管理新机制和新模式。