国家赔偿法的作用

四、国家赔偿法的作用

制定国家赔偿法，建立国家赔偿制度，是制约国家权力，防止权力滥用，保护公民、法人及其他组织合法权益的一种有效手段。我国《国家赔偿法》第1条规定:“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该条规定明确指出了《国家赔偿法》的立法依据和宗旨。根据这一规定，国家赔偿法的作用主要体现在以下几个方面:

1.制定国家赔偿法是落实宪法的需要。我国1954年《宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”1982年《宪法》重申了这项原则，同时提出了具体的立法要求，其第41条规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利”。虽然宪法对国家赔偿作了原则规定，但由于缺少一部可供具体操作的法律，现实中很难落实宪法的这项原则。当国家机关违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的事件发生时，受害人因缺少法律依据难以行使宪法赋予的国家赔偿请求权，国家机关也因缺少法律依据，难以承担赔偿责任。1986年颁布实施的《民法通则》和1989年颁布的《行政诉讼法》再一次规定了国家赔偿责任，使宪法原则进一步具体化。但是，要解决国家赔偿的具体范围、标准、方式、程序等问题，还需要更为全面、更为具体的法律规定。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，这标志着我国国家赔偿制度的正式确立，从根本上结束了国家赔偿无法可依的状态，使得宪法所规定的国家赔偿原则转化为具体的制度，为国家赔偿活动提供了一个可操作的依据。2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》则是对我国国家赔偿制度的进一步完善。

2.制定国家赔偿法有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。国家机关及其工作人员在执行公务、行使职权时，不可避免地会发生侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象，这是一个不容回避的现实问题，是不能不承认的。问题的关键在于如何防止、减少这类侵权现象，对遭受损害的公民、法人及其他组织予以补救。这也是许多国家一直在探索的问题。我国国家机关及其工作人员行使职权时的违法侵权现象早已有之且时有发生，但因法制不健全，在很长一段时间里，受害人投诉无门、申冤无据，难以获得有效的赔偿，国家赔偿制度迟迟未能建立，这与我国国体不相适应，迫切需要立法建立国家赔偿制度。制定国家赔偿法，既可使公民、法人和其他组织已经遭受有关国家机关及其工作人员侵害的权益得到恢复和补救，也有助于减少和防止国家侵权行为的发生，从根本上保障人权。

3.制定国家赔偿法有利于监督和促进国家机关及其工作人员依法行使职权与履行职责。长期以来，由于缺少切实可行的监督机制，国家机关及其工作人员违法行使职权或不依法履行职责，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的现象时有发生。行政机关失职、越权、滥用职权，司法机关错拘、错捕、枉法裁判等屡禁不止，即使被发现，也往往以纪律处分等方式草草了事，不作深究。长此以往，使得国家机关及其工作人员丧失责任心，缺乏使命感，难以公正有效地行使国家赋予的职权，也侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府形象，破坏了政府与公民之间的关系。国家赔偿制度的建立，意味着国家必须对国家机关及其工作人员违法行使职权给公民、法人和其他组织合法权益造成的损害承担责任，对有故意或重大过失的工作人员有权予以追偿。这样，有助于从根本上对国家机关及其工作人员起到监督的作用，防止和减少违法行使职权现象的发生，改进国家机关及其工作人员的工作作风，促使国家机关及其工作人员提高依法办事的能力和水平。

当然，国家赔偿法贵在实施，国家赔偿法的规定只有得到切实贯彻执行，才能发挥其效用。同时，国家赔偿制度不是万能的，不可能解决国家机关及其工作人员违法行使职权的所有问题，它只是众多监督与救济形式的一种，只有和其他监督、救济形式有效地结合起来，才能充分发挥其作用。

【思考与探索】

我国国家赔偿的基本原则^[33]

《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本条规定除揭示了国家赔偿的含义与性质、国家赔偿的归责原则与构成要件等主要内容外，还揭示了国家赔偿应当遵循的基本原则。主要包括:

