主权财富基金什么意思

一、主权财富基金的兴起与法律挑战

(一)概念与历史发展

主权财富基金(Sovereign Wealth Funds，SWFs)通常指一国政府利用外汇储备资产创立的，在全球范围内进行投资，以提升本国经济和居民福利的机构投资者。

一般认为，主权财富基金源起于20世纪50年代。1953年，科威特利用其石油出口收入成立科威特投资局，投资于国际金融市场。1956年，西太平洋岛国——英属吉尔伯特群岛利用其富含磷酸盐的鸟粪出口收入也创建了一只SWFs。当鸟粪消耗殆尽时，该群岛SWFs的投资组合价值达到5.2亿美元，约为该群岛年度GDP的9倍。迄今最为人所称道的主权财富基金，是成立于1974年的新加坡淡马锡控股公司(Temasek Holding)，2007年8月发布的《淡马锡2007年度回顾》显示，该公司管理的投资组合净值，已经从成立之初的3.54亿新加坡元增加到1 640亿新加坡元，公司净值增加460多倍。^[1]

虽然主权财富基金从产生至今已经有半个世纪之久，但因总量规模一直不大，且多由小国所创立，因此并没有引起世人注意。近年来，得益于油价上涨和新兴市场经济体国际收支大幅盈余，主权财富基金获得惊人的增长，包括中国和俄罗斯在内的越来越多的国家，加入了设立主权财富基金的行列，使得主权基金的规模大幅增加。据估计，1990年全球SWFs的规模只有约5亿美元，经过最近10～15年的发展，目前总量已经达到2万亿～3万亿美元，^[2]其规模已超过全球对冲基金的规模(约1万亿～1.5万亿美元)，也超过国际私募基金规模(7千亿～1.1万亿美元)，已成为国际资本市场上一股不容忽视的投资力量。^[3]

(二)基本特征

与一般的投资基金相比，主权财富基金在资金来源、治理结构、运作模式等方面有着明显的区别。

主权财富基金的资金来源主要包括三种渠道:一是外汇储备盈余，以新加坡、马来西亚、韩国等国的主权财富基金为代表，中国的中国投资公司也属于此类;二是包括石油、天然气等自然资源出口的外汇盈余，以中东、拉美地区国家以及俄罗斯为代表;三是国际援助基金，如乌干达的贫困援助基金。

从治理结构上来看，主要包括三种模式:一是采取独立于一国财政和央行的专业投资机构管理模式，其典型为采用外包管理的形式，具有比较完整的商业化特征;二是在央行或财政部下设专业机构兼行管理，这种治理结构下的管理机构相对缺乏独立性和运作上的透明度;三是半独立准政府型的治理结构。

从运作模式上看，早期设立的主权财富基金，大部分以购买美元债券或固定收益商品，或持有储备资产以维护本国币值稳定与资金利率为主，近年来随着全球贸易自由化进程以及主权财富基金数目的迅速增加，各国主权财富基金运作模式已不同于以往传统运作模式，而是采取一种全新的专业化、市场化的积极投资策略。例如，通过资产组合投资来获取利润的最大化、通过战略性投资来获取资源的供给等。前者主要投资于多样化的资产，如长期政府债券、公司债券和股票、金融衍生品、资源性商品和不动产等，后者则常常积极参与投资他国大型资源类企业、取得银行等金融机构部分股权等。

(三)不同态度

正是由于主权财富基金在资金来源、治理结构等方面所具有的独特性，加之近年来在运作模式上的变化以及规模的急剧扩大，其对政治、金融环境稳定性等方面潜在的巨大影响逐渐引起了一些国家的重视甚至担忧。总地来看，国际社会对于主权财富基金的态度并不一致。

持否定或者谨慎态度的主要理由有二:一是主权财富基金投资可能引发国家安全问题;二是担心主权财富基金的影响巨大，从而对国际金融市场的稳定造成威胁。一方面，因各国主权财富基金大多由政府出资设立，拥有巨额资金规模，投资策略日趋灵活，投资范围日益广泛，出于战略利益的考虑，这些基金往往投资于一些有潜力或有战略意义的部门，往往以他国大型企业(如能源、资源行业)、重要基础设施(如港口)、金融机构(如银行)等为主要投资目标，容易招致东道国的猜测与疑虑，会刺激保护主义的抬头，导致主权基金在发达国家的投资环境日趋严峻。^[4]例如德国总理默克尔就曾指责主权财富基金往往受到“政治和其他动机”的驱使，而不是简单的投资回报，并积极倡导欧盟内部严格监管外国主权财富基金。另一方面，由于主权财富基金规模庞大且集中，为追求更高投资收益，对于风险偏好增加，加之大多数主权财富基金在资产配置、投资策略等方面具有高度保密性，其具体运作缺乏必要的透明度，在一定程度上短期大额汇入或汇出，可能给金融系统带来风险，加剧国际金融市场的波动甚至进一步加大世界经济的不稳定性。

