次贷危机与金融稳定论坛的重构

二、次贷危机与金融稳定论坛的重构

2007年美国爆发次贷危机，华尔街各大金融机构相继倒闭，美国经济增长率从2006年的3%降至2.2%。^[10]由于危机始发于美国这一金融大国，随着危机的不断深化，美国次贷市场的累积损失引发了全球流动性普遍紧缺，并使全球金融陷入极大恐慌之中，从而引发各国政府和国际机构对当前国际金融体系的深刻反思，如何增强全球金融体系的稳定再次成为国际社会的重要议题。人们普遍认识到，国际社会急需构建一个正式的金融稳定机制。

(一)构建一个正式的国际金融稳定机制的必要性

次贷危机制造了灾难，同时也催生了国际金融体系的变革。在世界各国联手应对金融危机的背景下，维护全球金融稳定、防止世界经济深度衰退便成为国际社会关注的首要问题。因此，构建一个正式的国际金融稳定机制的必要性和紧迫性，也成为国际法学界讨论的一个重要话题。我们认为，基于金融不稳定的必然性和维稳的重要性，构建国际金融稳定机制的必要性主要体现在以下三个方面:

首先，它是应对全球性金融危机的需要。全球性的危机需要全球性的机制予以应对。20世纪80年代以来，伴随着全球金融自由化、一体化程度的不断加强，任何金融问题所引发的危机，已不再局限于一个国家或地区，而是将在世界其他地方引发剧烈的连锁反应(Knock-on Effects)。^[11]换言之，国际金融市场脆弱性日渐增强，任何国家或地区都不可能在全球性的金融崩溃中独善其身。因而，国际社会需要构建国际金融稳定机制，形成完备的规则体系，促进各主要国家和国际金融机构的相互配合与支持，促进金融市场监督和监测方面的国际合作与协调，以展开具有全球一致性的行动，共同应对国际金融危机，维护国际金融体系的稳定。

其次，它是开展早期预警实践的需要。根据美国著名经济学家海曼·明斯基(Hyman P.Minsky)提出的“金融不稳定假说”(Financial Instability Hypothesis)，不稳定性或称脆弱性是金融的固有特性，稳定本身就孕育着不稳定，^[12]当金融体系的各种不稳定因素积累到一定程度，金融危机便会爆发。故而，为保持全球金融体系长期处于审慎、高效和持续运作的状态，防范未来可能发生的危机，国际社会需要构建国际金融稳定机制，以展开国际金融风险预警实践，对正在形成中的全球经济金融脆弱性进行监测，并发出预警，协同干预、管理和调节全球金融运行，有效化解影响国际金融体系稳定的各类因素。

其三，它是推行国际金融监管协调与合作的需要。众所周知，金融业是一个高风险行业，其高负债、高杠杆的特征决定了它比其他行业面临更多、更大的风险，如信用风险、外汇市场风险、法律风险等。有效的国际金融监管，有利于控制和减少全球金融运行中的各类金融风险，促进跨国资本流动的有序化，防范金融危机。^[13]然而，当前国际金融监管体系呈“碎片化”状态，各行业性监管规则专业性有余而权威性不足，这些缺陷无不严重威胁国际金融监管的有效性和合理性。因而，需要构建国际金融稳定机制，为各国金融监管当局、各国际金融监管机构以及它们相互沟通金融监管信息搭建有效平台、开展国际金融监管合作提供法律途径。

(二)次贷危机与金融稳定理事会的新建

在金融危机向深度蔓延的情况下，国际金融“维稳”便成为国际社会的一项重要而紧迫的任务，构建国际金融稳定机制因此也成为国际金融体系改革的重中之重。

作为对危机的回应，金融稳定论坛于2007年9月召开了第十八次全体会议，成立了“市场和机构弹性工作组”(FSF Working Group on Market and Institutional Resilience)，并责成其研究和分析造成金融市场动荡的根本原因，就如何恢复和增强市场及机构弹性提出建议。经过通力合作，工作组分别于2007年10月、2008年2月及4月向七国集团财长和央行行长提交了三份关于加强市场和机构弹性的报告。这些报告总结了导致危机的主要因素，并全面探索了次贷危机的解决之道。^[14]

随着危机的逐步深化，国际金融形势不断恶化。在此背景下，金融稳定论坛以其卓有成效的工作成果以及对次贷危机的快速反应引起了国际社会的广泛关注和认同，同时，其内在缺陷导致的功能有限性也因此进入国际社会的视野。于是，重构金融稳定论坛，并以此为基础构建国际金融稳定机制成为国际社会的普遍共识。

2008年11月15日，二十国集团在华盛顿召开“金融市场和世界经济峰会”，就国际社会当前面临的困境及出路展开讨论。^[15]会议通过的《华盛顿宣言和行动计划》(Declaration and Action Plan From theWashington Summit，以下简称“华盛顿宣言”)特别指出，金融稳定论坛存在着代表性缺乏问题，应进行扩员，并迅速采取行动，在危机应对中扮演重要角色。^[16]华盛顿宣言拉开了金融稳定论坛重构的序幕。2009年3月，金融稳定论坛开始了代表性改革，吸收了二十国集团中所有未加入论坛的国家以及西班牙和欧洲委员会为其成员。^[17]新兴市场国家的加入，结束了金融稳定论坛作为“发达富有国家的俱乐部”的历史，但仍未能从根本上解决其非正式性和松散性问题。