(一)国家赔偿原则

根据《国家赔偿法》第2条的规定，国家机关及其工作人员在行使职权过程中，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形并造成损害的，由国家承担赔偿责任。该规定在以法律的形式确立我国国家赔偿制度的同时，也标示了适用《国家赔偿法》的一个最基本的原则，即国家赔偿原则。

该原则第一个突出表现在于，在国家赔偿责任中，国家作为责任主体，对于国家机关及其工作人员所为的职务行为(限定在有法律规定的范围内)侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，承担赔偿责任，而不是由各侵权行为主体自行承担赔偿责任。国家赔偿原则另一个具体表现是，以各级财政支付相关的赔偿费用，作为国家承担赔偿责任的主要表现形式。各级财政依照法律法规规定，对于国家赔偿费用应分别预算，单独立项，负责管理，专款专用。

(二)国家保障原则

《国家赔偿法》作为我国国家赔偿制度的直接载体，通过法律规定的形式，保障了公民、法人和其他组织获得国家赔偿的权利，体现出国家保障的原则。该原则主要包括两层含义:一是以法律形式保障，即国家以制定成文法律的形式确立国家赔偿制度，通过对赔偿原则、赔偿范围、赔偿程序、赔偿标准等作出具体的法律规定，对公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，给予实体与程序上的保障;二是以财政形式保障，即对于受害人依法享有的国家赔偿的权利，以国家各级财政负担赔偿费用的形式，保障赔偿权利得以最终实现。

(三)法定赔偿原则

法定赔偿原则是我国国家赔偿基本原则中最为重要的一个原则，即指在适用我国《国家赔偿法》时，有关赔偿的原则、赔偿义务机关、赔偿范围、赔偿项目、赔偿程序、赔偿方式及数额标准等，均应依照法律规定执行。《国家赔偿法》第2条中“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，是对该原则最好的诠释。此外，各章中关于赔偿范围、赔偿程序、赔偿义务机关、赔偿方式及标准等，多采用列举方式规定，也是这一原则的具体体现。根据《国家赔偿法》的规定，法定赔偿原则主要体现在以下几个方面:赔偿义务机关法定;赔偿范围法定;赔偿程序法定;赔偿项目、赔偿数额及标准法定;赔偿费用列支方式法定。

(四)及时方便赔偿原则

及时让受害人获得赔偿，是《国家赔偿法》保障人权立法宗旨的一个具体体现。《国家赔偿法》第2条第2款规定的“本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务”以及分则中的部分规定，体现了我国国家赔偿的又一基本原则——及时方便赔偿原则。具体包括以下内容:

1.赔偿义务机关及时履行赔偿义务。赔偿义务机关是代表国家在具体个案中履行赔偿义务的机关。《国家赔偿法》在刑事赔偿程序中规定了赔偿义务机关先行处理程序，其目的在于让赔偿义务机关有机会及时纠正错误，履行各项赔偿义务，及时决定，方便受害人快速获得救济和赔偿。同时，赔偿义务机关履行赔偿义务也不仅局限于及时作出决定，给予赔付这一方面，还应体现在积极配合复议机关、人民法院赔偿委员会审查案件及调查取证，及时向财政机关提出支付申请等环节。

2.刑事赔偿程序的整体设计思路在于让请求人及时方便获得赔偿。刑事赔偿程序规定了赔偿义务机关先行处理程序、复议程序以及人民法院赔偿委员会决定程序，且法律同时对各程序的适用时间、审限及衔接作出相应规定，其目的在于力求以最短的时间和最快捷的程序解决问题，对受害人的合法权益给予补救。具体表现为:规定赔偿义务机关先行处理，及时决定，以及设计复议程序，是让赔偿义务机关、复议机关尽量在第一时间对受害人之合法权益予以有效救济;规定赔偿义务机关、复议机关逾期不作决定时，申请人可直接向法院赔偿委员会申请，可避免赔偿义务机关、复议机关久拖不决的情况;规定赔偿委员会决定一经作出即发生法律效力且必须执行，可减少赔偿请求人之诉累，等等。

