完善环境行政监督管理权力配置结构

二、完善环境行政监督管理权力配置结构

行政管理权力配置结构是环境行政管理的职能形式和功能保证，权力配置结构是否科学、明确、合理直接关系到行政管理机构管理功能的发挥和有效性。环境行政监督管理权力配置主要涉及两个方面：中央与地方管理权限划分和部门之间管理权限划分。

（一）合理划分中央与地方管理权限，充分发挥中央与地方积极性

中国存在着一种相互矛盾的现象：一方面，领导人已意识到环境领域存在严重问题，施行的环境法律和环境管制令人印象深刻，专职的环境监督管理机构从中央扩展到省、市、县和乡镇一级，中国在全球环境事务中的参与也十分活跃。但另一方面，在国家一级产生的大部分环境治理的动力和政策却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽，因而产生的成效也没有多大的具体影响。^[12]这一现象与我国现行政治体制下中央与地方之间的职权关系不无关系。

中国存在一种多层政治体制，其中主要的地域层级包括：覆盖整个国家的中央，31 个省、600 多个市、2 000 多个县、近 10 个乡镇、近 100 万个村。通常，这一体制中的每一个政府部门都有一个指定的级别。一个地域层面的政府内部包含数个行政级别。例如，在北京的国家政府，国务院最高，像国家计划委员会这类委员会次之，各部再次之，部属各局再次之，依此类推。省政府和各部委是一个行政级别，省属厅局和部属厅局享受同一个级别。

现行体制中存在的一条关键法则，是同一个级别的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令。从操作上说，这意味着任何部委不可以向任何省发出有约束力的命令，即使部委（ 直属中央政府） 在行政组织座标上居于 31个省之上。这种操作法则的后果自然就是： 为了有效操作，极有必要形成一种共识，而旨在建立这种共识的协商就成了这个体制的核心特征。

职权不仅通过级别而且通过职能获得实现。我国政府被分成了许多职能“系统”，因此每一个部委都居于一个具有特定职能的、在每一个地域层面都存在的政府机构之上。例如，国家环境保护部处在分别由乡镇、县、市和省级环境保护部门组成的系统的最上级。这些特定机构内部至少有两位领导： 机构本身所属地域层面的政府领导，同一个职能领域的高于本地域等级的部门领导（ 例如，省环境保护厅同时受省政府和国家环境保护部领导） 。

职权的“垂直”线条（ 在中国被称为“条”，如每一个政治体制层面的环境保护部门） 和“水平”线条（ 在中国被称为“块”，作为职能部门，它们产生于各个在地域上为同一个层面的政府）之间显然存在一种潜在的冲突。前者按职能搭配（ 如环境） ，后者按它管辖地的需求搭配。尽管具体内容有变化，但一般而言，20 世纪 70 年代末以来的改革所取得的最突出的进展已经让职权的水平线（ 即地域的搭配） 压倒了垂直线。有人称此为“使条条隶属于块块”。结果就是地方政府普遍变得更加强大，而中央层面职能单位如各部则只能跛脚前行。这种状况表明，中国的政府职权已被职能、地域和级别搞得零零散散。

这一职权关系所导致的中央与地方之间管理职责不清、关系杂乱不顺，成为我国环境监督管理体制存在的一个重要问题。中央在环境管理上既存在缺位也存在越位。如在跨行政区域的环境问题管理上，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。” “跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，做出决定。”由《环境法》的上述规定可以看出，目前在跨行政区域环境问题的管理上，主要责任还是落在了地方政府的头上。但是很显然，要治理好这类跨区域环境问题又往往超出了地方政府的能力。由于没有明确的责任界定，中央在跨行政区域环境管理上的协调和管理力度常常不足，各行政区域之间又缺乏统一有效的协调机制，治理效果自然也难尽人意。如酸雨污染控制问题，目前我国的酸雨问题已经相当严重，已成为继北美和欧洲之后的世界第三大酸雨区，影响地区已占到国土面积的 30％以上，而大气污染导致的酸雨污染的治理很难由行政边界来限制，如果没有中央一级政府有效的统一管理，地方政府根本无力协调和治理。而对于那些只发生在地方辖区内并且只会对当地造成影响的环境污染，本应由地方政府直接管理，中央仅需负责制订全国性的技术导则、标准进行统一规划和指导，中央在这些地方环境问题管理细节上的过度干涉，将有限的人力、财力和物力常常投入到地方河湖的污染治理、城市污水处理厂的建设、企业达标排放的检查、生活垃圾的处理处置等地方环境管理的具体工作中，不仅不能正确发挥其引导作用，反而造成了中央与地方职责不清，污染没人治理的局面。