2009年4月在二十国集团伦敦峰会上，与会领导人达成一致，创立一家全新的金融稳定理事会，作为金融稳定论坛的继承性机构。^[18]伦敦峰会公报和会后发布的《增强金融体系的宣言》(Declaration on Strengthening the Financial System)分别用专门篇幅对金融稳定理事会的职能和运作机制做了初步构建，赋予金融稳定理事会“会同国际货币基金组织监督各国财长执行峰会达成的各项行动计划的情况”的职责，并表示“将认可和实施金融稳定论坛/理事会有关薪酬的最新强硬原则，为所有公司的可持续性薪酬计划和企业社会责任提供支持”，充分体现了国际社会利用金融稳定理事会增强和完善国际金融体系的决心。至此，金融稳定论坛的重构步入实质性阶段。6月26日，金融稳定理事会第一次全体会议在巴塞尔召开。9月25日，《金融稳定理事会章程》(Financial Stability Board Charter，以下简称《章程》)在二十国集团匹兹堡峰会上受到与会领导人的一致认可，并通过理事会网站予以了公布。

金融危机制造了灾难，同时也促成了金融稳定论坛的重构。通过重构，一个全新的国际金融机构——金融稳定理事会应运而生。

(三)金融稳定理事会的法律框架

金融稳定理事会的成立是国际社会为应对此次由美国次贷危机引发的国际金融危机而采取的一项重大举措。金融稳定论坛通过重构转变为金融稳定理事会，为国际金融稳定机制的构建提供了重要平台。相比于论坛，金融稳定理事会表现出较强的组织化特征，拥有更广泛的成员，并对促进金融稳定负有更多的职责和更大的使命。

1.金融稳定理事会的成员、宗旨与职能

新成立的金融稳定理事会成员包括二十国集团所有成员国和西班牙、欧洲委员会以及下列机构、标准厘定主体和其他团体:国际清算银行、欧洲中央银行、欧洲委员会、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行、巴塞尔银行监管委员会、国际会计标准委员会、国际保险监管者协会、国际证监会组织、全球金融体系委员会、支付与结算系统委员会、联合论坛。

依据《章程》，金融稳定理事会的基本宗旨是，通过在国际层面协调国内金融部门和国际标准厘定机构的工作，促进有效规制、监管及其他金融政策的实施，并与国际金融机构合作，消除影响全球金融体系稳定的不利因素。

其主要职能包括:(1)评估影响全球金融体系的不稳定因素，确定并监督处理这些不稳定因素的必要行动;(2)促进对金融稳定负有责任的当局间的协作与信息交换;(3)监测市场的发展及实施监管政策的情况，并提出建议;(4)提出并监督实现监管标准的最佳做法;(5)对国际标准厘定主体的政策发展工作进行联合战略审查，确保它们的工作是及时和协调的，并以解决优先事项和差距为重点;(6)确定设立监管者联席会议(Supervisory Colleges)的方针并给予支持;(7)支持跨境危机管理应急规划，尤其关注对系统十分重要的企业;(8)与国际货币基金组织合作进行早期预警实践;(9)促进和协调标准厘定主体的活动，以消除任何重叠或漏洞并澄清界限;(10)承担章程框架下成员在其活动中商定的其他任何职责。

2.金融稳定理事会的组织结构与运作方式

在金融稳定理事会下，设有全体会议、指导委员会、主席和秘书处。

全体会议是金融稳定理事会的决策机构，其决议以协商一致方式通过，根据《章程》，其权限有:(1)决定全体会议开展其事务的方式;(2)批准金融稳定理事会的工作方案;(3)采纳金融稳定理事会制定的报告、原则、标准、建议和指南;(4)决定金融稳定理事会的成员;(5)任命主席;(6)决定章程的修订;(7)决定金融稳定理事会管辖的任何其他业务和事务。此外，为了履行金融稳定理事会的职能，全体会议还有权设立常设委员会(Standing Committees)和必要的工作组，并向它们授权。目前，全体会议共设立了脆弱性评估委员会、监管合作委员会、标准实施委员会等常设委员会，并特设了跨境危机管理工作组、不合作国家和地区工作组和薪金管理工作组。

指导委员会在大会闭会期间为金融稳定理事会提供业务指导，它的组成由全体会议主席决定。全体会议主席应确保指导委员会能够最有效地推动金融稳定理事会的工作，并考虑地域和机构功能方面代表性的均衡。理事会每年将至少举行两次全体会议(通常在3月和9月)和四次指导委员会会议。主席由全体会议从其成员中任命，三年为一个任期，可以连任一次。秘书处设在位于巴塞尔的国际清算银行，由秘书长领导。秘书长由主席提名，大会任命。秘书长及秘书处的工作人员在履行职能时应保证完全的独立性。

应当指出，金融稳定理事会是一个正处于发展和完善中的组织，相比于国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构，它在法律上仍存在诸多缺陷，如其《章程》并不具有创设任何法律权利或义务的效力，但与金融稳定论坛机制相比，金融稳定理事会已趋于正式化和组织化，并表现出向正式国际组织迅速演进的态势。