3.对赔偿金支付方式的修订亦体现及时方便原则。修改后的《国家赔偿法》将赔偿金的支付由修改前《国家赔偿法》规定的“由赔偿义务机关先行垫付后再向财政机关申请核拨”，修改为“赔偿义务机关不再垫付赔偿费用，而应自接到赔偿请求人提出的赔偿金支付申请之日起7日内向有关财政部门申请支付，财政部门则应自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金”。这意味着，赔偿请求人自递交支付赔偿金申请后，最多22天就可以拿到国家赔偿金。此处关于赔偿金支付方式的修订，简化了原来法律规定的先行垫付及申请核拨环节，有利于赔偿金的快速支付，更有效地保障了赔偿请求人及时方便获得国家赔偿。

【练习题】

1.简述国家赔偿的含义与特征。

2.简述国家赔偿的性质。

3.简述国家赔偿法的概念与渊源。

4.试述国家赔偿的理论依据。

5.试述国家赔偿法的作用。

【注释】

[1]参见江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第30页。

[2]参见马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第8页。

[3]参见薛刚凌主编:《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第4页。

[4]参见皮纯协、何寿生编著:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第66～67页。

[5]参见房绍坤、丁乐超、苗生明:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第46页。

[6]《国家赔偿法》第35条规定:“有本法第3条或者第17条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”

[7]肖峋:《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社1994年版，第262页以下;马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第43～48页。

[8]公有公共设施是指行政主体为了公共目的设置或者管理的，供公众使用的有体物或物之设备。马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第269页。

[9]参见马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第272～273页。

[10]参见皮纯协、何寿生编著:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第68页。

[11]［日］南博方:《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第102页。

[12]参见房绍坤、丁乐超、苗生明:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第50～51页。

[13]参见江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第38页。

[14]参见王盼主编:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社1994年版，第3～5页;马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，法律出版社1994年版，第34～35页;张正钊主编:《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第15～19页;皮纯协、冯军主编:《国家赔偿法释论》(修订本)，中国法制出版社1996年版，第17～23页;薛刚凌主编:《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第12～13页;马怀德主编:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第13～14页;房绍坤、毕可志编著:《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第85～86页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第二版)，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第645～648页。

[15]城仲模:《行政法之基础理论》，台湾三民书局1980年版，第566页。

[16]参见马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第30页。

[17]应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第57～59页;江必新:《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第22～23页。

[18]参见马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第35～37页。

[19]薛刚凌主编:《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第13～14页。

[20]参见刘静仑:《比较国家赔偿法》，群众出版社2001年版，第96页。

[21]房绍坤、毕可志编著:《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第88～89页。

[22]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第二版)，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第650页。

[23]参见应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第19页。

[24]原告亚当斯的两个小孩被国防部布置的地雷炸伤，亚当斯向法院起诉，要求国防部赔偿。国防部以享有豁免权为由不作被告，指定公务员工程师内勒作“拟制被告”，内勒声称自己同布雷毫无联系，原告最终败诉。此案连同其他几个类似案件，致使英国舆论哗然，最终促使国会于1947年通过了《王权诉讼法》。王名扬著:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第236页。

[25]［美］伯纳德·施瓦茨著:《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第517～525页。

[26]马怀德著:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第50～52页。

[27]参见高家伟:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第71页。

[28]关于国家赔偿法性质的论述，参见肖峋:《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社1994年版，第33～35页;应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第38～42页;马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第63～66页;房绍坤、丁乐超、苗生明:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第33～34页。

[29]参见房绍坤、丁乐超、苗生明:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第33～40页。

[30]转引自皮纯协、何寿生编:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第55页。

[31]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第690页。

[32]参见应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第42页;马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第66页。

[33]参见江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第54～57页。