合理划分中央与地方环境管理权限，重点是划分二者之间在事权、决策管理权（宏观调控权）的合理分配，职能界定应以其在各自范围内对社会活动的有效程度为基础（效率原则）。

在事权上，中央不可能包揽一切事项，地方也不可能对所有的事项进行管理。环境保护领域应由中央承担的事项包括宏观事项和微观事项。宏观事项包括涉及环境利益的全国的和跨省级界限的规划、计划的审查，全国的和跨省界的生态保护规划、计划的制定与监督，关于省际之间环境保护规划和计划的协调和促进省际之间的合作，还包括环境保护法律、法规、规章和各种标准、名录的起草或制订等。从微观层面着眼，中央环境行政机构进行跨省界区域的森林、河流、草原等生态区域的环境保护规划和计划的执行、协调、监督管理和环境保护纠纷的解决。对于可能严重危害生态环境而地方因缺乏技术或其他手段难以管理的事项，也应当由中央进行统一管理，如核设施的管理、进口国外固体废物进行再利用的管理等。除必须由中央承担的事项外，地方环境行政机构应以其管理事项对社会的有效程度为基础承担宏观和微观的管理事项。现行体制下，中央与地方的事权划分具有很大的随意性、模糊性，容易引起中央与地方行使权力的角色错位。因此要从法律上明确范围（中央与地方事权），从而保证中央与地方各行其事，各尽其责。

在决策管理权方面，一般认为国家的宏观调控权属于中央，不存在与地方分权的情形。宏观调控权具有多个层次，它包括宏观调控决策权和宏观调控执行权；宏观调控决策权还可分为宏观调控决策制定权和宏观调控决策参与权。因此，国家的宏观调控并不完全属于中央，存在着合理分权的必要。在传统的高度集中的计划经济体制下，中央与地方环境行政机构之间关系属于委托型，地方没有自己独立的利益，必须不折不扣地执行中央布置的指令和计划，自然不会出现中央与地方决策管理权的分配问题。市场化改革以来，一方面传统计划经济下建立起来的超强政府已经逐渐削弱，中央的高度集权通过财政税收体制的改革，变为中央与政府的合理分权。另一方面，随着改革的发展，以市场为资源配置基础的经济体制逐步完善，但是完全自由的市场经济体制本身的局限性，市场失灵现象的产生，使得宏观调控的作用日益凸显。在进行宏观调控权限配置的过程中，既要对宏观调控理论本身进行科学分析，更要紧密联系我国国情。鉴于我国幅员辽阔，地理条件、气候状况千变万化，环境容量和承载能力差别很大，为更有利于环境管理目标的实现，建立以中央为主、地方为辅的分权式宏观调控模式，是当前比较科学的选择。

对于中央与地方在宏观调控中的权限配置可以如下进行：

（1）中央享有宏观调控决策权和宏观调控执行权。由于宏观调控所具有的整体性和全局性特点，决定了宏观调控主体应该站在全社会整体的立场上，对全国的环境管理工作实施调节和控制。因此，宏观调控权最核心的部分——宏观调控决策权应该归属与中央（主要是国务院）。同样，绝大部分宏观调控的执行权也应归属于中央（主要是国务院及对宏观调控执行有重要作用的部门，如国家环保总局、或由各环境管理相关部门首长组成的咨询协调机构、国家发改委等）。

（2）地方享有宏观调控决策参与权与部分宏观调控决策执行权。主要理由是，首先让地方政府享有宏观调控决策参与权，能保证中央在进行宏观调控决策时充分考虑地方的利益，充分平衡和协调中央与地方的利益，并对局部地区因宏观调控措施所遭受的利益损失给予合理的补偿。如国家为保障西部地区退耕还林政策的落实而制定的生态补偿制度。其次，根据权责对等原则，在赋予地方宏观调控执行权的同时，可以规定地方如果不执行中央的宏观调控措施必须承担法律责任，这就可以约束地方滥用权力、抵制中央的各种宏观调控政策的行为。最后，中央的宏观调控事项应采取法定主义，凡法律未规定的宏观调控事项应由地方自决，地方可以根据本地环境现状和特点采取切实有效的措施，从而保证宏观调控的有效运行。

（3）不同级别地方的宏观调控权限的界定。对于地方享有宏观调控决策参与权和部分宏观调控决策执行权，笔者认为，宏观调控决策参与权应该归省一级，而对于宏观调控的执行权应该在不同级别地方政府之间进行划分，从而使不同级别地方政府明确职责，保证中央的宏观调控决策能够得到彻底的贯彻。另外，为避免中央宏观调控决策权随意放大和任意曲解，法律在赋予中央完全享有宏观调控决策权的同时，必须完善宏观调控的决策程序，实现决策过程的民主化。因此，为解决我国纵向体制关系的不顺，既要发挥地方政府在环境管理方面的作用，又要有利于中央环境行政组织进行必要的宏观控制，有利于上级主管部门对下级主管部门在环境管理方面的有效监督，建议考虑设立两级环境行政机构：中央一级，省、自治区、直辖市一级（地级市、县级市环境行政机构可以作为省级环境行政机构的派出机构负责对本辖区的环境进行统一监督管理）。