持肯定态度的观点认为，主权财富基金可以成为具有建设性及负责任的国际金融体系参与者，其稳健发展对世界金融能产生积极的稳定作用。与私募基金和对冲基金相比，SWFs具有规模大、流动性需求低、风险容忍度高的特点，奉行长期投资的理念，遵循商业化运作的要求，注重安全性与收益性的统一，风格更为审慎和稳健，不进行短期市场炒作。^[5]英国央行副行长约翰·吉弗曾表示，主权财富基金对世界金融稳定做出了巨大贡献，它们在国际市场上选择更多金融产品作为长期投资，具有积极意义，尤其是在当前国际金融动荡之际，发挥了至关重要的稳定作用。^[6]

显然，如何评价和对待主权财富基金所带来的问题与挑战，应当建立在客观和辩证的分析基础之上。主权财富基金的兴起，客观上体现了国际投资领域近年来在资本流动方向上所发生的重大变化，是全球化与贸易自由化发展所带来的必然效应之一，不应被西方国家“妖魔化”或被视为“洪水猛兽”。对于主权财富基金的兴起，有学者称之为国际投资领域的“范式转移”(Paradigmatic Change)。^[7]众所周知，传统上国际资本主要由发达工业化国家的私人投资者向全球流动，主权财富基金的出现则体现了新兴经济体国家向西方私人企业进行政府投资的新趋势。由大量外汇储备所构成的资本并非掌握在私人手里，而是由发展中国家政府来进行投资。^[8]这些传统上被视为接受资金和援助的国家，现在却携带大笔资金四处投资、收购，给西方社会的心理带来了巨大冲击。历史表明，资本是一种有力的武器，发达国家就曾一直习惯以资本为武器，在国际社会横冲直撞，攫取了大量的政治权力和经济利益。当新兴国家的SWFs大规模增长时，旧有的政治、经济、金融权力结构的均衡当然要打破，而欧美对全球金融权力的操控也不会自然放弃，于是，一场关于SWFs的暗战骤然拉开了帷幕。所以，各国对于主权财富基金的担忧，主要还是心理层面的影响，并集中表现为对于国家安全等政治因素的担忧。

任何事物都具有两面性。作为国际金融市场上一股新兴的重要力量，应当全面地看待主权财富基金的影响和作用。一方面，主权财富基金在促进世界经济稳定增长、推动全球经济不平衡有序调整方面能够发挥一定的积极作用，在当前国际金融动荡的背景下，这一点已经得到包括许多西方学者在内的国际社会的广泛认同。另一方面，主权财富基金的庞大规模和与政府存在关联的事实，也确实需要在对其投资行为的监管过程中予以适当关注，并采取相应的措施，例如，逐步提高主权财富基金的运作透明度，引导其遵循必要的商业法则等。英国央行副行长吉弗认为，如果主权财富基金所有国能在投资战略及目标方面增加透明度，而主权财富基金接受国也在吸引外资手段方面增加透明度，就可有效消除人们对主权财富基金会引发金融保护主义的疑虑，使人们认识到主权财富基金在进一步深化全球金融合作方面的独特作用。

(四)法律挑战

主权财富基金的迅猛发展所带来的法律问题和挑战是多方面的。围绕主权财富基金的争论，许多国家开始考虑在国内法和国际法层面采取相应措施，以对外国主权财富基金的投资活动进行有效控制，以IMF、OECD为代表的一些国际组织也对出台限制主权财富基金的行为准则“乐此不疲”。目前，国际社会所普遍关注的焦点问题是，如何在加强主权财富基金监管、提高SWFs管理和运作透明度的同时，保持全球经济的开放、遏制金融保护主义的抬头。显然，这些措施至少应包含两个方面，一方面应逐步加强主权财富基金投资目标和投资行为的透明度，另一方面，也应确保投资东道国的有关措施应当在非歧视的基础上清晰明确地实施。为此，应结合现有的国际投资乃至国际贸易法的框架加以适当考量。鉴于WTO在当代国际经济贸易中的特殊地位和作用，有学者提出应将SWFs纳入WTO的管辖范围。首先，SWFs的投资本质上属于国际直接投资，GATS中已存在对这种投资形式的规制;其次，尽管由于SWFs具有主权背景，各国可能不愿意将其交由WTO管辖而自愿放弃管辖权，但应承认WTO争端解决机制对于解决与SWFs有关的争端具有天然的优势。^[9]因此，有必要对WTO规则中与主权财富基金有直接联系的GATS协定项下的有关规定加以具体分析。此外，国家财产豁免作为一项国际法上公认的原则，其内容一直存在较大的争议，主权财富基金的出现和蓬勃发展进一步加大了这种争议，有必要加以具体分析。

因此，以下将围绕近年来各国国内层面外资审查机制的加强、国际层面制订有关透明度和社会责任的自律性准则的努力、WTO/GATS协定中的相关规定和例外的适用、主权财富基金所支配财产能否援引国家财产豁免原则等主要国际性法律问题展开讨论，同时也就中国主权财富基金的发展与完善进行探讨。