（二）合理划分部门管理权限，加强统一监管和分工负责相结合

我国法律规定，地方环境保护部门对所辖区环境保护工作实行统一监督管理，相关部门对其部门的环境保护工作实施监督管理。这一管理体制是由环境管理的事项的复杂性和广泛性决定的。但由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监管和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而导致了环保部门与相关部门之间职能交叉、责任不清，使环境的整体性被条条块块的管理分割，政府的环境保护管理职能分散在许多部门，环保部门缺乏强有力的、统一监督管理机制，造成“统管部门统而不统，分管部门分而不管”的局面，“环保部门统一监管”的责任难以落实。

具体来说，这种体制安排在纵向和横向上都存在一些问题。在纵向上，我国地方各级环保部门受国家环保部与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权又主要取决于地方政府，环保部对地方环保机构支配的权力十分有限，时常有被架空的危险。这就使得地方环保部门的工作往往受制于地方政府的态度，地方环保官员往往要在“位子”和“帽子”中做出选择。另外，我国在企业事业单位的管理上却奉行级别管辖，致使在对污染企业事业限期治理上出现了属地管辖和级别管辖的严重冲突，降低了地方政府及其环境保护行政主管部门的权威性。地方政府特别是基层政府对于行政级别高于自己的国有特大型、大中型企事业单位的污染也不容置喙，这种级别管辖最终导致了地方各级环境保护行政主管部门的弱化，对于环境污染只能报以行政不作为的态度。这种纵向权力格局关系，使得地方各级环保部门失去了其独立性和权威性，导致其职能无法发挥。

在横向上，无论是中央还是地方，政府的环境保护职能分散在环保、土地、农牧、矿产、林业、水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门及海洋局、港务、渔政、铁道及民航等部门。由于统管部门与分管部门间关系不明确，统管部门与分管部门即环保部门与政府其他相关部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行政机关依法行使行政执法权，其法律地位是平等的，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。这种人为的将环境资源管理职责分割在众多产业部门和行政区划的现象是问题的关键。许多产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。由于法律中对各部门职责界定不清，经常出现“要管都管，不管都不管”、政出多门、法律真空的尴尬局面，这一问题在环境与资源部门之间尤为突出。如水资源作为一个整体，水质是由环保部门分管，水量又是由水利部门分管，部门间在水环境监测、信息公布等方面职能交叉严重，严重影响了对水资源环境的统一有效管理。^[13]

因此，在环境管理的横向关系上，我国并没有真正实现“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的体制。统管部门、分管部门以及它们与同级政府之间的法律地位、职责权限不甚明确，造成统一监督管理难实现，分工负责难协调的局面。要真正实现“统一监督管理与分部门管理相结合”，应区别统管部门与分管部门在环境监督管理上的不同特性，通过立法在职责权限上做出明确的划分。

（1）在管理层次上，环境保护行政主管部门是政府对环境保护工作实行统一监督管理的部门，所行使的统一监督管理职能是一种通观全局的、层次较高的管理行为，在整个环境监督管理中是占主导地位的。而各部门分工负责监督管理的是一种部门管理，是协同环境保护行政主管部门在某一系统或部门进行的单项管理行为，在环境监督管理体系中是一种补充性、配合性的管理，是占辅助地位的。

（2）在管理范围上，环境保护行政主管部门的统一监督管理应是一种全方位的、跨系统、跨部门的监督管理，而各部门分工负责监督管理应该是部门内或系统内的监督管理，不应跨行业和部门，其覆盖面为本系统、本部门，各部门分工监督管理不应画地为牢，排斥环境保护部门的监督检查。

（3）在管理性质上，环境行政主管部门对环境保护的统一监督管理，是政府环境保护职能部门代表政府行使的环境行政监督权，具有行政监督执法性质，是一种国家行政权力的体现，各分工负责监督管理环境保护的部门不是环境保护的行政主管部门，主要是对本部门或系统的自我监督，不同于环境保护主管部门的行政执法性监督。

（4）在管理手段上，环境保护行政主管部门对环境保护实施统一监督管理，主要是通过制定环境保护的方针政策、规章制度，并运用行政手段监督各部门、行业对环境保护的法律法规、方针制度等的执行情况，对环境污染者作出行政处罚决定等，具有一定的强制性。各分工负责部门对环境保护的监督管理，主要是通过自我监督检查，为保证环境保护的法律法规、方针政策及制度在本部门的贯彻落实，对本系统造成的污染通过生产调整、改革工艺措施或污染治理措施、合理开发利用资源等手段达到保护环境的目的。